I OW 17/05

I OW 17/05 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2005-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 1947 nr 5 poz. 9
poz. 318
Dz.U. 1949 nr 4 poz. 6
poz. 339
Dz.U. 1998 nr 91 poz. 577
art. 7 pkt 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
Dz.U. 1994 nr 122 poz. 593
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
art. 17 pkt 1-3
Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR /Dz.U. nr 59 poz. 318/ i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, rzeszowskiego i krakowskiego /Dz.U. nr 46 poz. 339/ jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia 20.09.1951 r. (...) dotyczącego przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych w miejscowości K. postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia 20.09.1951 r. (...) dotyczącego przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych w miejscowości K.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wystąpiło z wnioskiem z dnia 11 stycznia 2005 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym Kolegium a Wojewodą P., który z tych organów jest właściwy w sprawie z wniosku Dymitra B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z 20 września 1951 r. (...) o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w miejscowości K.
W uzasadnieniu wniosku Kolegium przytoczyło argumenty Wojewody P. z postanowienia z 31 grudnia 2004 r., przekazującego tę sprawę do rozpoznania według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, gdyż stanowisko takie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 września 2004 r. IV SA/Wa 97/04 /nie publ./.
Decyzja przejmująca nieruchomość na własność Państwa została wydana na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, rzeszowskiego i krakowskiego /Dz.U. nr 46 poz. 339/ oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR /Dz.U. nr 59 poz. 318/ przez prezydium powiatowej rady narodowej więc organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W uzasadnieniu postanowienia Wojewody wskazano, iż jako kryterium właściwości kolegium należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/. W myśl tego przepisu, do właściwości organów gminy przeszły jako zadania własne określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W tej sytuacji, stosownie do treści art. 157 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności jest organ wyższego stopnia, a zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa, organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Nie godząc się z tą argumentacją Kolegium wywiodło, że w sytuacji kiedy w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje już organ, który wydał decyzję, jak też nie obowiązują przepisy prawa materialnego na których decyzja ta została oparta, nie można uznać jako kryterium ustalenia właściwości domniemania kompetencji gminy, wynikającego z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 17 maja 1990 r.
Zadania, o których mowa w dekretach, stanowiących podstawę wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia 20.09.1951 r. nie mogły bowiem przejść i nie przeszły do właściwości organów gminy w myśl powyższego przepisu, gdyż w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja 1990 r., zadania te nie były określone w żadnych obowiązujących wówczas ustawach. Zarówno dekret z dnia 27 lipca 1949 r. jak i dekret z dnia 5 września 1947 r. utraciły moc z dniem 4.11.1971 r., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 27 poz. 250 ze zm./, a kwestie unormowane dotychczas w tych dekretach nie zostały uregulowane w żadnych innych przepisach prawa materialnego.
Skoro więc zadania określone w dekretach stanowiących podstawę prawną wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, nie przeszły do właściwości gminy, ani też do właściwości jakiejkolwiek innej jednostki samorządu terytorialnego, to nie jest uzasadnione twierdzenie, iż samorządowe kolegium odwoławcze jest organem właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 par. 1 Kpa nad organem administracji jakim było prezydium powiatowej rady narodowej. Samorządowe kolegia odwoławcze są bowiem organami wyższego stopnia jedynie w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego /art. 17 pkt 1 Kpa/.
Kolegium wniosło o wskazanie jako właściwego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy Wojewody P.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Podkarpacki podtrzymał swą argumentację co do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołując się na aktualnie obowiązujący stan prawny i orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest - w myśl art. 157 par. 1 Kpa - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa ustawa w art. 17 Kpa. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym.
Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości, przez organy które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane.
W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy ocenić według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia /B. Adamiak. J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz CH Beck W-wa 1996 str. 732 a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 - OSNAPU 1999 nr 9 poz. 293/.
Podlegające weryfikacji orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia 20 września 1951 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, rzeszowskiego i krakowskiego /Dz.U. nr 46 poz. 339/ oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR /Dz.U. nr 59 poz. 318/.
Oba wymienione wyżej akty prawne utraciły moc na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 27 poz. 250/. Ta ostatnia ustawa została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 11 poz. 81/. Powołane ustawy nie zawierają regulacji prawnych pozwalających na określenie organów właściwych do prowadzenia postępowania nadzorczego w tych sprawach. Skoro zostały usunięte z ustawodawstwa przepisy pozwalające na przejmowanie nieruchomości w tym trybie zadania i kompetencje dotychczasowych organów wynikające z przepisów obu dekretów nie zostały wymienione w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ zwanej dalej ustawą kompetencyjną.
Nie można jednak wywodzić kompetencji Kolegium w tych sprawach z brzmienia przepisu art. 1 ustawy kompetencyjnej - jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym przez Wojewodę wyroku IV SA SA/Wa 87/04 z dnia 30 września 2004 r., bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie przekazania do właściwości organów gminy dotychczasowych zadań i kompetencji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - jako zadań własnych gmin.
Zadaniem własnym gminy nie mogło jednak stać się orzekanie w sprawach przejęcia nieruchomości, stanowiących własność osób fizycznych, na rzecz państwa.
Takie zadania przewidział ustawodawca, reformując w 1990 r. administrację, w art. 5 ustawy kompetencyjnej przekazując do właściwości rejonowych organów administracji rządowej między innymi zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z:
- dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta G. /Dz.U. nr 49 poz. 279 ze zm./,
- dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych /Dz.U. nr 46 poz. 340 ze zm./,
- dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym /Dz.U. 1959 nr 14 poz. 78 ze zm./,
- ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości PFZ oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. 1989 nr 58 poz. 348/.
Wspomniane akty prawne przekazywały kierownikom urzędów rejonowych kompetencje w zakresie m.in. orzekania o nadaniu własności nieruchomości, poświadczania nabycia prawa własności, wyłączania spod nadania na własność nieruchomości oraz przejmowania nieruchomości rolnych na własność państwa.
Jeśli ustawa kompetencyjna z dnia 17 maja 1990 r. nie przewidziała dla spraw opisanych w dekretach z dnia 5 września 1947 r. i 27 lipca 1949 r. organu właściwego do prowadzenia postępowania w pierwszej instancji to stosując wykładnię systemową należałoby przyjąć, iż sprawy te mogłyby być od dnia 27 maja 1990 r. prowadzone tylko przez kierowników urzędów rejonowych, jako organy którym powierzono kompetencje w sprawach zbliżonych rodzajowo. Organem wyższego stopnia nad kierownikiem urzędu rejonowego był zaś wówczas w myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ właściwy wojewoda.
Ten zatem organ uprawniony był do prowadzenia postępowania nadzorczego nad orzeczeniami prezydiów powiatowych rad narodowych, orzekających o przejęciu nieruchomości w trybie powołanych dekretów.
Sytuacja taka istniała do czasu przeprowadzenia kolejnej reformy administracji publicznej, obowiązującej od 1 stycznia 1999 r.
W ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w przepisach art. 7, art. 9 i art. 11 przekazano starostom, będącym w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ przewodniczącymi zarządów powiatu, jako jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie na podstawie art. 38 ust. 1 tej ustawy starosta został upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ust. 3 art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jako organ odwoławczy od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia wskazywał samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Dodać należy, iż w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 162 poz. 1124/, organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisem tym koresponduje nowelizacja art. 17 pkt 1-3 Kpa wprowadzona ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126/.
Po nowelizacji art. 17 stanowi, iż organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Wojewoda natomiast zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577/ w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268/ jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa tylko wtedy jeżeli ustawy szczególne tak stanowią.
W odniesieniu do przedmiotowej sprawy brak jest takiego przepisu szczególnego, który uzasadniałby właściwość wojewody, jako organu wyższego stopnia, a więc uprawnionego do weryfikacji orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o przejęciu nieruchomości rolnej na własność państwa.
W tej sytuacji należało uznać, że właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o przejęciu nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, rzeszowskiego i krakowskiego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 par. 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił jak w sentencji.