I OW 81/15

I OW 81/15 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 17, art. 20, art. 157 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 122 poz 593
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 10 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność K.C., na działki nr [...].
W uzasadnieniu wniosku podało, że Wojewoda [...] przy piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] do rozpatrzenia według właściwości pismo Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2014 r. nr [...], w którym wnosi on o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność K.C., na działki nr [...].
Kolegium wskazało, że przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Kierownik Urzędu Rejonowego [...], na wniosek K.C., zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, na działki nr [...].
Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] przed podziałem geodezyjnym miała powierzchnię [...] ha, a po podziale działka nr [...] miała powierzchnię [...] ha, zaś działka nr [...] miała powierzchnię [...] ha, co łącznie dało [...] ha – różnica w powierzchni wynosi [...] m². Ponadto zmianie uległy granice działek. W sentencji w/w decyzji wskazano powierzchnię [...] ha, co powoduje, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z powodu istotnej niezgodności powierzchni działki nr [...] wskazanej w sentencji, z rzeczywistą jej powierzchnią w dniu wydania decyzji. W decyzji nie rozstrzygnięto również o wydzieleniu gruntów pod budowę ulic, to jednak właściciela przedmiotowej nieruchomości pozbawiono części działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] m² , które zostały wykorzystane pod budowę ulic.
W ocenie Wojewody [...], skoro obecnie zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości należą do organów samorządowych (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), to zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do zniesionego organu – Kierownika Urzędu Rejonowego [...], który wydał decyzję z dnia [...] września 1997 r. nr [...], właściwym do orzekania w sprawie nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...].
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], w niniejszej sprawie dla dokonania oceny prawnej zagadnienia właściwości organów administracji publicznej w ewentualnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] istotne znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12, LEX nr 1142616. W uzasadnieniu powołanej uchwały podano, że kolegia są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, co oznacza, iż są one organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności kolegiów wyznacza ich właściwość rzeczową w rozumieniu art. 20 K.p.a. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. Wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 K.p.a. w związku z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Nie chodzi jednak o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 K.p.a. i art. 17 K.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.
W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w przedmiotowej sprawie uznało, że mimo, iż w obecnym stanie prawnym w sprawach zatwierdzenia podziału nieruchomości organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, to jednak w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1997 r. została wydana w innym stanie prawnym, przez organ należący do kręgu organów rządowej administracji ogólnej, niebędący organem jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości był wojewoda (por. art. 157 § 1 K.p.a. w związku z art. 17 pkt 2 K.p.a. i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w brzmieniu obowiązującym w w/w dacie), a organ ten nadal istnieje, to również obecnie, niezależnie od późniejszego zniesienia rejonowych organów rządowej administracji ogólnej i zmian właściwości organów administracji publicznej, stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. wojewoda nadal jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 984/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, wniosło o wskazanie, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność K.C., na działki nr [...], jest Wojewoda [...].
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] wskazał, iż w niniejszej sprawie rozważenia wymaga, według jakich reguł należy określić organ wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, którego decyzja jest obecnie kwestionowana. Jest to zagadnienie intertemporalne, które nie zostało uregulowane wprost w żadnym z przepisów prawa. Do rozwiązania tego problemu nie dają podstaw przepisy określające właściwość organów wyższego stopnia obowiązujące w czasie wydania kwestionowanej decyzji, gdyż aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie można uzasadnić, że organem wyższego stopnia w stosunku do Kierownika Urzędu Rejonowego [...] jest obecnie organ, którego właściwość wyznaczają przepisy obowiązujące w 1997 r. W ocenie Wojewody [...], naruszałoby to fundamentalną zasadę prawa administracyjnego, wedle której organ może działać na podstawie przepisów obowiązujących. Organ podejmując postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, musi wykazać na podstawie obecnie obowiązujących przepisów określających jego właściwość, że jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji będzie oceniał kwestionowaną decyzję z punktu widzenia przesłanek nieważności na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Czym innym jest bowiem określenie organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, a czym innym to, według jakich przepisów organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji bada ważność kwestionowanej decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. OPS 7/00).
W dalszej kolejności Wojewoda [...] przedstawił i w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OW 45/11, w którym podano, że ustalenia właściwego organu wyższego stopnia w przypadku zmiany w podziale kompetencji takich organów dokonuje się według nowego stanu prawnego, ponieważ organem właściwym w takim przypadku jest organ nadzoru mający obecnie prowadzić postępowanie nadzorcze. Skoro z dniem 1 stycznia 1999 r. zostały zlikwidowane rejonowe organy administracji rządowej – na mocy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) – i jednocześnie z tym dniem organem właściwym do wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stał się organ wykonawczy gminy, zaś – z mocy art. 17 pkt 1 K.p.a. – organem wyższego stopnia wobec organu wykonawczego gminy jest samorządowe kolegium odwoławcze, to oznacza to, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji kierownika urzędu rejonowego w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie wojewoda.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność K.C., na działki nr [...].
Istota negatywnego sporu kompetencyjnego sprowadza się do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który organ jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Powyższa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...] została wydana w oparciu o art. 10 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 3 tej ustawy, podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Stosownie do art. 17 pkt 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania w/w decyzji, organami wyższego stopnia w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej byli wojewodowie, a w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie. W ówczesnym stanie prawnym organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję był zatem wojewoda. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], w rozpoznawanej sprawie fakt istnienia nadal urzędu wojewody i posiadania przez ten organ uprawnień nadzorczych, nie może przesądzać o właściwości organu uprawnionego do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego określa art. 17 K.p.a. Przepisy te nie wyznaczają jednak wyłącznych reguł w zakresie ustalania właściwości organu. Mają charakter subsydiarny i muszą być interpretowane w powiązaniu między innymi z art. 19 K.p.a., zgodnie z którym organy administracyjne przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz art. 20 K.p.a., który stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.
Wyjaśnić należy należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie. Przy ocenie ważności decyzji należy uwzględniać stan prawny z momentu jej wydania. Jednakże dla określenia organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 K.p.a., decydujący jest nowy stan prawny. Należy odróżniać przepisy stanowiące wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności, od przepisów, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1484/03, niepubl.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć również decyzji wydanych przez organy, które zostały zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej. W takim przypadku o właściwości instancyjnej decyduje ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej (postanowienia NSA: z dnia 2 lipca 2009 r, sygn. akt I OW 44/09, LEX nr 552351, z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt I OW 79/08, LEX nr 515624 oraz z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 69/11, LEX nr 957428.). W sytuacji, gdy kwestionowana decyzja została wydana przez organ, którego kompetencję przejął organ samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, będzie samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienie NSA z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OW 32/11, LEX nr 966262). Natomiast w przypadku, gdy decyzja została wydana na podstawie obecnie nieobowiązującej normy prawnej, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy zadania związane z kompetencją wynikającą z tej normy są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego; w tym drugim wypadku – czy pozostają w zakresie zadań własnych, czy zleconych, a ponadto – w związku z brzmieniem art. 17 pkt 1 K.p.a. – czy jest ustawa, która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego (postanowienia NSA: z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 145/07, LEX nr 470964 oraz z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 105/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 81).
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że właściwość rzeczową należy ustalać z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, regulujących właściwość rzeczową organów administracji publicznej. Nie można jej bowiem określać na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Zmiana właściwości rzeczowej organu na skutek zmian w przepisach prawa materialnego, wpływa na zmianę właściwości instancyjnej, wynikającej z art. 17 K.p.a. i art. 157 K.p.a. Oznacza to, że jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie nieważności jest decyzja organu, który w strukturze administracji publicznej już nie istnieje, stosownie do art. 20 K.p.a., należy ustalić jaki organ jest właściwy w sprawach będących przedmiotem tej decyzji. W przypadku, gdy jest to organ jednostki samorządu terytorialnego, to zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba, że przepis szczególny wskazuje inny organ wyższego stopnia.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, jak już wyżej wskazano, w dacie wydawania przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...] decyzji z dnia [...] września 1997 r. nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości [...], organem wyższego stopnia był wojewoda. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), która zmieniła właściwość rzeczową organu posiadającego kompetencje do wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Na mocy art. 96 ust.1 tej ustawy wydanie decyzji w tym przedmiocie zostało przypisane do właściwości wójtów, burmistrzów albo prezydentów miast, jako organów wykonawczych gminy. Organem wyższego stopnia w tego rodzaju sprawach do dnia 1 stycznia 1999 r. pozostawał wojewoda. W związku z reformą administracyjną kraju z dniem 1 stycznia 1999 r. został zniesiony organ, którym był kierownik urzędu rejonowego. W związku z tym zmieniła się również w tej kategorii spraw właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego – zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych – stały się samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro obecnie sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości należą do organów wykonawczych gminy, to organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję z dnia [...] września 1997 r. [...], tj. Kierownika Urzędu Rejonowego [...], a jednocześnie, stosownie do art. 157 § 1 K.p.a., organem właściwym do orzekania w kwestii stwierdzenia nieważności tej decyzji, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w postanowieniu.