I OW 72/16

I OW 72/16 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Dorota Apostolidis
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Odrzucono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 520
art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 30 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Trawniki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Trawniki a Starostą Świdnickim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. P. o uprawomocnienie aktu własności ziemi oraz o wskazanie organu właściwego do dalszego przechowywania akt sprawy postanawia: 1) odrzucić wniosek; 2) zwrócić Wójtowi Gminy Trawniki, ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od wniosku.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Wójt Gminy Trawniki wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Świdnickim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. P. o uprawomocnienie aktu własności ziemi.
W uzasadnieniu Wójt Gminy Trawniki wskazał, że w dniu 27 stycznia 2016 r. do Starostwa Powiatowego w Świdniku wpłynęło pismo K. P. zawierające wniosek o uprawomocnienie aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1977 r.
Powyższe pismo Starosta Świdnicki przekazał w dniu 2 lutego 2016 r.
W ocenie wnioskodawcy Wójt Gminy Trawniki nie jest właściwy do rozpoznania wniosku, bowiem przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują procedury stwierdzania prawomocności decyzji.
Organ wskazał, że Naczelnik Gminy był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z przepisów art. 8 pkt 9 lit. a, pkt 4-7 lit. b ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych. Z artykułu 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wynikało, że właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej stwierdza nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzeka o przekazaniu nieruchomości na własność dotychczasowego posiadacza zależnego w drodze wydania aktu własności ziemi. Na mocy art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej przejmują odpowiednie organy stopnia podstawowego, z zastrzeżeniem przepisów określających jakie zadania powiatowych rad narodowych przejmą odpowiednie organy stopnia wojewódzkiego. Na podstawie powyższych przepisów, do właściwości Naczelnika Gminy przeszły kompetencje do wydawania aktów własności ziemi. Na mocy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej powołane zostały w całej Polsce urzędy rejonowe, do wykonywania zadań i kompetencji rządowej administracji. Na mocy art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej do kompetencji kierowników urzędów rejonowych weszły określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej (w tym również stopnia podstawowego). Z dniem 1 stycznia 1999 r. tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy art. 94 ustawy do właściwości starosty przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Na podstawie art. 14 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. urzędy rejonowe stały się starostwami powiatowymi.
Ponadto, na podstawie art. 5 pkt 23 lit a i c ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, realizacja zadań państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej oraz prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Z art. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30 poz. 163) Państwowa służba geodezyjna i kartograficzna realizuje zadania z zakresu geodezji i kartografii związane z polityką państwa, a w szczególności zapewnia: pkt 4 prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Artykuł 20 wskazuje na rodzaj informacji podlegających ewidencjonowaniu, Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje o gruntach i budynkach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów oraz dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów. Z dniem 1 stycznia 1999 r. tj. od wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy art. 94 ustawy do właściwości starosty przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Na podstawie art. 14 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. urzędy rejonowe stały się starostwami powiatowymi.
Z dniem 1 stycznia 1999 r. powstały Powiaty, które przejęły zadania związane z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym, gromadzone dotychczas w Urzędzie Gminy Trawniki akty własności ziemi, wydane na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), będące podstawą prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, Wójt Gminy Trawniki przekazał Staroście Świdnickiemu protokołem z dnia 14 maja 2000 r., gdzie w załączniku nr 1 określono rodzaj i ilość przekazanych dokumentów.
Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), starosta prowadzi ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów oraz - od chwili przekazania ewidencji gruntów przez wójta - jest w posiadaniu dokumentów źródłowych do tej ewidencji. Starosta dysponuje zatem dokumentacją stanowiącą podstawę zmian w ewidencji gruntów i budynków. W skład przekazanej przez Wójta Gminy Trawniki dokumentacji weszły m.in. wydane akty własności ziemi będące dokumentami źródłowymi prowadzonej ewidencji gruntów.
Zdaniem wnioskodawcy wątpliwości budzi również sposób, w jaki Starosta Świdnicki przechowuje zarówno akta sprawy wniosku K. P., jak i akta dotyczące aktu własności ziemi. Akta dostarczone zostały jako luźny plik dokumentów, w żaden sposób nie połączone w odrębną teczkę, nie zszyte, bez odrębnego spisu i numeracji. Takie działanie Starosty wskazuje na brak należytej dbałości o formę przechowywania dokumentów stanowiących akta urzędowe, które powinny być zabezpieczone i przekazane z zachowaniem szczególnej dokładności.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Świdnicki wniósł o wskazanie Wójta Gminy Trawniki jako organu właściwego, wskazując że nie istnieje norma prawna upoważniająca go do załatwienia sprawy objętej sporem kompetencyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych.
Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej, zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Według art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczowa to zdolność prawna do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Przesłanką zatem, która jest podstawowa dla ustalenia właściwości rzeczowej, jest przedmiot sprawy administracyjnej. Brak ustalenia przedmiotu sprawy wyłącza dokonanie ustalenia właściwości rzeczowej. W razie, gdy strona składa pismo, którego przedmiot nie został ściśle ustalony, organ administracji publicznej obowiązany jest w trybie uregulowanym w art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wezwać do uzupełnienia. Przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Wtedy tylko istnieje możliwość wskazania przez NSA właściwego organu na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie Wójt Gminy Trawniki wystąpił o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Trawniki a Starostą Powiatu Świdnickiego w przedmiocie wniosku K. P. o uprawomocnienie aktu własności ziemi, oraz wskazanie organu właściwego do przechowywania akt. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wniosek K. P. skierowany do Starosty zawierał jedno zdanie, żaden z organów nie zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku. Skierowanie wniosku do Starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków mogło sugerować, że wnioskodawcy chodziło o udostępnienie dokumentu, który z uwagi na to, że może być podstawą wpisu do ewidencji, powinien znajdować się w zasobach organu prowadzącego ewidencję. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2, zawiera operat ewidencyjny, który składa się m.in. ze zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu, starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wskazanej w tym przepisie. Dane pozostające w posiadaniu organu są więc udostępniane zainteresowanym na zasadach określonych w ustawie przez ten organ. Tym samym organ, do którego wpłynęło pismo, aby uznać swą właściwość w danej sprawie albo wykluczyć ją i przekazać podanie do innego, właściwego organu, powinien w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy (przedmiot postępowania), gdyż to jest niezbędne w procesie stosowania prawa.
Nadto Wójt Gminy Trawniki przedmiotowym wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego objął wskazanie organu właściwego dla dalszego przechowywania akt sprawy. Nie ma chyba żadnych wątpliwości, że kwestia przechowywania akt sprawy nie jest sprawą administracyjną, a tym bardziej indywidualną sprawą rozpoznawaną przez organ, w której organ orzeka o prawach lub obowiązkach strony.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że złożony wniosek był w części niedopuszczalny, a w części nie został wyjaśniony jego przedmiot.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., odrzucił wniosek.
Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zwrócono wnioskodawcy wpis, wobec odrzucenia wniosku.