I OW 161/25

I OW 161/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 49
art. 191 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
Dz.U. 2025 poz 1071
art. 25, art. 26 § 1 i 2
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4, § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 22 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu t. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem t. a powiatem l. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. F. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać powiat t. jako właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Starosta T. – działający w imieniu powiatu t. – wnioskiem z 12 sierpnia 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem t. a powiatem l. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. F. umieszczonego w rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletni K. F., ur. [...] marca 2010 r., postanowieniem Sądu Rejonowego w T., Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich, z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt [...], został umieszczony w pieczy u O. F., zamieszkałej w T. przy ul. [...]. Następnie na mocy postanowienia ww. Sądu Rejonowego z 14 lutego 2025 r., sygn. akt jw., małoletni został umieszczony w pieczy zastępczej u O. F. (spokrewniona rodzina zastępcza - siostra).
Matka małoletniego zmarła w dniu 25 grudnia 2024 r. Ostatnim znanym adresem zamieszkania ojca biologicznego P. A. jest ul. [...], [...] S..
Ośrodek Pomocy Społecznej w S. wskazał ostatni adres zamieszkania P. A., tj. [...], [...] C.. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. poinformował, że P. A. figuruje w rejestrze podatników, prowadzonym przez tamtejszy urząd i posiada identyfikator podatkowy. P. A. od 13 marca 2018 r. podaje adres zamieszkania [...] L., C. [...]. Od 2018 r. P. A. składa zeznania podatkowe w Urzędzie Skarbowym w L..
Organ wnioskujący wskazał, że przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w rodzinie zastępczej, jeden z rodziców małoletniego zmarł, zaś drugiemu przysługiwała pełna władza rodzicielska - zgodnie z pismem Sądu Rejonowego w T. z 24 marca 2025 r. o sygn. akt [...], nad nim aż do umieszczenia w rodzinie zastępczej.
W rezultacie przed ustanowieniem dla małoletniego spokrewnionej rodziny zastępczej pozostawał on pod władzą rodzicielską ojca.
Zdaniem organu wnioskującego, skoro jedyny sprawujący prawną opiekę nad małoletnim zamieszkuje w miejscowości C., gmina [...], powiat l., to należy uznać, że powiat l. jest miejscem zamieszkania pozostającego pod opieką małoletniego przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Brak jest podstaw, aby przebieg zameldowania małoletniego na terenie powiatu t. stanowił przesłanką do tego, aby powiat t. był właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na zasadzie art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
W odpowiedzi na wniosek Starosta L. – działający w imieniu powiatu l. – wskazał, że zgodnie z art. 26 § 2 Kodeksu cywilnego jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, wówczas miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego stale przebywa.
Z ustaleń poczynionych przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w L., dalej – PCPR w L., wynika, że małoletni K. zamieszkiwał wraz z matką do daty jej śmierci, tj. 25 grudnia 2024 r. pod adresem ul. [...] w T.. Z uwagi na brak zainteresowania małoletnim przez ojca P. A., K. zamieszkał u siostry jego matki O. F. pod ww. adresem. Fakt zamieszkiwania małoletniego pod tym adresem został potwierdzony przez Sąd Rejonowy w T. w postanowieniu z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt [...].
Starosta L. wskazał także, że nieznane jest miejsce zamieszkania ojca małoletniego. P. A. jest osobą bezdomną, przebywającą w pustostanach, a jego ostatnie stałe zameldowanie jest pod adresem O., ul. [...], powiat t.. Tym samym nie sposób się zgodzić, że miejscem zamieszkania P. A. był C., gmina [...], powiat l..
W ocenie Starosty L., właściwym powiatem do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w pieczy jest powiat t.. Dziecko przed umieszczeniem w pieczy mieszkało w T. przy ul. [...], tam było zameldowane i to Sąd Rejonowy w T. postanowił o umieszczeniu dziecka w pieczy. Gdyby jednak przyjąć koncepcję wskazaną przez powiat t. właściwą byłaby gmina S. znajdująca się na terenie powiatu t., aczkolwiek nie znajduje to uzasadnienia w stanie faktycznym danej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe.
Zasady finansowania rodzin i systemu pieczy zastępczej określone zostały w dziale VII ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r., poz. 49), dalej – u.w.s.p.z. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 u.w.s.p.z. powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka (pkt 1 ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).
Zgodnie z art. 26 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.), dalej – k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2).
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie, w świetle art. 191 ust. 1 u.w.s.p.z., istotne znaczenie ma data 14 lutego 2025 r., albowiem w tej dacie na mocy wydanego wymienionego wyżej postanowienia Sądu Rejonowego w T. małoletni K. F. został umieszczony po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I OW 100/22). Zatem kwestią wymagającą ustalenia jest miejsce zamieszkania małoletniego do 14 lutego 2025 r., a ściślej powiat miejsca zamieszkania jego matki, z którą stale przebywał przed jej śmiercią. Wskazać należy, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 126/13; postanowienie NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt I OW 146/17).
Wobec tego, że ustawa o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej.
Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że matka małoletniego B. F. zmarła w dniu 25 grudnia 2024 r. Do dnia śmierci mieszkała w T. przy ul. [...]. Małoletni K. F. do dnia jej śmierci mieszkał tylko z matką. Bezsprzecznie małoletni nie zamieszkiwał wraz z ojcem P. A.. Okoliczność zamieszkania przez małoletniego pod ww. adresem została stwierdzona wprost w postanowieniu Sądu Rejonowego w T. z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt [...]. Małoletni pod tym adresem jest zameldowany na pobyt stały.
Z powyższych okoliczności wynika, że przed umieszczeniem małoletniego K. F. po raz pierwszy w pieczy zastępczej w dniu 14 lutego 2025 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w T. z 14 lutego 2025 r., sygn. akt [...], jego matka B. F. miała miejsce zamieszkania w T.. Miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania matki, a więc T..
W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 u.w.s.p.z., organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. F. umieszczonego w pieczy zastępczej jest powiat t..
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.