I OW 208/23

I OW 208/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 101 ust. 1 i 2a
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Sochocin o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Sochocin a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. J. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Sochocin jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sochocinie, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Sochocin, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Sochocin a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. J. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskiem z dnia 23 grudnia 2022r. B. J. przebywająca pod adresem: Zakład Opiekuńczo-Leczniczy przy ul. [...] w P., [...] P., zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sochocinie o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych.
Podano, że w/w jest osobą przewlekle chorą. Z powodu zaburzeń psychicznych – schizofrenii paranoidalnej – nieprzerwanie od dnia 23 listopada 2015r. przebywa w ZOL Psychiatrycznym w P. Obecnie nie posiada stałego miejsca zamieszkania. Zaznaczono, że z rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego ZOL w P. oraz oświadczeń B. J. wynika, iż jest ona osobą bezdomną. Nie ma żadnych osób zobowiązanych do alimentacji.
Organ wnioskujący wskazał, że B. J. od pełnoletności zamieszkiwała pod adresem ul. [...], Warszawa. Z uwagi na konflikty z rodzoną siostrą A. J., z którą wspólnie zamieszkiwała, przeprowadziła się na jakiś czas do matki – J. J.– do Sochocina. Zainteresowana zamieszkiwała u matki w okresie od dnia 21 sierpnia 2014r. do dnia 10 lipca 2015 r. z przerwami (miała zameldowanie czasowe u matki pod adresem [...] Sochocin, ul. [...] od dnia 21 sierpnia 2014r. do dnia 21 sierpnia 2016 r.).
Wskazano, że do ZOL Psychiatrycznego w P. została zabrana karetką na skutek interwencji w ówczesnym miejscu zamieszkania, czyli z mieszkania matki.
Powołując się na art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm. – dalej "u.p.s.") oraz art. 25 K.c. organ wnioskujący podniósł, że miejscem zameldowania na pobyt stały B. J. (obecnie bezdomnej), była Dzielnica [...] m. st. Warszawy, ul. [...]. Natomiast na terenie Miasta i Gminy Sochocin przebywała jedynie czasowo i to w związku z konfliktem ze współlokatorką – siostrą A. J. Wobec tego – w ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Sochocin – właściwym do załatwienia niniejszej sprawy jest Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie.
W odpowiedzi na w/w wniosek, Dyrektor Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, wniósł o wskazanie, że to Burmistrz Miasta i Gminy Sochocin jest właściwy w niniejszej sprawie.
Wskazano, że od roku 2015 B. J. jest leczona w Psychiatrycznym ZOL w P. Przed jej umieszczeniem w w/w szpitalu mieszkała z matką w Gminie Sochocin, gdzie była zameldowana na pobyt czasowy. Przyznano, że w istocie, ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały zainteresowanej była Dzielnica [...] m. st. Warszawy, jednakże zaznaczono, że właściwość zameldowania na pobyt stały ma znaczenie tylko w przypadku bezdomności. Natomiast – w ocenie Prezydenta m.st. Warszawy – B. J. – przed umieszczeniem jej w ZOL w P. nie była osobą bezdomną. W ocenie organu w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 101 ust. 2a u.p.s., zgodnie z którym miejsce zamieszkania sprzed okresu pobytu w placówce zapewniającej całodobową opiekę determinuje właściwość organu pomocy społecznej. Zaznaczono, że fakt późniejszego pobytu w ZOL nie wpływa w bezpośredni sposób na utratę więzi z miejscowością będącą miejscem zamieszkania.
Ponadto podkreślono, że w 2020 r. Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Sochocinie nie miał wątpliwości co do swojej właściwości i przyznał B. J. zasiłek stały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny.
W niniejszej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Sochocin a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. J. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania i dofinansowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki.
Z kolei, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.
Na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości budził fakt, czy B. J. miała miejsce zamieszkania, czy też była osobą bezdomną wobec której należało zastosować art. 101 ust. 2 u.p.s.
Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego.
W niniejszej sprawie z jej dokumentacji wynika, że B. J. ma 52 lata, orzeczeniem z dnia 23 października 2020 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to wydano do dnia 23 października 2025 r. Zainteresowana składając w dniu 5 listopada 2015 r. podanie o przyznanie zasiłku stałego podała, że jest osobą bezdomną, zaś jej ostatni meldunek na stałe był w Warszawie, ul. [...] (od dnia 10 stycznia 1995 r. do dnia 22 kwietnia 2010 r.). Z powodu konfliktu z siostrą, z którą zamieszkiwała pod w/w adresem, przeprowadziła się czasowo do matki do jej mieszkania w Sochocinie, ul. [...]. Czasowo była tu zameldowana – od dnia 21 sierpnia 2014 r. do dnia 21 sierpnia 2016 r. Pod tym adresem przebywała bezpośrednio przed pobytem w Psychiatrycznym ZOL. To spod tego adresu w Sochocinie w dniu 10 lipca 2015 r. w trybie interwencyjnym karetka zabrała ją do ZOL Psychiatrycznego w P., gdzie przebywa do dziś. Natomiast matka, z którą zainteresowana zamieszkiwała pod w/w adresem, zmarła w dniu 29 lipca 2020 r., z kolei ojciec zmarł w 2015 r. B. J. nie ma żadnych osób zobowiązanych do alimentacji. W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 9 grudnia 2022 r. wskazała, że jest osobą bezdomną, przebywającą aktualnie w Psychiatrycznym ZOL w P.
W odniesieniu do pojęcia "miejsca zamieszkania" należy podkreślić, że oczywistym jest, iż zamieszkanie B. J. u swojej matki w Sochocinie nie mogło nastąpić bez jej dobrej woli, gdyż istotnym elementem "zamieszkania" jest wola strony co do stałego przebywania w danej miejscowości, tj. ześrodkowanie w niej swojej wszelkiej aktywności życiowej, o czym była mowa powyżej.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że pobyt zainteresowanej w Sochocinie jest niejako wynikiem splotu okoliczności przez nią niezamierzonych. Konflikt z siostrą, z którą wspólnie zamieszkiwała w Warszawie, spowodował, że nie miała dokąd pójść i czasowo przeprowadziła się do matki do Sochocina. Uznać zatem należy, że skoro w ówczesnej sytuacji tylko matka zainteresowanej mogła zapewnić jej schronienie, to oznacza to, że B. J. godziła się z tym, że tam, gdzie mieszka jej matka, tam jest i jej miejsce zamieszkania.
Obecnie, B. J. przebywa w Psychiatrycznym ZOL w P., dokąd w trybie interwencyjnym z mieszkania matki w Sochocinie w dniu 10 lipca 2015 r. zabrała ją karetka. Przebywa tam do dziś.
Wobec powyższego nie można uznać, że przed umieszczeniem w Szpitalu, zainteresowana była osobą bezdomną. Skoro przed pobytem w Psychiatrycznym ZOL w P. miejscem zamieszkania B. J. było miejsce zamieszkania jej matki, tj. Sochocin, ul. [...], to organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie jej do domu pomocy społecznej powinien być Burmistrz Miasta i Gminy Sochocin.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.