I OW 164/22

I OW 164/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 25
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 6 pkt 8, art. 101 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Chorzowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Chorzowa a Prezydentem Miasta Ełku w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Chorzowa jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Chorzowa, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Chorzowie, pismem z dnia 22 listopada 2022 r. wniósł
o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem
a Prezydentem Miasta Ełku w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 6 października 2022 r. M. W. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Ełku wniosek o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia. Wyżej wymieniony jest osobą bezdomną. Ostatni raz był zameldowany na pobyt stały w lokalu mieszkalnym
w Chorzowie przy ul. [...]. Obecnie nie ma możliwości zamieszkania w tym lokalu. Jako osoba bezdomna, niepracująca, nie posiadająca żadnego dochodu
i uzależniona od alkoholu, szukał schronienia i pomocy u siostry zamieszkującej
w Ełku. Nie znajdując u niej wsparcia, udał się po pomoc do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ełku, gdzie został objęty kontraktem socjalnym, w ramach którego został zobowiązany do określonych działań w okresie od października 2022r. do grudnia 2022 r. Równocześnie został skierowany do schroniska dla osób bezdomnych. Obecnie przebywa w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych "[...]" w Ełku.
Pismem z dnia 18 października 2022 r. Kierownik Sekcji Świadczeń Środowiskowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ełku przekazał sprawę do rozpatrzenia według właściwości Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Chorzowie, powołując się na art. 101 § 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2021 r., poz. 2268 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.p.s.").
W ocenie organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, stanowisko Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ełku nie znajduje uzasadnienia. Przepisy ustawy o pomocy społecznej wskazują, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki (...) właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Wskazano, iż z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że M. W. wnioskował o udzielenie pomocy w formie schronienia w Schronisku dla Osób Bezdomnych w Ełku od 6 października i taka pomoc została mu udzielona w miejscu pobytu. Wyżej wymieniony został objęty specjalistyczną opieką i pomocą w postaci pracy socjalnej. Podkreślono, że przez trzy miesiące nie będzie w stanie poszukiwać zatrudnienia, ponieważ w tym czasie zostanie objęty oddziaływaniem terapeutycznym, które przewiduje między innymi działanie adapcyjno-diagnostyczne, tj. praca z terapeutą, psychologiem oraz w miarę potrzeby z psychiatrą. Jego pobyt jest nadzorowany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ełku.
Organ powołując się na powyższe okoliczności oraz postanowienie NSA
z 27.09.2013 r., I OW 134/13, uznał, iż w sprawie winien być zastosowany art. 101 ust. 3 u.p.s.
Wskazano równocześnie na treść art. 101 ust. 7 powyższej ustawy i możliwość ubiegania się o zwrot poniesionych wydatków od gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania lub ostatniego zameldowania na pobyt stały osoby, której udzielono pomocy.
Z powyższych względów zdaniem organu wnioskującego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie jest Prezydent Miasta Ełku.
W odpowiedzi na powyższe, Prezydent Miasta Ełku, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ełku, wskazał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 18 października 2022 r. przesłane do Ośrodka Pomocy Społecznej w Chorzowie.
Argumentując swoje stanowisko organ przytoczył treść art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały. W kontekście powyższego powołano się na fakt ostatniego zameldowania M. W. na pobyt stały
w Chorzowie.
W ocenie Prezydenta Miasta Ełku, reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, fakt, że obecnie sprawy M. W. koncentrują się w Ełku wynika z sytuacji kryzysowej w jakiej się znalazł, a nie z wyboru. Konieczność zawarcia kontraktu socjalnego nakłada ustawa o pomocy społecznej
w art. 48a ust. 2, który obliguje osobę bezdomną do podpisania kontraktu socjalnego w sytuacji, gdy ta chce skorzystać z całodobowego tymczasowego schronienia oraz usług ukierunkowanych na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjście
z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej. M. W. z uwagi na powyższe okoliczności wyraził chęć pobytu w schronisku zlokalizowanym na terenie miasta Ełku, w związku z czym taki kontrakt został zawarty i jest realizowany w Ełku, a nie w Chorzowie. Tym samym argument Ośrodka Pomocy Społecznej w Chorzowie dotyczący uznania pobytu w schronisku nie może być interpretowany jako zamiar stałego miejsca pobytu, zwłaszcza w sytuacji gdy ów pobyt nie jest dobrowolny. W tym kontekście powołano się na orzecznictwo NSA, wskazując, iż utrwalony jest pogląd, że schroniska dla osób bezdomnych nie można uznać za lokal mieszkalny
w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów. Nie służy on bowiem celom mieszkalnym, a pobyt przebywających w nim osób związany jest
z zapewnieniem schronienia i w sposób oczywisty ma charakter czasowy.
Wskazano, że potrzeby wyżej wymienionej osoby bezdomnej zostały zabezpieczone poprzez zapewnienie specjalistycznej opieki i oddziaływania terapeutyczne przez Stowarzyszenie [...] – Schronisko dla Osób Bezdomnych [...] w Ełku, zgodnie z zakresem działania tej placówki. Podkreślono jednak, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ełku nie nadzoruje funkcjonowania schroniska.
Organ wnoszący odpowiedź na wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość powołał się także na fakt przyznania w dniu 16 grudnia 2022 r. przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Chorzowie M. W. pomocy w formie zasiłku okresowego na okres od 1 grudnia 2022 r. do 28 lutego 2022 r.
Biorąc pod uwagę powyższe wskazano Prezydenta Miasta Chorzowa jako organ właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór
o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie spór ma charakter negatywny i powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.
Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą
o pomocy społecznej reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Natomiast
w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się
o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców
i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.
Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania.
W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie NSA z 25.06.2021 r., I OW 310/20).
Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172; powoływanej dalej jako "u.o.p.l.") pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że miejsce stałego zameldowania M. W. znajduje się w Chorzowie. Obecnie jest osobą bezdomną i przebywa w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych "[...]" w Ełku. Tego rodzaju pomieszczenia mieszkalne nie są lokalami mieszkalnymi zgodnie z przywołanym powyżej art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., o czym wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. postanowienie z 20.05.2011 r., I OW 19/11). Wyżej wymieniony nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym spełnia warunki uznania za osobę bezdomną wyrażone w art. 6 pkt 8 u.p.s. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku takich osób nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.
Niewątpliwie uznać należy, że M. W. w rozumieniu wskazanych przepisów jest osobą bezdomną. W konsekwencji skoro ostatnie miejsce zameldowania M. W. na pobyt stały znajdowało się na terenie miasta Chorzowa, to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. należałoby uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych jest Prezydent Miasta Chorzowa. Jednakże we wniosku o rozstrzygnięcie sporu organ wnioskujący podnosił, że zastosowanie w sprawie ma art. 101 ust.3 u.p.s. Należy zatem rozważyć czy zachodziła konieczność zastosowania wskazanego przepisu. Ustalając istnienie przesłanek z art. 101 ust. 3 u.p.s. należy zbadać: po pierwsze, czy sytuacja osobista i majątkowa osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie na tyle odbiega od niedostatku środków utrzymania występującego w innych tego rodzaju sprawach, że pozwala na przyjęcie, iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony i po drugie, czy z uwagi na charakter sprawy wnioskodawcy, można ją zakwalifikować jako niecierpiącą zwłoki. Z akt sprawy wynika, że potrzeby M. W. zostały zabezpieczone przez zapewnienie specjalistycznej opieki i oddziaływania terapeutycznego w Stowarzyszeniu [...] - Schronisku dla Osób Bezdomnych w Ełku, a zatem sprawy M. W. nie można zakwalifikować jako niecierpiącej zwłoki. Podobnie z faktu udzielenia pomocy społecznej stronie, która znalazła się na terenie gminy objętej zakresem właściwości działania organu pomocy społecznej, nie można wnioskować konieczności udzielania dalszej pomocy takiej stronie na przyszłość, o ile możliwe jest ustalenie organu właściwego na gruncie przepisów regulujących właściwość ustawową organów (por. postanowienie NSA z 13 października 2010 r., I OW 111/10 ( Lex nr 741710) .
Nie można zatem przyjąć, że zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 101 ust. 3 u.p.s. Dlatego właściwość miejscową gminy w sprawie należy ustalić, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały.
W konsekwencji uznać należy, że skoro ostatnie miejsce zameldowania M. W. na pobyt stały znajdowało się na terenie miasta Chorzowa, to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych jest Prezydent Miasta Chorzowa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4
w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia