I OW 100/09

I OW 100/09 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2009-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech
Jan Kacprzak
Joanna Banasiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
art. 19 pkt 6, art. 88 ust. 1, art. 90 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 65 § 1, art. 569 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 26 § 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Anna Lech Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Starostą P. a Starostą Pias. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie udzielenia M. B. pomocy na kontynuowanie nauki postanawia: wskazać Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Działając z upoważnienia Starosty P. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. wniósł o rozstrzygnięcie na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego sporu o właściwość i określenie, który z Powiatów - P. czy P. jest właściwy do udzielenia pomocy w formie przyznania miesięcznej pomocy na kontynuowanie nauki M. B., pełnoletniej wychowance rodziny zastępczej. Wskazał, że między Powiatami zaistniał negatywny spór w tym względzie i zaznaczył, że od jego wyniku uzależniona jest też właściwość powiatu w zakresie udzielenia pomocy na usamodzielnienie.
We wniosku podniesiono, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie realizując zadania powiatu nałożone ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, ze zm.) między innymi przyznaje pomoc pieniężną na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki osobom opuszczającym rodziny zastępcze (art.19 pkt 6). Pomoc tę udziela starosta powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (art. 90 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 86a powiatem właściwym do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków na to dziecko jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej. W sprawie jest bezsporne, iż M. B. jest dzieckiem pochodzącym z małżeństwa J. B. i B. B., urodziła się w dniu [...] września 1988 r. w Warszawie. Była zameldowana w Ł., ul. [...][...]m. [...],[...]-[...]B., gm. K. Została umieszczona przez ojca w okresie niemowlęcym w domu dziecka, w którym przebywała od [...] marca do [...] maja 1989 r. Jak wynika z pisma Prokuratury Rejonowej w P. z dnia [...] stycznia 1991 r., jej matka na skutek nadużywania alkoholu często opuszczała dom w Ł., ojciec zamieszkiwał w Ł.. Obojgu rodzicom przysługiwała władza rodzicielska. Sąd nie ustalił jej miejsca zamieszkania. Małoletnia na mocy postanowienia Sądu we W. z dnia 25 marca 1992 r. (sygn. akt III Nsm 124/91) od [...] marca 1992 r. wychowywała się w rodzinie zastępczej zamieszkującej w K. W. Po uzyskaniu pełnoletności M. B. na mocy art. 88 ustawy o pomocy społecznej nabyła uprawnienia do objęcia pomocą w ramach usamodzielnienia. Pomiędzy Powiatami miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej (Powiatem P.) a Powiatem, w którym przebywało dziecko przed umieszczeniem w rodzine zastępczej (Powiatem P.) powstał konflikt w sprawie objęcia opieką pełnoletniej wychowanki. Starosta P. w postanowieniu nr[...] uznał się niewłaściwym i przekazał do PCPR w P. dokumentację w sprawie przyznania świadczenia. Zdaniem zaś wnioskodawcy właściwym do udzielenia pomocy jest powiat, z którego dziecko po raz pierwszy trafiło do systemu opieki, to jest Powiat P..
W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta P. wniósł o odrzucenie wniosku z uwagi na jego złożenie przez podmiot nieuprawniony - Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P., a nie Starostę P., a w przypadku nieodrzucenia wniosku Starosta P. wniósł o ustalenie, iż właściwym do załatwienia sprawy z wniosku M. B. o udzielenie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki jest Starosta P.
Uzasadniając stanowisko w sprawie wskazano, że zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, ze zm.) "pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki udziela starosta powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (...)". Cytowany przepis jest jasny, wskazuje wyraźnie na właściwość w sprawie Starosty P. Stwierdzono, że niedopuszczalna jest taka interpretacja, którą sugeruje PCPR w P., iż istotne jest miejsce zamieszkania "sprzed pierwszej formy pomocy społecznej". Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić taką zasadę, uczyniłby to w sposób wyraźny. W tym przypadku niesporne w sprawie jest, że dziecko całe życie, poza krótkim okresem czasu po urodzeniu, w którym przebywało w domu dziecka w Warszawie, zamieszkiwało na terenie powiatu p. Matka dziecka także zawsze miała miejsce zamieszkania na terenie powiatu p. Fakt więc zamieszkiwania ojca, który nigdy nie opiekował się dzieckiem i tylko bezpośrednio po urodzeniu (prawdopodobnie) przewiózł dziecko ze szpitala do domu dziecka jest bez znaczenia dla sprawy. Przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej dziecko zamieszkiwało i było także zameldowane na terenie powiatu p., gdzie spędziło całe życie i tam wydawane były dotychczas wszelkie decyzje dotyczące dziecka. Ustawodawca nie wiąże właściwości organu w przypadku art. 90 ust. 1 ustawy z "pierwszą formą opieki nad dzieckiem". Żadna wykładnia przepisów nie może prowadzić do odmiennych wniosków niż wykładnia gramatyczna. W sytuacji, gdy ustawodawca chciał powiązać właściwość miejscową organu z "miejscem zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem", wyraźnie to uczynił - np. w art. 86a ustawy. Przepis ten nie odnosi się do pomocy określonej w art. 88-90 ustawy, co poza literalną treścią przepisów wynika także z chronologii aktu prawnego, a także z uzasadnienia wprowadzenia art. 86a, gdzie wskazano, że przepis ma na celu doprecyzowanie właściwości powiatu w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania dziecka w przypadku ponoszenia odpłatności za dziecko przebywające w placówce opiekuńczo-wychowawczej i rodzinie zastępczej. Zauważono ponadto, że przepis art. 86a ustawy w ogóle nie dotyczy właściwości organów administracji. Dotyczy on bowiem powiatów i określa które powiaty ponoszą koszty w okresie pobytu dziecka w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej. Potwierdza to regulacja zawarta w art. 86 ust. 3 i 4.
Niezależnie od powyższego podniesiono, że M. B. nigdy nie zamieszkiwała na terenie powiatu p., co tym bardziej wykazuje brak właściwości starosty p. w sprawie. Miejsca zamieszkania jej rodziców były różne, matka przebywała w Ł. jedynie czasowo. Po wypisaniu z domu dziecka w dniu 8 maja 1989 r. dziecko przez pewien czas wychowywała matka - B. B. (dziecko miało w tym okresie w sposób oczywisty miejsce zamieszkania zgodne z miejscem zamieszkania matki, tj. w K. W.), a od sierpnia 1990 r. faktyczną pieczę nad dzieckiem sprawował zapewne D. Ł. zam. w K. W. Sąd opiekuńczy nie ustalał w tym okresie miejsca zamieszkania dziecka. Postanowieniem z dnia [...] marca 1992 r. Sąd Rejonowy we W. ograniczył władzę rodzicielską nad małoletnią obojgu rodzicom poprzez umieszczenie jej w rodzinie zastępczej w osobie D. Ł. Przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej była zameldowana w K. i miała tam niewątpliwie miejsce zamieszkania. Z tych względów właściwym do udzielenia pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki jest starosta obejmujący swą właściwością miejscowość K. W., a więc Starosta P., który ponadto w sposób dalece lepszy niż starosta p. jest w stanie ocenić potrzeby i konieczną pomoc społeczną dla M. B., bowiem na co dzień zamieszkuje ona właśnie w P.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec tego, że wniosek w rozpoznawanej sprawie złożony został wprawdzie przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P., ale działającego z upoważnienia Starosty P. i w sposób niebudzący wątpliwości, dotyczył rozstrzygnięcia negatywnego sporu o właściwość, jaki powstał między Powiatem P. a Powiatem P. w zakresie organu właściwego do udzielenia pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki M. B. nie zachodziły w sprawie przesłanki, by podzielić stanowisko Starosty P. i wniosek ten odrzucić jako złożony przez podmiot nieuprawniony.
Zgodnie z art. 19 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) do zadań własnych powiatu należy przyznawanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki osobom opuszczającym całodobowe placówki opiekuńczo-wychowawcze typu rodzinnego i socjalizacyjnego, domy pomocy społecznej dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, rodziny zastępcze oraz schroniska dla nieletnich, zakłady poprawcze, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, specjalne ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii zapewniające całodobową opiekę lub młodzieżowe ośrodki wychowawcze.
Stosownie do art. 88 ust. 1 powołanej ustawy osoba, która osiągnęła pełnoletność w rodzinie zastępczej oraz osoba pełnoletnia opuszczająca placówkę wymienioną w powołanym wyżej przepisie, zwana "osobą usamodzielnianą", zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem przez pracę socjalną, a także pomocą, w tym m.in. pieniężną na kontynuowanie nauki (art. 88 ust. 1 pkt 2).
W myśl art. 90 ust. 1 ustawy pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki udziela starosta powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do placówki, o której mowa w art. 88 ust. 1.
W dniu [...] września 2008 r. M. B. wystąpiła do Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie w P. o udzielenie jej, jako pełnoletniej wychowance rodziny zastępczej pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Wniosek ten przy piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. przekazany został do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P., a następnie Starosta P., ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. uznał się niewłaściwym i wniosek wraz z dokumentacją przekazał na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P.
Właściwość organu w rozpatrywanej sprawie określona została w podanym wyżej art. 90 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i uzależniona została od miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na wniosek, wskazany przez wnioskodawcę art. 86a tej ustawy nie ma w tym przypadku zastosowania, bowiem dotyczy innych kwestii.
Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że M. B. urodzona[...]września 1988 r. w W., w okresie od [...] marca do [...] maja 1989 r. na podstawie skierowania Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej nad Matką i Dzieckiem, przebywała w Domu Dziecka Nr [...] w W., skąd została wypisana pod opiekę rodziców (zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2008 r.).
Jak wynika z wystąpienia Prokuratora Rejonowego w P. do Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...]stycznia 1991 r. dotyczącego wszczęcia postępowania opiekuńczego wobec małoletniej, po pobycie małoletniej w domu dziecka przez pewien czas wychowywała ją matka B. B., a "od sierpnia 1990 r. nad małoletnią M. prawdopodobnie sprawuje pieczę D. Ł. zamieszkały w K. W., R.nr [...], który jest krewnym B. B.". Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W., Wydział V Rodziny i Nieletnich z dnia [...] lutego 1991 r. sygn. akt[...], którym na podstawie art. 569 § 1 K.p.c. sprawę przekazano według właściwości Sądowi Rejonowemu we W., wywiad kuratora potwierdził pobyt małoletniej od sierpnia 1990 r. u kuzyna matki dziecka zamieszkałej w K. W. D. Ł. w dniu [...] września 2008 r. potwierdził w złożonym w sprawie oświadczeniu, że M. B. zamieszkała z nim, kiedy miała 1 rok (k. 8). Małoletnia była zameldowana na pobyt stały w K., ul. M. [...] od dnia [...] maja 1989 r. do dnia [...] grudnia 1992 r. (zaświadczenie k. [...]). Sąd Rejonowy we W. postanowieniem z dnia [...] marca 1992 r., sygn. akt [...]ograniczył J. i B. B. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką M. poprzez umieszczenie małoletniej w rodzinie zastępczej - obowiązki te powierzył D. Ł. W piśmie Sądu Rejonowego P. -S. z dnia [...] lutego 2009 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. poinformowano, że z akt opiekuńczych [...]wynika, że w dniu wszczęcia postępowania dotyczącego małoletniej M. B. miejsce pobytu jej matki było nieznane, ojciec J. B. zamieszkiwał wówczas w Ł., gmina G. K., gdzie oboje rodzice byli zameldowani, a małoletnia od sierpnia 1990 r. zamieszkiwała u D. Ł. w K. W.. Przed jej umieszczeniem w rodzinie zastępczej Sąd nie ustalał miejsca pobytu dziecka na czas trwania postępowania.
Zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej, zaś § 2 tego artykułu stanowi, że jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Mimo, że przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej małoletnia nie przebywała stale u żadnego z rodziców, sąd opiekuńczy nie określił jej miejsca zamieszkania. Miejscem pobytu małoletniej, podobnie jak i jej opiekuna faktycznego był K., w którym oboje byli zameldowani na pobyt stały.
Postanowienie o ograniczeniu nad małoletnią władzy rodzicielskiej poprzez umieszczenie w rodzinie zastępczej wydane zostało przez Sąd Rejonowy we W., któremu sprawa została przekazana według właściwości przez Sąd Rejonowy dla W. Zgodnie bowiem z art. 569 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego właściwie wyłączny jest sąd opiekuńczy miejsca zamieszkania, osoby, której postępowanie ma dotyczyć, a w braku miejsca zamieszkania - sąd opiekuńczy miejsca jej pobytu.
W świetle podniesionych wyżej okoliczności uznać należało, że miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej był w przypadku M. B. K. i w konsekwencji wskazać jako organ właściwy do załatwienia sprawy Starostę P.
Z przedstawionych względów na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji.