I OW 121/25

I OW 121/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1214
art. 6 pkt 8, art. 14, art. 101 ust. 1, 2, 3 i 4
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1071
art. 25
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Dz.U. 2024 poz 572
art. 21 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 20 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy T. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy T. a Wójtem Gminy G. przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku C. K. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego wraz ze składką zdrowotną postanawia: wskazać Wójta Gminy G. jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
PISMEM Z 9 MAJA 2025 R. WÓJT GMINY T. WYSTĄPIŁ DO WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W LUBLINIE Z WNIOSKIEM O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ ZAISTNIAŁEGO MIĘDZY TYM ORGANEM A WÓJTEM GMINY G. W SPRAWIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO DO ROZPATRZENIA WNIOSKU C. K., DALEJ: ZAINTERESOWANY, O PRZYZNANIE POMOCY FINANSOWEJ W FORMIE ZASIŁKU STAŁEGO WRAZ ZE SKŁADKĄ ZDROWOTNĄ.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że Wójt Gminy G. pismem z 3 kwietnia 2025 r. powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie Dz.U. z 2025 r. poz. 1214), dalej: u.p.s., przekazał według właściwości wniosek zainteresowanego z 1 kwietnia 2025 r. Zgodnie z ustaleniami wnioskodawcy zainteresowany nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., gdyż posiada on miejsce zameldowania na pobyt stały w miejscowości B., a lokal, którego dotyczy meldunek, nadaje się do zamieszkania. Ponadto zainteresowany jest zameldowany na pobyt czasowy w P. w gminie G. W ocenie wnioskodawcy, z uwagi na fakt uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności w R. oraz zarejestrowania jako bezrobotny bez prawa do zasiłku w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., miejscem zamieszkania zainteresowanego jest gmina G., a zatem organ tej gminy jest właściwy w rozpoznawanej sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy G. wniósł o jego oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że od 1 kwietnia 2025 r. zainteresowany przebywa w Schronisku dla Osób Bezdomnych Stowarzyszenie Centrum Pomocy "[...]" w P. Zaznaczył, że z oświadczenia zainteresowanego wynika, że za centrum swoich interesów życiowych uznaje on miejscowość B. w gminie T., gdzie zbudował dom i założył rodzinę. Zainteresowany wskazał, że obecnie nie ma kontaktu z konkubiną, w związku z czym nie wie, czy będzie mógł wrócić do domu. W ocenie Wójta Gminy G. zainteresowany jest osobą bezdomną, co powoduje, że właściwość miejscowa organu, który powinien rozpatrzeć wniosek, powinna być wyznaczona z uwzględnieniem miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Wywiódł, że gminy G. nie można uznać za miejsce zamieszkania zainteresowanego.
Postanowieniem z 28 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Rozpoznając wniosek Wójta Gminy T., należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy G. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe miejscowo do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego wraz ze składką zdrowotną.
Przed przystąpieniem do rozpoznania sporu o właściwość należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku Wójta Gminy G. i oddalenia wniosku Wójta Gminy T. Brak jest bowiem okoliczności, których wystąpienie skutkowałoby odmową rozstrzygnięcia sporu. Zauważyć przy tym należy, że argumentacja przedstawiona przez Wójta Gminy G. nie wskazuje na takie okoliczności i stanowi polemikę wskazującą na konieczność rozstrzygnięcia sporu i wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego.
Mając na uwadze przedmiot sporu, należy wskazać, że zgodnie z art. 101 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (ust. 4).
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że przywołana ustawa nie posługuje się pojęciem "osoby bezdomnej" w jego powszechnym rozumieniu. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 8 u.p.s osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Analiza tego przepisu wskazuje, że dla uznania określonej osoby za osobę bezdomną nie wystarczy ustalenie, że przebywa ona w schronisku dla osób bezdomnych, którego nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, ale należy dodatkowo ustalić, że osoba ta nie ma miejsca zameldowania na pobyt stały, a w przypadku posiadania takiego meldunku, że nie ma możliwości zamieszkania pod tym adresem.
W rozpoznawanej sprawie zainteresowany wprawdzie od 2023 r. przebywa w schronisku dla osób dotkniętych kryzysem bezdomności, ale jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości B. w budynku mieszkalnym, którego stan pozwala na zamieszkanie w nim. Jednocześnie pozostające w sporze organy nie ustaliły, że zainteresowany nie ma możliwości zamieszkania pod adresem zameldowania na pobyt stały z innych przyczyn niż stan lokalu mieszkalnego. Uniemożliwia to tym samym uznanie zainteresowanego za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., a zarazem wyklucza możliwość ustalenia właściwego organu na podstawie art. 101 ust. 2 tej ustawy. Zauważyć bowiem należy, że przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu ogólnego regulującego właściwość organów w sprawach pomocy społecznej, tj. art. 101 ust. 1 u.p.s. Zastosowanie normy wynikającej z art. 101 ust. 2 u.p.s. możliwe byłoby wyłącznie w sytuacji jednoznacznego ustalenia, że zainteresowany spełnia przesłanki określone w hipotezie tej normy, tj. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 przywołanego aktu normatywnego.
Z kolei określenie właściwości organu na podstawie art. 101 ust. 3 i 4 u.p.s. wymagałoby stwierdzenia, że sytuacja osobista, w której znalazł się zainteresowany, na tyle odbiega od sytuacji innych osób znajdujących się w podobnej do niego sytuacji, że przypadek ten należałoby uznać za szczególnie uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprawdzie zainteresowany jest pensjonariuszem schroniska dla osób dotkniętych kryzysem bezdomności, a jego stan zdrowia utrudnia mu znacząco przezwyciężenie tej sytuacji, ale okoliczności te nie odbiegają zasadniczo od sytuacji innych osób korzystających ze schronisk dla bezdomnych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przepis art. 101 ust. 3 u.p.s. ma charakter wyjątkowy i niezasadne jest rozszerzanie jego zastosowania w sposób, który w rezultacie powodowałby, że stawałby się on zasadą, a nie wyjątkiem od normy wynikającej z art. 101 ust. 1 u.p.s.
W świetle powyższych uwag właściwość organów w rozpoznawanej sprawie należałoby rozstrzygnąć na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., tj. z uwzględnieniem miejsca zamieszkania zainteresowanego. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają definicji tego pojęcia, w związku z czym – zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego – pojęciu temu należy przypisywać znaczenie, jakim posługuje się art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071), dalej: k.c. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Odnotować w tym miejscu należy, że wprawdzie zainteresowany oświadczył, że przed przyjęciem do schroniska dla bezdomnych jego miejscem zamieszkania była miejscowość B., ale z okoliczności sprawy wynika, że od kilku lat nie przebywa w tej miejscowości i nie wykazuje zamiaru powrotu. Oznacza to, że miejscowość ta, z uwagi na brak pobytu, nie może zostać uznana za miejsce jego zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Zauważyć także należy, że w rozpoznawanej sprawie pozostające w sporze organy nie ustaliły innych okoliczności, które pozwalałyby na uznanie jakiejkolwiek miejscowości za miejsce zamieszkania zainteresowanego. Uniemożliwia to tym samym określenie właściwości miejscowej organów na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s.
Z uwagi na powyższe należy wskazać, że właściwość miejscowa organów w rozpoznawanej sprawie powinna zostać określona na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., do którego zastosowania odsyła art. 14 u.p.s.
W myśl art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w innych [niż wskazane w pkt pkt 1 i 2] sprawach – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły okoliczności pozwalających uznać określoną miejscowość za miejsce zamieszkania zainteresowanego, to właściwość organu w niniejszej sprawie należało określić według miejsca pobytu zainteresowanego.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.