I OW 140/15

I OW 140/15 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 157 , art. 17
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 9a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 15 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Wielkopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. P. o stwierdzenie nieważności pkt II decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Poznaiu przy ulicy [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu jako organ właściwy do rozpoznania wniosku
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski we wniosku z dnia 24 czerwca 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu w przedmiocie organu właściwego do rozpoznania wniosku E. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 1, działka nr 17 o pow. 4931 m2, zapisanej w księdze wieczystej Nr [...], w zakresie jej punktu 2 – dotyczącego przejęcia własności wydzielonych działek gruntu oznaczonym numerami 17/10 i 17/11 na rzecz Miasta Poznania.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że pismem z dnia 18 maja 2015 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu E. P., reprezentowana przez adwokata, wystąpiła o stwierdzenia nieważności pkt II wskazanej wyżej decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu, nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r.
Powyższy wniosek został przekazany Wojewodzie Wielkopolskiemu przy piśmie z dnia 11 czerwca 2015 r., w którym wskazano, że skoro w decyzji dyrektora ZGiKM GEOPOZ pouczono strony o możności wniesienia od niej odwołania do Wojewody Poznańskiego, to również Wojewoda jako organ wyższego stopnia jest właściwy do stwierdzenia jej nieważności.
Podkreślono, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1992 r. została wydana przez Dyrektora ZGiKM GEOPOZ, który działał w imieniu Kierownika Urzędu Rejonowego na podstawie porozumienia zawartego 30 kwietnia 1991 r. pomiędzy tym ostatnim a Miastem Poznań oraz na podstawie uchwały XXXII/177/91 Rady Miejskiej w Poznaniu z dnia 25 czerwca 1991 r. Wskazano, że według przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), stanowiącej podstawę wydania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, natomiast organem wyższego stopnia był wojewoda. Po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741) sprawy podziałów nieruchomości przeszły w gestię organów gmin (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast) i są regulowane przepisami art. 92-100 przywołanej ustawy.
Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.
Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2002 r. sygn. akt I SA 3120/01 oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/00 wskazano, że Wojewoda Wielkopolski nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku E. P. Zdaniem Wojewody, skoro organy administracji rządowej, którymi byli kierownicy urzędów rejonowych, do których właściwości przed 1 stycznia 1998 r. należały sprawy podziałów nieruchomości zostały zlikwidowane, a sprawy te należą obecnie do organów gmin, to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o wskazanie Wojewody Wielkopolskiego jako organu właściwego w niniejszej sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w decyzji Dyrektora ZGiKM GEOPOZ w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...], stronom przysługiwało odwołanie do Wojewody Poznańskiego, zatem Wojewoda, jako organ wyższego stopnia jest właściwy również do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Ponadto przytoczono pogląd sformułowany w postanowieniu NSA z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OW 237/13, zgodnie z którym jeśli zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję, ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, to zachowuje on swe kompetencje merytoryczne do rozstrzygania w trybie nadzorczym. Skoro Dyrektor ZGiKM GEOPOZ w Poznaniu wydawał decyzje podziałowe za Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu, wykonując jego kompetencje na podstawie porozumienia, to właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w pierwszej instancji przez kierownika urzędu rejonowego przed dniem 1 stycznia 1998 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest – z mocy art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. – wojewoda.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia negatywny spór kompetencyjny, jaki powstał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a Wojewodą Wielkopolskim w sprawie z wniosku E. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Poznaniu.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Wątpliwości co do właściwości organu w sprawie nieważności decyzji pojawiają się zwłaszcza wówczas, gdy sprawa dotyczy decyzji, od której wydania upłynął znaczny okres czasu, a po jej wydaniu nastąpiła – jak w niniejszej sprawie – zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego rodzaju sprawy. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie której wydana została przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r., zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w Poznaniu, sprawy podziału nieruchomości należały do właściwości rejonowego organu rządowej administracji ogólnej.
Z kolei zgodnie z art. 17 pkt 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji, organami wyższego stopnia w rozumieniu tego Kodeksu w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej byli wojewodowie, a w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie. W ówczesnym stanie prawnym organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję był zatem wojewoda. Okoliczność ta, jak również fakt, że urząd wojewody nadal istnieje i posiada uprawnienia nadzorcze, wbrew stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu nie może jednak przesądzać o właściwości organu uprawnionego do wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie.
Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego określa natomiast art. 17 k.p.a. Przepisy te muszą być interpretowane w powiązaniu między innymi z art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracyjne przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz art. 20 k.p.a., który stanowi, że właściwość rzeczowa organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.
Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie. Przy ocenie ważności decyzji należy odróżniać przepisy stanowiące wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności, od przepisów, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1484/03, niepubl.). Podobną regułę Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w kolejnych orzeczeniach. Zwracano w nich także uwagę na to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć również decyzji wydanych przez organy, które zostały zniesione w strukturze ustrojowej administracji publicznej. Wówczas o właściwości instancyjnej decyduje ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego według aktualnych rozwiązań w zakresie właściwości rzeczowej (postanowienia NSA: z 2 lipca 2009 r., I OW 44/09, Lex nr 552351; z 16 października 2008 r., I OW 79/08, Lex nr 515624 oraz z 4 sierpnia 2011 r., I OW 69/11, Lex nr 957428). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał również, że w przypadku, gdy kwestionowana decyzja została wydana przez organ, którego kompetencję przejął organ samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia, a więc organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności tej decyzji, będzie samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienie z 13 października 2011 r., II OW 32/11, Lex nr 966262). Sąd wskazywał ponadto, że jeżeli decyzja została wydana na podstawie obecnie nieobowiązującej normy prawnej, to należy najpierw ustalić, czy zadania związane z kompetencją wynikającą z tej normy są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego; w tym drugim wypadku – czy pozostają w zakresie zadań własnych, czy zleconych, a ponadto – w związku z brzmieniem art. 17 pkt 1 k.p.a. – czy jest ustawa, która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego (postanowienia NSA: z 11 marca 2008 r., I OW 145/07, Lex nr 470964 oraz z 30 września 2004 r., OW 105/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 81).
Z powyższych względów przyjąć należy, że właściwość rzeczową należy ustalać z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, regulujących właściwość rzeczową organów administracji publicznej. Aktualnej właściwości organu nie można natomiast określać na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Zmiana właściwości rzeczowej na skutek zmian w przepisach prawa materialnego wpływa na zmianę właściwości instancyjnej, wynikającej z art. 17 i art. 157 k.p.a. Jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie nieważności jest decyzja organu, który nie istnieje już strukturze administracji publicznej, należy ustalić, stosownie do art. 20 k.p.a., jaki organ jest właściwy w sprawach będących przedmiotem tej decyzji. W przypadku, gdy jest to organ jednostki samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu – zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. – jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny wskazuje inny organ wyższego stopnia.
Jak już wskazano, w dacie wydawania kwestionowanej w decyzji sprawy dotyczące zatwierdzenia podziału nieruchomości należały do kierowników urzędów rejonowych, zaś organami wyższego stopnia w stosunku do nich byli wojewodowie. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), którą zmieniono właściwość organu do wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Na mocy art. 96 ust. 1 tej ustawy uprawnienie do wydania takiej decyzji przeszło do właściwości wójtów, burmistrzów albo prezydentów miast, jako organów wykonawczych gminy. Organem wyższego stopnia w tego rodzaju sprawach do dnia 1 stycznia 1999 r. pozostawał wojewoda. W związku z reformą administracyjną kraju z dniem 1 stycznia 1999 r. został zniesiony organ, jakim był kierownik urzędu rejonowego. W związku z tym zmieniła się również w tej kategorii spraw właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego – w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych – stały się samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Skoro więc z dniem 1 stycznia 1999 r. organem właściwym do wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stał się organ wykonawczy gminy, zaś organem wyższego stopnia – z mocy art. 17 pkt 1 k.p.a. – wobec organu wykonawczego gminy jest samorządowe kolegium odwoławcze, to oznacza to, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanej we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.