I OW 101/22

I OW 101/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Iwona Bogucka
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 101 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Lublin o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lublin a Burmistrzem Miasta Gostynina przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o A. P. skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Prezydenta Miasta Lublin jako organ właściwy w sprawie
Uzasadnienie
Wnioskiem z 12 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Lublin, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lublin a Burmistrzem Miasta Gostynina przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku z 22 kwietnia 2022 r. A. P. (dalej zainteresowany) o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, że A. P. od 19 maja [...] r. przebywa w [...] w Gostyninie (dalej [...]), w którym jest czasowo zameldowany od 21 maja [...] r. Uprzednio był na stałe zameldowany na terenie Miasta Lublina do 27 sierpnia [...] r. Zdaniem Prezydenta Miasta Lublin, skoro miejscem zamieszkania zainteresowanego jest [...] w Gostyninie, to organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta Gostynina (k. 3-6 akt sądowych).
W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta Gostynina wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Lublin jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o skierowanie zainteresowanego do domu pomocy społecznej (k.10-11v akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 ppsa. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 ppsa).
Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej ups). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ups).
Stosownie do przywołanych przepisów, wskazać trzeba, że zasadą jest, że o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups, o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały. W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym, nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (postanowienia NSA z: 4.4.2007 r. I OW 109/06; 4.7. 2008 r. I OW 30/08, cbosa). We wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 ups).
Ustawodawca w art. 101 ust. 1 ups posłużył się cywilistycznym pojęciem miejsca zamieszkania, a w art. 101 ust. 2 ups pojęciem osoby bezdomnej, które definiuje art. 6 pkt 8 ups, odwołując się do administracyjnoprawnego pojęcia zameldowania w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej kc) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje, przede wszystkim, takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów; chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego (postanowienia NSA z: 29.4.2019 r. I OW 269/19; 23.6.2020 r. I OW 9/20).
W art. 101 ust. 2 ups ustawodawca określił właściwość miejscową organu w odniesieniu do osób bezdomnych. Definicja legalna osoby bezdomnej uregulowana została w art. 6 pkt 8 ups, zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie ma stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Rozstrzygnięcie powstałego sporu w rozpoznawanej sprawie wymaga tym samym w pierwszej kolejności ustalenia, czy zainteresowany winien zostać uznany za osobę bezdomną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej. Zainteresowany przebywa obecnie w [...] w Gostyninie, w którym jest zameldowany na pobyt czasowy od 21 maja [...] r. (k. 37 akt administracyjnych). Istotne jest przy tym, że przebywa on w Ośrodku nie z własnej woli, ale na skutek postanowienia Sądu Okręgowego w Płocku, wydanego na podstawie art. 15 ustawy z 22 listopada 2013 r. o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób (Dz.U. z 2022 r. poz. 1689). Sytuację osób osadzonych w [...] można porównać do sytuacji osób osadzonych w zakładach karnych, których pobyt w tych zakładach jest przymusowy i zasadniczo tymczasowy. Wola osoby umieszczonej w [...], podobnie jak osób osadzonych w zakładach karnych, pozostaje bez znaczenia dla faktu jej przebywania w tym miejscu. Nie sposób uznać, że osoba tam przebywająca przejawia wewnętrzny element "miejsca zamieszkania" w postaci zamiaru stałego przebywania w [...]. Ośrodek ten nie stanowi bowiem centrum aktywności życiowej osadzonego, która by wynikała z woli zainteresowanego. Sam fakt, że osadzony przebywający w [...] ma zapewniony dach nad głową oraz wikt i opierunek nie pozwala uznać [...] za miejsce jego zamieszkania. Fakt ten nie niweczy kwalifikacji osadzonego jako osoby bezdomnej. [...] nie jest zatem ani miejscem zamieszkania zainteresowanego, ani też miejscem jego stałego zameldowania. Z trzech opinii sądowych psychiatryczno-psychologicznych wynika, że zainteresowany nie wymaga dalszego pobytu w [...]; z zaświadczenia lekarza specjalisty psychiatry z 15 czerwca [...] r. wynika, że u pacjenta zdiagnozowano wiele chorób somatycznych; w związku z poprawnym zachowaniem pacjenta, ustabilizowanym stanem psychicznym, nie istnieją przeciwwskazania do skierowania pacjenta do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych (k. 26, 35 akt administracyjnych).
Organ właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie A. P. do domu pomocy społecznej powinien zostać ustalony na podstawie art. 101 ust. 2 ups. Uprzednio zainteresowany na stałe zameldowany był na terenie Miasta Lublina - do 27 sierpnia [...] r. Wobec tego przyjąć należało, że organem właściwym do załatwienia sprawy jest Prezydent Miasta Lublin.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 101 ust. 2 ups, orzekł jak w sentencji.