I OW 152/25

I OW 152/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1214
art. 6 pkt 8, art. 38 ust. 1, art. 101 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 25
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 § 1 pkt 4, § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 22 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta G. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Burmistrzem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.M. o przyznanie zasiłku okresowego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta B. jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta G. wnioskiem z 31 lipca 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Burmistrzem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.M., dalej – zainteresowany, o przyznanie zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zainteresowany pismem z 12 czerwca 2025 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta B. o przyznanie zasiłku okresowego, podnosząc, że tymczasowo przebywa u matki, która zapewnia mu dach nad głową i jedzenie, nie pracuje, nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy i planuje wrócić do swojego domu przy ul. (...) w G. Z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego z 12 czerwca 2025 r. wynika, że zainteresowany zamieszkuje u matki przy (...) w B., przy czym podkreśla on, że jego pobyt u matki ma charakter tymczasowy, że jedynie odwiedza matkę, z B. nie jest związany a jego centrum życiowe jest w G., gdzie ma dom rodzinny, w którym mieszka jego żona i dzieci.
Powyższy wniosek przekazano Prezydentowi Miasta G., jako organowi właściwemu, do jego rozpoznania, podnosząc, że ustalono, iż zainteresowany posiada ostatni adres zameldowania na pobyt stały pod adresem ul. (...) G..
Prezydent Miasta G. nie zgadzając się, że jest organem właściwym, podniósł, że zainteresowany przebywa w B. w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność jego matki, stąd też adres ostatniego zameldowania na pobyt stały nie ma znaczenia dla ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku zainteresowanego. Nie jest on bowiem osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego nie może w tym przypadku znaleźć zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Prezydenta Miasta G., w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 k.c., nie można również uznać, że G. jest miejscem zamieszkania zainteresowanego.
Organ wnioskujący wskazał również, że z wyjaśnień zainteresowanego z 16 lipca 2025 r. wynika, że od ok. 21 grudnia 2024 r. przebywa u matki w B.. Mimo deklaracji zainteresowanego, co do jak najszybszego powrotu do G., składanych zarówno w ramach rodzinnego wywiadu środowiskowego z 12 czerwca 2025 r. jak i w piśmie z 16 lipca 2025 r., pobyt zainteresowanego w B. nadal trwa. Jako powód uniemożliwiający mu powrót do G. wskazuje stan zdrowia, jednak urazowi ręki uległ dopiero w kwietniu 2025 r., a co wynika zarówno z jego oświadczenia, jak i karty informacyjnej Szpitala Powiatowego w B. z 16 kwietnia 2025 r. Wobec czego wcześniej nie było przeszkody, aby zainteresowany wrócił do G., a czego jednak w okresie od grudnia 2024 r. do początku kwietnia 2025 r. nie zrobił. Obecny stan zdrowia zainteresowanego nie wskazuje również na niemożność powrotu do domu do G. Jak sam wskazuje uszkodzenie ręki nie wymaga pomocy osób trzecich, chyba że dotyczy noszenia ciężkich rzeczy, a sprawności drugiej ręki nie neguje.
Żona zainteresowanego M.M2 wobec pracownika socjalnego potwierdziła, że nie przebywa on w domu rodzinnym przy ul. (...) w G. od grudnia 2024 r. Podała również, że nie ma możliwości, aby mąż wrócił do domu. Poinformowała także o rozprawie rozwodowej, która ma się odbyć w sierpniu 2025 r.
Żona nie chce mieć z nim nic wspólnego, nie utrzymuje z nim kontaktu, także dzieci nie chcą i nie utrzymują kontaktu z ojcem. Zainteresowany w swoich wyjaśnieniach przyznaje, że rodzina nie zawsze odbiera od niego telefony, nie odpisuje na sms-y. Trudno zatem uznać, że deklaracje i oświadczenia zainteresowanego co do pojednania się z żoną i powrotu do G. są możliwe do urzeczywistnienia.
Prezydent Miasta G. stwierdził, że zainteresowany nie przebywa na terenie G. od końca grudnia 2024 r. Brak jest niewątpliwie jednej z dwóch przesłanek niezbędnych do ustalenia, że G. jest jego miejscem zamieszkania. Również co do zamiaru stałego pobytu zainteresowanego w G. możliwe jest stwierdzenie jego braku, z uwagi na brak jakiejkolwiek aktywności życiowej zainteresowanego, która koncentrowałaby się w G. od grudnia 2024 r. do dnia dzisiejszego oraz niepodejmowania przez niego starań mogących umożliwić mu powrót do G.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta B. wskazał, że nieprawdą jest, że zainteresowany nie podejmował starań mogących umożliwić mu powrót do G. MOPS w G. jest w posiadaniu informacji o podjęciu przez niego próby powrotu do domu w G. w dniu 5 kwietnia 2025 r. Próba wejścia do domu zakończyła się interwencją policji. Zainteresowany przebywa na terenie gminy B. od grudnia 2024 r., o tym tutejszy organ dowiedział się w dniu 16 maja 2025 r. po otrzymaniu wniosku MOPS w G. który zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, niezbędnego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. Wywiad został przeprowadzony i odesłany do MOPS w G. w dniu 27 maja 2025 r. Burmistrz B. nie wydawał decyzji w tym zakresie, decyzja jednak została wydana, o czym zainteresowany, informował podczas wywiadu środowiskowego. Tutejszy organ przekazując wniosek o zasiłek okresowy oraz wywiad środowiskowy potraktował sprawę analogicznie do sprawy dotyczącej wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych, gdzie G. wskazała siebie jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Zainteresowany deklaruje również powrót do swojego domu, nie zamierza przedłużać tymczasowego pobytu u matki, co też stanowiło przesłankę do przekazania sprawy do MOPS w G.
Prezydent Miasta G. w piśmie z 9 września 2025 r. wskazał, że MOPS w G. nie posiada informacji o podjęciu przez zainteresowanego próby powrotu do domu w G. w dniu 5 kwietnia 2025 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe.
Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1214), dalej - u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.
Stosowanie do art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Nie może ulegać wątpliwości, że zainteresowany nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., stąd też brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s. Zatem w niniejszej sprawie właściwość miejscowa organu administracji podlega ustaleniu na podstawie ust. 1 art. 101 u.p.s.
Wobec tego, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.), dalej – k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08; 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13; 7 września 2021 r., sygn. akt I OW 322/20; S. Dmowski [w:] S. Rudnicki, S. Dmowski, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. X, Warszawa 2011, art. 25, uw. 3). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).
Ze znajdującego się w aktach sprawy kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 czerwca 2025 r. wynika, że zainteresowany obecnie zamieszkuje u swojej matki K.M. Prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Korzysta z jednego pokoju z dostępem do kuchni i łazienki. Nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Objęty jest ubezpieczeniem na okres 90 dni opłacanym ze środków publicznych. Pozostaje bez własnego dochodu. Nie pracuje. Jedzenie zapewnia mu matka. Jego sytuacja materialna jest trudna. Nie może podjąć zatrudnienia z powodu stanu zdrowia. Wielokrotnie podkreślał, że jego pobyt u matki ma charakter tymczasowy. Stwierdził, że nie jest związany z tym miejscem, a jedynie odwiedza matkę. Jego centrum życiowe jest w G., gdzie ma dom rodzinny, w którym zamieszkuje jego żona oraz troje dzieci. W rodzinie prowadzona jest procedura "Niebieskiej Karty", zainteresowany jest w niej wskazany jako osoba stosująca przemoc. Osoby jej doznające to żona i córki. Mimo konfliktu między małżonkami zainteresowany podkreśla, że chce pojednać się z żoną i wrócić do swojego domu w G.
Z oświadczenia żony zainteresowanego złożonego pracownikowi socjalnemu wynika, że nie przebywa on w domu rodzinnym przy ul. (...) w G. od 21 grudnia 2024 r. Zgłosiła męża do swojego ubezpieczenia zdrowotnego od lipca 2025 r., jedynie do czasu sprawy rozwodowej, która ma się odbyć w sierpniu 2025 r. Skarżący w piśmie z 16 lipca 2025 r. potwierdził, że przebywa u matki od ok. 21 grudnia 2024 r.
W warunkach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku zainteresowanego obie wymienione wyżej przesłanki miejsca zamieszkania spełnia miasto B.
Nie ulega wątpliwości, iż od 21 grudnia 2024 r. oraz w dniu składania podania o pomoc, przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wydania zawiadomienia o przekazaniu sprawy do Zespołu Pracy Socjalnej w G. składania pisma wyjaśniającego z 16 lipca 2025 r., zainteresowany faktycznie przebywał w B. To w tym mieście mieszka matka zainteresowanego, u której stale od grudnia 2024 r. zamieszkuje i przebywa. Zainteresowany w okresie od 8 kwietnia 2025 r. do 16 kwietnia 2025 r. przebywał w położonym ok. 20 km od B. Szpitalu Powiatowym im. Jana Pawła II w B. Oddział Chirurgii Ogólnej i Małoinwazyjnej. W dniu 26 maja 2025 r. odbył wizytę w Poradni Chirurgii Ogólnej tego Szpitala. W położonej w B. Poradni Lekarza POZ (...) w dniu 24 czerwca 2025 r. wystawiono skarżącemu skierowanie na rehabilitację i skierowanie do poradni specjalistycznej. Termin rehabilitacji został ustalony na okres 21 lipca 2025 r. – 1 sierpnia 2025 r. w Gabinecie rehabilitacji "(...)" B. Nadto, z oświadczenia żony zainteresowanego wynika, że nie przebywa on w domu rodzinnym w G. od 21 grudnia 2024 r. Powyższe okoliczności dowodzą bezsprzecznie, że zainteresowany swoje centrum życiowe ześrodkował w B., a nie w G.
Oceny tej nie zmienia okoliczność uprzedniego wydania przez Prezydenta Miasta G. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej dla zainteresowanego. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Skoro Prezydent Miasta G. przy rozpoznawaniu wniosku zainteresowanego o przyznanie zasiłku okresowego powziął wątpliwości do co swojej właściwości miejscowej, to argumentem przemawiającym za właściwością tego organu, nie może być fakt uprzedniego wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej dla zainteresowanego. Organy administracji w każdym postępowaniu odrębnie badają swoją właściwość.
Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że miejscem zamieszkania zainteresowanego, w rozumieniu art. 25 k.c., jest B., w której to miejscowości znajduje się jego centrum spraw życiowych. Dlatego też organem właściwym do rozpoznania wniosku zainteresowanego jest Burmistrz Miasta B.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.