I OW 103/22

I OW 103/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 27
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Siechnic o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Siechnic a Burmistrzem Nysy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. T. o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych postanawia: wskazać Burmistrza Siechnic jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Pismem z 13 lipca 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Siechnicach, działający w imieniu Burmistrza Siechnic, (dalej: wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Nysy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. T. (dalej: strona), reprezentowanej przez opiekuna prawnego D. B., o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych.
W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z 30 maja 2022 r. opiekun prawny strony zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla całkowicie ubezwłasnowolnionej w/w. Pismem z 13 czerwca 2022 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Nysie (dalej: OPS) uznał się organem niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku i przekazał sprawę Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Siechnicach (dalej: GOPS) wskazując, że organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego jest Burmistrz Siechnic.
W ocenie wnioskodawcy powyższe stanowisko jest błędne, albowiem nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że w przypadku gdy pomocy potrzebuje osoba ubezwłasnowolniona całkowicie powinna znaleźć zastosowanie reguła znajdująca umocowanie w art. 27 k.c., według której miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Choć trudno odmówić takiej koncepcji interpretacyjnej swoich racji – przede wszystkim z powodu intencji zmierzających do zapewnienia systemowej spójności porządku prawnego – to jednak uznać należy, że siła argumentacji opowiadającej się za potrzebą stosowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej (a w szczególności dotyczących przyznania usług opiekuńczych) ww. reguły z k.c. powinna ustąpić pola wykładni nieprowadzającej jednak do stosowania w tego rodzaju sprawach art. 27 k.c. "Przeniesienie" obowiązku udzielania pomocy na gminę właściwą dla opiekuna osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie jest zabiegiem sztucznym, oderwanym od rzeczywistości i idei samorządności. Zobowiązuje się w ten sposób gminę, która nie jest związana ze świadczeniobiorcą, do ponoszenia kosztów udzielanego wsparcia, a tym samym bezzasadnie zwalnia się z analogicznych obowiązków wspólnotę lokalną, której członkiem jest osoba ubezwłasnowolniona, tak jakby ubezwłasnowolnienie przenosiło potrzeby tej osoby na jej opiekuna. Kluczowe jest zatem ustalenie miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a nie jego opiekuna prawnego, który jedynie reprezentuje stronę w postępowaniu. Oznacza to, że na gruncie pomocy społecznej należy przyjąć odmienne ujęcie ustalania właściwości organu, niż wynikałoby to z postanowień art. 27 k.c. (zob. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, s. 707). Zdaniem wnioskodawcy należy ponadto uwzględnić szczególną sytuację życiową strony, która jest osobą niepełnosprawną, cierpiącą na Zespół Downa, wymagającą specjalistycznych usług opiekuńczych w ilości 20 godzin miesięcznie, świadczonych przez terapeutę zajęciowego, faktycznie przebywającą oraz mieszkającą w Nysie i tam też korzystającą jak dotąd ze specjalistycznych usług opiekuńczych, przyznanych i organizowanych przez OPS, który zleca ich realizację tamtejszej fundacji "P.". Począwszy od 30 maja 2022 r. opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej strony (po śmierci ojca będącego dotychczas jej opiekunem prawnym) została zamieszkująca gminę Siechnice siostra strony, jednak z perspektywy interesów wymagającej pomocy fakt ten nie przekłada się w żaden sposób na zaistnienie zrozumiałej potrzeby ani uzasadnionej konieczności zmiany podmiotu świadczącego na jej rzecz specjalistyczne usługi opiekuńcze. Strona nadal mieszka w Nysie i w jej interesie leży otrzymywanie pomocy od najbliżej położonego podmiotu. Bliskość terytorialna w niniejszej sprawie ma znaczenie na etapie postępowania dowodowego, na etapie orzekania oraz na etapie wykonywania decyzji. Załatwienie sprawy przyznania stronie pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych przez OPS pozwoli sprawniej przeprowadzić postępowanie administracyjne. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie będzie mieć także etap wykonania podjętej decyzji. Bez względu na formę realizacji zadania – bezpośrednio przez ośrodek pomocy społecznej czy też przez podmiot, któremu zleci on to zadanie – w przypadku wydania decyzji przez Burmistrza Nysy, systematycznym świadczeniem specjalistycznych usług opiekuńczych zajmować się będzie najprawdopodobniej osoba zamieszkała w stosunkowo bliskiej odległości od miejsca pobytu świadczeniobiorczyni oraz mająca możliwość bezpośredniego i szybkiego kontaktu z decydentami OPS. Z powyższych względów uznać należy, że w sprawie właściwym jest Burmistrz Nysy.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający w imieniu Burmistrza Nysy, wniósł o wskazanie Burmistrza Siechnic jako organu właściwego do rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o konkretne świadczenie. Co prawda sama ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przez miejsce zamieszkania (zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 k.c.) należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W odniesieniu natomiast do osób ograniczonych w zdolności do czynności prawnych lub jej nieposiadających zastosowanie ma art. 27 k.c. Co istotne dla przedmiotowej sprawy strona jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, dla której została ustanowiona opieka prawna. Z uwagi na powyższe, to według miejsca zamieszkania opiekuna prawnego należy w niniejszej sprawie ustalić właściwy miejscowo organ. Skoro zaś opiekun prawny strony mieszka na terenie, który jest objęty właściwością Burmistrza Siechnic, to tym samym, jako organ właściwy w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, należy wskazać Burmistrza Siechnic.
Odnosząc się natomiast do poglądów, wedle których w zaistniałej sprawie mógłby potencjalnie znaleźć zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s., wskazać należy, że wniosek strony reprezentowanej przez opiekuna prawnego o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych, nie stanowi przykładu, w którym zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony. Za przypadek taki może być bowiem uznana sytuacja, w której osoba ubiegająca się o świadczenia ze względu na liczne schorzenia, jest całkowicie uzależniona od bieżących świadczeń z pomocy społecznej, bez których jej egzystencja jest zagrożona. Co istotne należy w tym miejscu wskazać na rozróżnienie usług opiekuńczych, które obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.) od specjalistycznych usług opiekuńczych, którymi są usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 u.p.s.). Przy czym jak wskazano we wniosku strona jest osobą wymagającą specjalistycznych usług opiekuńczych jedynie w ilości 20 godzin miesięcznie świadczonych przez terapeutę zajęciowego. Powyższe oznacza, że egzystencja strony nie jest zagrożona, a zatem w sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponadto, nic nie stoi na przeszkodzie, aby Burmistrz Siechnic rozpatrzył wniosek przy współpracy Burmistrza Nysy. W tym zakresie można chociażby wskazać na możliwość zwrócenia się na podstawie art. 107 ust. 3 u.p.s. z prośbą o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego z opiekunem prawnym, w obecności osoby ubezwłasnowolnionej i w miejscu jej przebywania. Powyższe pozwoli na to, aby zarówno na etapie orzekania, jak i na etapie wykonywania decyzji, w sprawie brały udział osoby mające bezpośrednią styczność z osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, która jest de facto beneficjentką pomocy. Ponadto, wykonywanie usług opiekuńczych na terenie właściwości Burmistrza Nysy jest realizowane przez podmiot prywatny i nic nie stoi na przeszkodzie, aby po wydaniu decyzji przez Burmistrza Siechnic, została zawarta przez Gminę Siechnice odpowiednia umowa z tym samym podmiotem prywatnym realizującym usługi opiekuńcze na terenie właściwości Burmistrza Nysy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Siechnic a Burmistrzem Nysy jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony, reprezentowanej przez opiekuna prawnego, o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268; dalej: u.p.s.) właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (art. 101 ust. 4 u.p.s.). W sytuacji przyznania jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 u.p.s.).
Ustawa o pomocy społecznej jako regułę przyjmuje zatem ustalenie właściwości miejscowej organu według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, nie definiując jednak pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, stosownie zaś do treści art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak określone miejsce zamieszkania dotyczy jednakże tylko osoby fizycznej, która ma pełną zdolność do czynności prawnych. Od powyższej zasady przewidziane są wyjątki dotyczące m.in. osób pozostających pod opieką. Zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Z przepisu tego wynika, że bez znaczenia jest rzeczywiste miejsce zamieszkania osoby pozostającej pod opieką, zatem takie, o którym mowa w art. 25 k.c., bowiem co do takiej osoby przyjmuje się, iż jej miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania opiekuna, zatem nie decyduje stan faktyczny dotyczący osoby pozostającej pod opieką, ale prawny. Ustalenie więc właściwości organu gminy będzie się sprowadzało w takiej sytuacji tylko do ustalenia miejsca zamieszkania opiekuna. Podkreślić należy, że nie ma tu żadnej sprzeczności pomiędzy art. 101 ust. 1 u.p.s., a przepisami k.c. Osoba działająca w imieniu ubezwłasnowolnionego jest jego opiekunem, zatem stojąc ściśle na gruncie art. 101 ust. 1 u.p.s., to jego miejsce zamieszkania przesądza o właściwości organu gminy. Odwołanie się do art. 27 k.c. tylko takie rozumowanie potwierdza.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Nysie III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 30 maja 2022 r., sygn. akt III RNs 179/22, D. B. (zam. Ś., gmina Siechnice) została ustanowiona opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej siostry będącej stroną w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji o miejscu zamieszkiwania osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie w sensie prawnym nie decyduje jej wola, ani miejsce jej faktycznego pobytu, a miejsce zamieszkania opiekuna prawnego. Istotne z punktu widzenia spornego w tej sprawie zagadnienia jest więc miejsce zamieszkania opiekuna prawnego osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie w chwili obecnej. Podnoszone we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość okoliczności dotyczące tego, gdzie koncentrują się sprawy życiowe osoby ubezwłasnowolnionej, nie są aktualnie relewantne, skoro decydujące znaczenie ma aktualny stan faktyczny i prawny. Regułą jest uwzględnianie okoliczności istniejących w dacie orzekania przez organy administracyjne (por. postanowienia NSA z 8 lutego 2018 r., I OW 210/17; z 25 kwietnia 2018 r., I OW 8/18).
Skoro zatem istotny jest aktualny stan faktyczny związany z zamieszkiwaniem opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej strony, to organem właściwym do rozpoznania sprawy przyznania jej specjalistycznych usług opiekuńczych jest Burmistrz Siechnic.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.