I OW 71/21

I OW 71/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2021-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 821
art. 191 ust. 16
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta B. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem B. a Powiatem R. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka, K. G., w pieczy zastępczej postanawia: oddalić wniosek.
Uzasadnienie
Pismem z [...] marca 2021 r., znak: [...], Miasto B. (Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B.) wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Powiatem R. poprzez wskazanie Powiatu R. jako właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka, K. G., w pieczy zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem Sądu Rejonowego w B., IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt [...], małoletnia K. G., na czas trwania postępowania, została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej u J. B., zamieszkałej w B.
W dniu [...] grudnia 2020 r. w rozmowie telefonicznej pracownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. ustalił, że matka biologiczna dziecka, K. G., zamieszkiwała wraz ze swoją córką, K. G., pod adresem [...] w gminie K. Następnie matka biologiczna została umieszczona w Zakładzie Karnym w B., a małoletnia trafiła pod opiekę swojej babci, zamieszkałej w B. K. G. i małoletnia K. G. posiadają stały adres zameldowania w P.
W dniu [...] grudnia 2020 r. pozyskano wydruk z systemu KSAT2000, na podstawie którego ustalono, że małoletnia K. G. posiada meldunek stały pod adresem: [...], gm. K., pow. r., woj. l.
W dniu [...] grudnia 2020 r. rodzina zastępcza, J. B., pisemnie oświadczyła, że matka biologiczna dziecka, przed umieszczeniem w Zakładzie Karnym w B., zamieszkiwała w miejscowości [...] i małoletnia K. G. trafiła pod opiekę J. B. spod tego adresu. Jednocześnie J. B. wprost zaznaczyła, że dom, który znajduje się pod adresem [...], jest własnością jej córki.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że życie K. G. i jej córki koncentruje się właśnie w P.
Organ przypomniał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821 z późn. zm.) powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Z kolei na podstawie art. 191 ust. 2 ww. ustawy jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Natomiast zgodnie z art. 191 ust. 3 tej ustawy jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.
Każdą z przesłanek należy wyjaśnić i potwierdzić w określonej kolejności, bez możliwości dowolnego jej szeregowania.
Zgodnie z pierwszą regułą, wydatki najpierw zobowiązany jest ponieść najpierw powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka/osoby usamodzielnianej przed umieszczeniem go/jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.).
Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Na podstawie art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamiar zamieszkiwania w danym miejscu musi wynikać nie tylko z twierdzeń osoby zainteresowanej, każdy ma bowiem prawo do swobodnego przemieszczania się poza swoje stałe miejsce zamieszkania nawet na dłuższe okresy. Oceniając zatem zamiar stałego pobytu osoby w danym miejscu, należy mieć na względzie całokształt okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych. Ma tutaj znaczenie zarówno koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, jak i obiektywnie oceniana możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu.
Jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały.
Wobec tego organ stwierdził, że K. G. nieprzerwanie od [...] lutego 2020 r. posiada stały meldunek w [...]. Dziewczynka i jej matka nie zostały wymeldowane spod tego adresu, co więcej, matka biologiczna w dalszym ciągu jest właścicielką domu, który znajduje się pod ww. adresem. Należy zatem przyjąć, że po odbyciu kary pozbawienia wolności, K. G. wraz ze swoją córką powróci pod swój adres zamieszkania i zameldowania.
W myśl obowiązujących przepisów, nie ma znaczenia, że dziewczynka, bezpośrednio przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B., przebywała pod opieką babci. W tym przypadku naturalnym ciągiem zdarzeń oraz pełnionych funkcji rodzinnych była zmiana opiekuna faktycznego dziewczynki, skoro K. G. nie miała możliwości sprawowania bezpośredniej opieki nad swoją córką.
Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w R. pismem z [...] lutego 2021 r., Nr [...], stwierdziło, że Powiat R. nie jest powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie ww. dziecka. Na podstawie pisma Sądu Rejonowego w B. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] z [...] lutego 2021 r. ustalono, że małoletnia K. G. mieszkała z matką do [...] maja 2020 r., a potem przebywała pod opieką babci, J. B., zam. ul. [...], B.
Faktem jest, że małoletnia K. G. bezpośrednio przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej przebywała pod opieką swojej babci, J. B. zamieszkałej w B., jednak w P. wraz z matką zamieszkiwała do [...] maja 2020 r. Sytuacja ta nie miałaby miejsca, gdyby nie to, że matka została osadzona w Zakładzie Karnym w B.
Miejski Ośrodek pomocy Rodzinie w B. pismem z [...] marca 2021 r., Nr [...] szczegółowo wyjaśnił PCPR w R., że w przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w rodzinie zastępczej, a zwłaszcza fakt zameldowania K. G. na pobyt stały w P.
Starosta R. pismem z [...] marca 2021 r., Nr [...] poinformował, że podtrzymuje stanowisko wyrażone przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w R., ponieważ małoletnia K. G. od końca maja 2020 r. przebywała pod opieką swojej babci. Jednocześnie zauważył, że sprawa o ustanowienie rodziny zastępczej toczy się przed Sądem Rejonowym w B., jako sądem opiekuńczym właściwym miejscowo.
Zgodnie z trzecią regułą, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na ostatnie miejsce zameldowania dziecka na pobyt stały, w ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.
Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. uznał, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w R. oraz Starosta R. dokonali błędnej wykładni przepisów określonych w art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez pominięcie dwóch pierwszych zasad ustalania właściwości miejscowej powiatu. Zdaniem organu, przy ustalaniu powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na małoletnią K. G., zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki wymienione w art. 191, których nie można pominąć i podważyć.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], Powiat R. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta B. jako organu właściwego w niniejszej sprawie.
Organ przypomniał treść art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i stwierdził, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko reprezentowane w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, na podstawie art. 191 ust. 1 ww. ustawy, Prezydent Miasta B. jest organem właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej K. G. umieszczonej w pieczy zastępczej, z uwagi na fakt, że miejsce zamieszkania K. G., przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej, znajdowało się w B., ul. [...]. Powyższą okoliczność potwierdzają informacje uzyskane z Sądu Rejonowego w B., zawarte w piśmie Sądu z [...] stycznia 2021 r.
Powyższe potwierdza również fakt, że sprawa o ustanowienie rodziny zastępczej dla małoletniej K. G. toczy się przed Sądem Rejonowym w B. jako sądem opiekuńczym właściwym miejscowo w rozumieniu art. 569 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu, właściwy wyłącznie jest sąd opiekuńczy miejsca zamieszkania osoby, której postępowanie ma dotyczyć. Na podstawie art. 15 § 1 i 2 k.p.c., przez sąd właściwy należy rozumieć sąd, który był właściwy w chwili wniesienia pozwu albo stał się właściwy w toku postępowania. Zgodnie z art. 200 § 11 k.p.c., swoją właściwość sąd bierze pod rozwagę z urzędu w każdym stanie sprawy.
Z przytoczonego przepisu art. 569 § 1 k.p.c. wynika jednoznacznie, że właściwość miejscową sądu opiekuńczego w sprawie o ustanowienie rodziny zastępczej dla osoby małoletniej determinuje miejsce zamieszkania osoby, której postępowanie dotyczy, czyli dziecka. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W sytuacji gdy władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom, mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.
Sąd Rejonowy w B. dokonał oceny swojej właściwości miejscowej na podstawie miejsca zamieszkania osoby, której postępowanie dotyczy, tj. miejsca zamieszkania dziecka. Z uwagi na użycie przez ustawodawcę zwrotu "właściwy wyłącznie" należy uznać, że właściwość ta nie może być zmieniona na skutek ustaleń dokonanych pomiędzy uczestnikami postępowania. Nie ma ona również charakteru właściwości przemiennej, co oznacza, że uczestnicy postępowania z zakresu spraw rodzinnych oraz spraw opiekuńczych, rozpoznawanych na podstawie przepisów zawartych w art. 568 k.p.c. oraz następnych, nie mogą dokonać wyboru pomiędzy sądami o różnym obszarze działania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest jednak, a którą to okoliczność pominął wnioskodawca, wnosząc [...] kwietnia 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka – K. G. w rodzinie zastępczej, że Prezydent Miasta B., decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], przyznał już J. B. – pełniącej funkcję rodziny zastępczej spokrewnionej – świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka – K. G. począwszy od [...] listopada 2020 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia pełnoletności, tj. do [...] października 2031 r., w kwocie 694 zł miesięcznie (zob. akta administracyjne).
Wydanie powyższej decyzji przesądziło o tym, że w dacie wnoszenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, spór w tej sprawie już nie istniał. Przed ustaleniem bowiem powiatu, który faktycznie zobowiązany był do ponoszenia kosztów związanych z opieką i wychowaniem dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, Prezydent Miasta B. poniósł już wydatki związane z opieką i wychowaniem dziecka, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
W dacie wnoszenia przedmiotowego wniosku sporną stała się zatem tylko okoliczność, czy Miasto B. ma uzasadnione roszczenie do występowania w stosunku do Powiatu R. z żądaniem zwrotu wypłaconych J. B. kwot, przyznanych na podstawie ww. decyzji z [...] grudnia 2020 r., nr [...]. Tego rodzaju roszczenie ma zaś charakter wyłącznie cywilny i nie jest rozpatrywane w trybie postępowania administracyjnego (podobnie NSA w postanowieniu z 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OW 17/21, postanowienie dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy uznanie swej właściwości przez organ było w tym przypadku prawidłowe (zob. postanowienia NSA: z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 330/20; z 5 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 125/19; z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OW 162/16; z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 139/07; postanowienia dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.