I OW 52/08

I OW 52/08 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2008-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 15 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] dotyczącej przymusowego wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w Z., tzw. "[...]" i "[...]", stanowiącej byłą własność I. S. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...] w sprawie przymusowego wykupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, w skład której wchodziły działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, położonej w Z., tzw. "[...]", stanowiącej byłą własność I. S.
W uzasadnieniu wniosku Minister wskazał, że postanowieniem z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. przekazało na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., podanie W. S. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. według właściwości do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Minister podniósł, że właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze lub kompetencjach administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc prawną z dniem 1 lipca 1982 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79).
Ww. ustawa z dnia 26 marca 1982 r. uchylona została z kolei ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Zgodnie z art. 45 ww. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. początkowo właściwym organem dla spraw przymusowego wykupu gruntów rolnych był naczelnik gminy, a następnie terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego.
Od dnia 10 maja 1990 r., tj. od wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz administracji rządowej. Sprawy z zakresu art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. - zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) - przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone.
Taki stan prawny istniał do dnia 1 stycznia 1992 r., kiedy to art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. został skreślony przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Od tego czasu ani ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych, ani inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują kompetencji określonych w uchylonym art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r.
Dlatego też zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy. W świetle natomiast art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Skoro w sprawie nie jest możliwe wskazanie takich ustaw szczególnych, które inaczej regulowałyby kwestię właściwości, organem wyższego stopnia w tej sytuacji jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., w odpowiedzi na wniosek wniosło o wyznaczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do prowadzenia sprawy. Podkreśliło, że stanowisko zaprezentowane przez Ministra nie uwzględnia poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego m.in. w postanowieniu z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OW 142/07. Mimo że postanowienie to odnosi się do sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), to zdaniem Kolegium pogląd w nim wyrażony będzie miał zastosowanie w sprawie.
Kolegium podniosło, że kwestionowana decyzja została wydana przez Prezydenta Miasta Z., który nie był organem samorządu terytorialnego, lecz terenowym organem administracji państwowej, pełniącym w istocie funkcję organu rządowego (a nie samorządowego). Decyzja ta została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, która utraciła moc z dniem 1 lipca 1982 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. nie zawierała już regulacji pozwalających na przymusowy wykup nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jeżeli gospodarstwa te wykazywały niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. A zatem spraw tych, jako wykreślonych z materii prawa administracyjnego, nie uwzględniała już ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
Jeżeli zatem od dnia 27 maja 1990 r. decyzje o odpłatnym przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. odbywa się to w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencję Nieruchomości Rolnych), to - jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym postanowieniu z dnia [...] organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Zaś organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest - w myśl art. 157 § 1 k.p.a. - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Wskazać tu należy, że określenie jakie organy są organami wyższego stopnia zawiera art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały wniesione lub zreformowane.
W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B . Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293), do którego to stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy.
Podlegająca weryfikacji decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc w dniu 1 lipca 1982 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 78).
Przepis art. 45 ww. ustawy, organem właściwym dla spraw przymusowego wykupu gruntów rolnych ustanawiał naczelnika gminy, a następnie terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego.
Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej.
Przepis art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został jednak skreślony z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Z powyższym dniem przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze bowiem przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy - właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. został skreślony art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej z 1990 r.
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa.
W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1968 i 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal.
Jednakże w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r., przewidziano w art. 58 ust. 2 możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności pierwotnie wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast od dnia 1 stycznia 1992 r. wskutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464) rejonowy organ administracji rządowej, a od nowelizacji z 1992 r. ww. ustawy (Dz. U. z 1992 r. Nr 58, poz. 280) - z dniem 21 sierpnia 1992 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państw (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Według przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego, lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także - stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy - nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność państwa na podstawie decyzji administracyjnych.
Skoro zatem w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, nawet jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych przez terenowe organy administracji rządowej - wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej, należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy, organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W rozpoznawanej sprawie, wobec przedstawionych wyżej rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że właściwym w niniejszej sprawie do załatwienia wniosku W. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne rozstrzyga, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w drodze postanowienia, stosując odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.