I OW 189/23

I OW 189/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 22 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 901
art. 6 pkt 8, art. 101 ust. 1-3
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Warty o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Warty a Burmistrzem Dobrej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku F. K. o udzielenie pomocy pieniężnej na żywność postanawia: wskazać Burmistrza Warty jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Burmistrz Warty, reprezentowany przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Warcie, na podstawie art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Dobrej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku F. K. o udzielenie pomocy pieniężnej na żywność, poprzez wskazanie Burmistrza Dobrej jako organu właściwego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej: "MGOPS") w Dobrej przesłał dokumentację dotyczącą wniosku F. K. (dalej: "wnioskodawca", "zainteresowany") m.in. o przyznanie pomocy pieniężnej na żywność.
Organ podniósł, iż zarówno z treści wniosku, jak i przeprowadzonego wywiadu, wynika, że wnioskodawca od wielu lat zamieszkuje z ojcem w miejscowości S. na terenie gminy Dobra w mieszkaniu komunalnym na podstawie ustnej umowy użyczenia. Zdaniem organu fakt, iż zainteresowany nie ma obecnie stałego zameldowania, a ostatnim adresem, pod którym był zameldowany jest: [...], Warta, nie przesądza o tym, że Gmina Warta jest gminą właściwą miejscowo do rozpoznania wniosku.
Powołując się na art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wskazano, że zainteresowany zamieszkuje pod adresem: [...], Dobra, w związku z tym, nawet mimo braku stałego zameldowania, nie może zostać uznanym za osobę bezdomną z uwagi na fakt zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W tym kontekście powołano się na treść art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym za osobę bezdomną uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Wobec powyższego wskazano, że nie może mieć zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Sam brak meldunku nie jest przesłanką uzyskania statusu osoby bezdomnej.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Dobrej, reprezentowany przez Kierownika MGOPS w Dobrej, wniósł o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu poprzez wskazanie Burmistrza Warty, jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie.
Argumentując swoje stanowisko organ uczestniczący w sporze wskazał, że podstawą przekazania sprawy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "MOPS") w Warcie, reprezentującego Burmistrza Warty, były przepisy art. 19 i art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.).
Organ wskazał, że istotne znaczenie w sprawie ma fakt, iż zainteresowany jest osobą bezdomną i od dnia 25 lipca 2023 r. nie zamieszkuje w Strachocicach położonych w gminie Dobra. Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ostatnim miejscem zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały jest miejscowość S. położona w gminie Warta.
Najemcą mieszkania w miejscowości S. był ojciec zainteresowanego, który w dniu 25 lipca 2023 r. został umieszczony na pobyt stały w Domu Pomocy Społecznej w S. Po umieszczeniu ojca w powyższej placówce, wnioskodawca opuścił lokal w S., w którym przebywał gościnnie. Zgodnie z pismem Zakładu Gospodarki Komunalnej w Dobrej z dnia 14 września 2023 r. lokal położony w S. pozostaje niezamieszkany od dnia 25 lipca 2023 r.
Po opuszczeniu lokalu mieszkalnego w miejscowości S. zainteresowany udał się na teren gminy Warta, gdzie został objęty pomocą przez MOPS w Warcie jako osoba bezdomna, zgodnie z właściwością miejscową.
MGOPS w Dobrej uzyskał informacje od pracowników MOPS w Warcie, że wnioskodawca został skierowany przez tamtejszy Ośrodek do Schroniska dla Bezdomnych w D.
Wskazano, iż z materiału dowodowego zebranego przez MGOPS w Dobrej wynika, iż zainteresowany jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.
Z uwagi na fakt, iż ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji "miejsca zamieszkania", organ wskazał na konieczność odwołania się do unormowania zawartego w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740), miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Burmistrz Dobrej zaznaczył, że w kwestii miejsca zamieszkania osoby fizycznej wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne i istnieje w tym zakresie bogate orzecznictwo wskazujące na konieczność spełnienia dwóch przesłanek warunkujących uznanie miejsca zamieszkania. Przykładowo powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Wa 113/17, w którym wskazano, że o miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Równocześnie zaznaczono, że w orzeczeniu tym wskazano, iż przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. A zatem, w ocenie organu uczestniczącego w sporze, w pierwszej kolejności organ, ustalając właściwość miejscową, powinien zweryfikować, czy wnioskodawca posiada miejsce zamieszkania w powyższym rozumieniu w danej gminie.
Organ uczestniczący w sporze uznał, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż wnioskodawca jest osobą bezdomną a miejsce jego ostatniego zameldowania na pobyt stały znajdowało się pod adresem: [...], Warta, co wskazuje na właściwość Burmistrza Warty w sprawie.
Pismem z dnia 18 września 2023 r. Burmistrz Warty wskazał na konieczność uwzględnienia nowych faktów w sprawie. W rzeczonym piśmie Burmistrz wskazał, iż zainteresowany nadal pozostaje bez środków do życia. W sierpniu 2023 r. został zmuszony przez pracowników socjalnych MGOPS w Dobrej do opuszczenia lokalu komunalnego na terenie gminy Dobra, w którym od ponad czternastu lat zamieszkiwał wraz z ojcem. Po umieszczeniu ojca w domu pomocy zainteresowany stracił miejsce schronienia, nie mając możliwości odzyskania swoich osobistych rzeczy. GOPS w Dobrej nie wziął pod uwagę możliwości udzielenia schronienia wnioskodawcy. Pracownicy socjalni wraz z Kierownikiem MGOPS w Dobrej dwukrotnie przywieźli zainteresowanego do MOPS w Warcie przypisując jego centrum życiowe wbrew jego woli. MOPS w Warcie zapewnił wyżej wymienionemu schronienie w Domu [...] dla Mężczyzn w D. Organ wskazał, iż zainteresowany po kilkugodzinnym pobycie opuścił schronisko i pieszo udał się na teren gminy Dobra, twierdząc, że tam jest jego centrum życiowe i tam mu najlepiej. Organ podkreślił, że aktualnie wnioskodawca ma problemy zdrowotne i leczy się na terenie gminy Dobra, gdzie ma zadeklarowanego lekarza rodzinnego. Wskazano, iż zainteresowany powtórnie wystąpił z wnioskiem o pomoc i przydział mieszkań komunalnych do Burmistrza Dobrej, w którym wskazał, iż jego centrum życiowe znajduje się w tej gminie i chce tam pozostać.
Do przedmiotowego pisma zostało dołączone powyżej wskazane podanie wnioskodawcy. Wyżej wymieniony wskazał w nim, iż obecnie pozostaje osobą bezdomną.
Odnosząc się do powyższego pisma Burmistrz Dobrej pismem z dnia 28 września 2023 r. wskazał, iż istotne znaczenie ma fakt, iż zainteresowany jest obecnie osobą bezdomną i od dnia 25 lipca 2023 r. nie zamieszkuje w miejscowości S. w gminie Dobra. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy jest miejscowość [...] w gminie Warta.
Burmistrz Dobrej podkreślił, że najemcą mieszkania w miejscowości S. gm. Dobra, był ojciec wnioskodawcy, który w dniu 25 lipca 2023 r. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w S. W związku z powyższym wnioskodawca, który przebywał gościnnie u ojca, bez zgody najemcy na zamieszkiwanie ze względu na problem alkoholowy, opuścił lokal w miejscowości S. Wnioskodawca nie posiadał żadnej ustnej umowy użyczenia od ojca, jak twierdził Burmistrz Warty. Mieszkanie należące do Mieszkaniowego Zasobu Gminy, które wynajmował J. K., a w którym przebywał zainteresowany, zostało pozostawione w stanie nienadającym się do użytku. Lokal jest całkowicie zdewastowany. Sprzęt, który pozostał jest zepsuty, kanalizacja niedrożna, łazienka niedająca się do użytku, a w mieszkaniu panuje bród i fetor. Pozostawione w mieszkaniu rzeczy osobiste, meble są zniszczone. Wersalki do spania zostały zniszczone przez wnioskodawcę, który załatwiał potrzeby fizjologiczne w łóżku. Ponadto wyżej wymieniony miał możliwość odebrania z mieszkania swoich rzeczy, ale tego nie uczynił. Zgodnie z pismem Zakładu Gospodarki Komunalnej w Dobrej z dnia 14 września 2023 r. lokal położony w miejscowości S. jest niezamieszkiwany od dnia 25 lipca 2023 r. Lokal został zamknięty przez pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej w Dobrej i spisany został protokół zdawczo-odbiorczy lokalu mieszkalnego.
Po opuszczeniu lokalu mieszkalnego w miejscowości S. zainteresowany oświadczył, że orzeczono względem niego eksmisję z lokalu w miejscowości S. w gminie Warta, a także, że gmina Warta jest zobowiązana do przyznania mu mieszkania. Tam też zainteresowany wiele lat temu złożył podanie o przyznanie mieszkania i wielokrotnie osobiście się o nie ubiegał oświadczając, że po otrzymaniu mieszkania chce zamieszkać na stałe na terenie gminy Warta. Wskazano, że gminą właściwą do przyznania mieszkania z komunalnego zasobu gminy zainteresowanemu, jako osobie bezdomnej, jest Gmina Warta, jako gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały. Zainteresowany jako osoba bezdomna został objęty pomocą przez MOPS w Warcie w formie umieszczenia w Domu [...] w Dobrej.
Po opuszczeniu mieszkania w S. wnioskodawca nie ma możliwości przebywania na terenie gminy Dobra. Mimo iż kilkakrotnie po wyprowadzce wracał na teren tej gminy to przebywał i nocował wówczas w pustostanach, w kościele, na ławce w parku, na dworcu i u kolegów w melinie. W ocenie organu miejsc pobytu zainteresowanego na terenie gminy Dobra nie można uznać za lokale mieszkalne, w którym mogłyby się koncentrować jego sprawy życiowe świadczące o zamiarze stałego przebywania. Wskazano, iż zainteresowany nie ma żadnej rodziny ani przyjaciół na terenie gminy Dobra. Dom, w którym się urodził i wychowywał wiele lat temu został sprzedany. Matka zainteresowanego nie żyje, ojciec przebywa w Domu Pomocy Społecznej w S., a rodzeństwo, z którymi wyżej wymieniony nie utrzymuje kontaktu zamieszkuje w T.
MGOPS w Dobrej uzyskał informację od ciotki zainteresowanego, że obecnie przebywa on w Szpitalu Wojewódzkim w S., jest po amputacji kończyny dolnej.
Wnioskodawca w dniu 20 września 2023 r. złożył podanie do MOPS w Warcie o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w S. oraz dokumenty o ustalenie stopnia niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór powstał pomiędzy Burmistrzem Warty a Burmistrzem Dobrej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku F. K. o udzielenie pomocy pieniężnej na żywność. Oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej: "u.p.s."), o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s. Wówczas, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały. Równocześnie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu.
Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20).
W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, iż wnioskodawca nie mieszka w lokalu mieszkalnym i nie posiada stałego zameldowania. Zainteresowany przez czternaście lat, do 25 lipca 2023 r., zamieszkiwał gościnnie u ojca w lokalu komunalnym w S. Po umieszczeniu ojca w Domu Pomocy Społecznej w S. lokal ten został zamknięty przez pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej w Dobrej, a zainteresowany został skierowany do schroniska dla osób bezdomnych, które następnie samowolnie opuścił. Okoliczności sprawy pozostają bezsporne i wskazują jednoznacznie, że wnioskodawca pozostaje osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 ust. 8 u.p.s. Powyższą okoliczność deklaruje sam zainteresowany.
Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku osób bezdomnych nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie bezspornym był fakt, że ostatnie miejsce zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały znajdowało się na terenie gminy Warta. W konsekwencji uznać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia pomocy finansowej na zakup środków żywności jest Burmistrz Warty.
Równocześnie Sąd nie uznał by w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, pozwalający na skorzystanie z instytucji art. 101 ust. 3 u.p.s. Po opuszczeniu mieszkania w S. wnioskodawca został objęty pomocą przez MOPS w Warcie i umieszczony w schronisku dla bezdomnych w miejscowości D., gdzie miał zapewnioną opiekę i mógł zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe. Pomimo tego opuścił je z własnej woli, z uwagi na – jak deklarował sam wnioskodawca – uczucie samotności i złe samopoczucie. Aktualnie wyżej wymieniony znajduje się pod opieką placówki szpitalnej. Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4
w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.