I OSK 993/16

I OSK 993/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący/
Jolanta Rajewska
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 200/15 - Wyrok WSA w Krakowie z 2015-12-22
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 149 par. 1, art. 153, 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
30 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 200/15 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 200/15, po rozpoznaniu skargi K.W. (dalej jako skarżący) na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza [...] do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku z 18 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym umowy z 19 września 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości i ich położeniu zawartych w wierszu nr 14, 15 oraz w umowie nr [...] z [...] czerwca 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartych w wierszach 12, 14, 16, 19; oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne oraz prawne.
K.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie załatwienia wniosku z 18 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 18 marca 2014 r. pomiędzy Gminą [...] a Pracownią Projektową Architektury i Urbanistyki J.B.
W uzasadnieniu, skarżący wskazał, że 14 maja 2014 r. Burmistrz [...] wydał decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej w części obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, których dotyczyły przedmiotowe umowy. W wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wobec braku jakichkolwiek podstaw prawnych dla odmowy udostępnienia tej informacji, decyzją z [...] lipca 2014 r. uchyliło decyzję Burmistrza [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, umarzając równocześnie postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia tej informacji. Organ odwoławczy wskazał, że taka treść decyzji oznacza, iż przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym Burmistrz [...] nie będzie już mógł powielać swoich wywodów o rzekomej potrzebie ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczą umowy zawarte przez Gminę [...] z Pracownią Projektową Architektury i Urbanistyki J.B. i będzie zobowiązany do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy. Kolejną decyzją z [...] września 2014 r. Burmistrz [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej, uzasadniając to potrzebą ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczą umowy. SKO w [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji zawartej w umowie z [...] września 2007 r. o oznaczeniu nieruchomości i ich położeniu zawartych w wierszu nr 14, 15 oraz w umowie z [...] czerwca 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartych w wierszach 12, 14, 16, 19. Według skarżącego Burmistrz [...] otrzymał powyższą decyzję SKO [...][...] czerwca 2015 r. i od tego momentu nie podjął żadnej czynności procesowej mającej na celu zakończenie niniejszego postępowania. Zatem organ ten pozostaje w niczym nieusprawiedliwionej bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie ma okres od 29 czerwca 2015 r. do chwili wniesienia skargi. Podniósł, że pismem z 14 lipca 2015 r. zwrócił się do SKO [...] z pytaniem, czy decyzja z [...] czerwca 2015 r. stała się ostateczna. Do dnia wniesienia skargi SKO [...] nie udzieliło żadnej odpowiedzi. Zatem organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż nadal nie może wykonać decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyżej wyrokiem zobowiązał Burmistrza [...] do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku K.W. z 18 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym umowy z [...] września 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości i ich położeniu zawartych w wierszu nr 14, 15 oraz w umowie nr [...] z [...] czerwca 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartych w wierszach 12,14.16,19; oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są zatem również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym.
Za istotny fakt w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z 5 lutego 2015 r. stwierdził, iż w zakresie oznaczenia działek, których dotyczyły umowy objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie było podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej. W orzeczeniu tym Sąd uznał, że konsekwencją takiego orzeczenia jest obowiązek udostępnienia żądanej przez K.W. informacji, tj. kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą [...] a Pracownią Architektury i Urbanistyki J.B., łącznie z zawartymi w treści tych umów numerami ewidencyjnymi działek. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie organ udostępnił skarżącemu żądane informacje z pewnymi wyjątkami. Mianowicie organ odmówił udostępnienia umów, w treści których znajdowały się oznaczenia ewidencyjne nieruchomości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, informacje te nie są informacjami, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wszystkie żądane przez wnioskodawcę informacje znajdowały się w zawartych przez gminę umowach, a nie w operacie ewidencyjnym, tym samym podlegają one udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego z 18 marca 2014 r. dotyczył udostępnienia informacji publicznej, a podmiot, do którego wniosek ten został skierowany, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji.
WSA w Krakowie stwierdził, że aby rozstrzygnąć kwestię, czy Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności w niniejszej sprawie, należy odnieść się do okresu pomiędzy otrzymaniem przez organ decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] czerwca 2015 r., a datą wniesienia skargi na bezczynność do Sądu. Burmistrz [...] otrzymał powyższą decyzję 29 czerwca 2015 r. Sąd I instancji przypomniał w tym miejscu, że decyzją tą SKO [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2014 r. o odmowie udostępnienia K.W. informacji publicznej zawartej w umowie nr [...] z [...] września 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości i ich położeniu zawartych w wierszu nr 14, 15 oraz w umowie nr [...] z [...] czerwca 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartych w wierszach 12, 14, 16 i 19.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że postępowanie nieważnościowe przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] toczyło się z udziałem tylko jednej strony – K.W. i wydane rozstrzygnięcie w pełni pokrywało się z jego żądaniem. Zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. W tej sytuacji uporczywych wystąpień Burmistrza [...] do Kolegium zmierzających do ustalenia daty, w której decyzja stała się ostateczna, w ocenie Sądu I instancji, nie można traktować inaczej jak zamierzonego przedłużania załatwienia sprawy. Mając zatem na uwadze, że do dnia orzekania przez WSA w Krakowie wniosek K.W. w zakresie, w którym SKO [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2014 r., nie został ponownie rozpoznany, należało na podstawie art.149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązać Burmistrza [...] do dokonania czynności w sprawie z wniosku z 18 marca 2014 r. w tej części. WSA w Krakowie podkreślił przy tym, że w pozostałym zakresie żądania skarżącego zostały zaspokojone, gdyż organ już na wcześniejszym etapie niniejszej sprawy udostępnił mu kserokopie żądanych umów (vide decyzja SKO [...] z [...] czerwca 2015 r., a także pismo Burmistrza [...] z 14 maja 2014 r.). Dlatego też w pozostałym zakresie należało skargę oddalić.
Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ brak udzielenia żądanej informacji wiązał się z błędnym przekonaniem organu o konieczności oczekiwania na informację SKO [...], a ponadto okres bezczynności nie był znaczny.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w zakresie pkt I, III i IV wniósł organ. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a., zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, przez co Sąd merytorycznie rozstrzygnął sprawę;
2) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że:
a) organ pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem istniejący w sprawie stan prawny nie był od niego zależny;
b) dopuszczalne jest badanie w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, gdy tymczasem takie badanie jest niedopuszczalne i stanowiło naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a., art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 52 i art. 53 P.p.s.a.,
3) art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem istniejący w sprawie stan prawny nie jest zależny od organu;
4) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności, która byłaby od niego zależna;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze. zm., powoływanej dalej jako "u.d.i.p.") poprzez przyjęcie, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy tymczasem według prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczących Burmistrza [...] prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a.,
2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz z ostrożności procesowej w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy
z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.).
W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia tego żądania,
o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także
o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytoczył argumenty wskazujące na zasadność powołanych wyżej zarzutów, koncentrujące się na kwestii dopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem oraz wykazujące, że nie pozostawał w bezczynności. Przedstawiając swoją argumentację, skarżący kasacyjnie powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozważań wojewódzkiego sądu administracyjnego, ani nie bada w całości legalności postępowania przed sądem I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie jest natomiast uprawniony do poprawiania, konkretyzowania ani uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Tym samym z własnej inicjatywy nie może rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie niż naruszenia wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być sformułowane precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając, że skarga została skutecznie złożona, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, w myśl przepisów której w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej zawarte jest odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, w innym przypadku Kodeks ten nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania. Dlatego nieuprawnione jest twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 K.p.a. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. pozwala stwierdzić, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadkach, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni to w sposób wyraźny – np. art. 37 K.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2008 r., I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2011, I OSK 667/11).
W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania. Podkreślenia przy tym wymaga, że bezczynności podmiotu, do którego złożony został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie usuwa błędne przekonanie co do charakteru tej informacji.
W przedmiotowej sprawie, w dacie orzekania przez Sąd I instancji, żądana przez K.W. informacja, określona we wniosku z 18 marca 2014 r., nie została w całości udostępniona. Taki stan, w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, oznacza niewątpliwie bezczynność organu. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji organ pozostawał w bezczynności od otrzymania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] czerwca 2015 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2014 r. odmawiającej udostępnienia K.W. informacji publicznej zawartej w umowie nr [...] z [...] września 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości i ich położeniu zawartych w wierszu nr 14 i 15 i w umowie nr [...] z [...] czerwca 2007 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości zawartych w wierszach nr 12,14,16 i 19. Burmistrz [...] otrzymał powyższą decyzję SKO 29 czerwca 2015 r. i od tej daty rozpoczął się bieg terminu rozpoznania wniosku z 18 marca 2014 r. w zakresie wynikającym z decyzji z [...] września 2014 r., w pozostałym bowiem zakresie informacja wnioskowana przez K.W. została mu udzielona. Zauważyć przy tym należy, że zakres w jakim informacja winna być udzielona wynikał także z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 lutego 2015 r., II SA/Kr 1687/14, w którym Sąd orzekł, iż w ramach realizacji wniosku z 18 września 2014 r. organ winien udostępnić również numery ewidencyjne działek. Jak słusznie zatem przyjął Sąd I instancji, wystąpienia Burmistrza [...] zmierzające do ustalenia daty, w której decyzja SKO [...] stała się ostateczna, pozostawały bez wpływu na ocenę czy organ był bezczynny. Rozstrzygnięcie SKO [...] zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym i było zgodne z żądaniem K.W., z wniosku którego zostało wszczęte. W myśl art. 130 § 4 k.p.a. podlegało zatem wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Odwołanie się przez Sąd do powyższego przepisu, przy ocenie bezczynności Burmistrza [...], nie oznacza, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż Sąd w postępowaniu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej uznał za dopuszczalne stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poza zakresem wynikającym z art.16 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja SKO [...] odnosiła się do odmowy udzielenia informacji publicznej, stąd możliwość zastosowania do niej, w tym w aspekcie jej wykonalności, uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie podlegała ocenie Sądu I instancji w zakresie jej zgodności z prawem, już tylko z tego powodu, iż taka ocena w ramach postępowania toczącego się ze skargi na bezczynność organu, jest niedopuszczalna. Również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby taka kontrola przez Sąd została przeprowadzona. Zauważyć przy tym należy, że skarżący kasacyjnie zarzutu badania w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, sformułowanego w petitum skargi, w jej uzasadnieniu nie rozwinął, co w istocie uniemożliwia szersze odniesienie się do tego zarzutu.
Wobec powyższego wytyk naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie braku podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie jako obligatoryjny element orzeczenia stwierdzającego bezczynność organu, w zaskarżonym wyroku zostało zawarte, a Sąd I instancji ocenił, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie w istocie kwestionował bowiem przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ pozostawał w bezczynności, a nie ocenę charakteru tej bezczynności.
Ubocznie zauważyć jedynie można, że w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. uchyliło decyzję Burmistrza [...] w części dotyczącej odmowy udostepnienia informacji o oznaczeniu i położeniu nieruchomości i w tym zakresie umorzyło postepowanie pierwszej instancji. Umorzenie postepowania pierwszej instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. I nie ma przy tym znaczenia, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2015 r. (I OSK 1250/14), że umorzone zostało postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia K.W. żądanej informacji. Brak jest bowiem jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Dodatkowo wskazać należy, że poza zakresem określonym w decyzji odmownej Burmistrza [...], żądana informacja została K.W. udzielona. Spór dotyczy zatem jedynie nieudostępnienia zaczernionych fragmentów umów dotyczących oznaczenia nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie istotne jest jednak, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że decyzja powyższa była przedmiotem sądowej kontroli i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 5 lutego 2015 r. uznał, że jest ona prawidłowa i wskazał na obowiązek organu udostepnienia informacji publicznej w zakresie wynikającym z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] lipca 2014 r. Orzeczenie to determinowało dalszy tok postepowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a., o czym mowa jest też w dalszej części uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na sposób sformułowania i brak uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a., jego ocena merytoryczna nie była możliwa. Wyjaśnić należy, iż z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony w przypadku, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego rodzaju przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych norm prawnych, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 151 P.p.s.a, nie powiązał tego przepisu z jakimikolwiek przepisami prawa materialnego czy procesowego, co w konsekwencji, przy braku takich powiązań, oznacza nieskuteczność tego zarzutu.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania, albowiem dotyczyła ona bezczynności Burmistrza [...], jej przedmiotem nie była zaś ocena prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Sąd nie przyjął, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem rozważań Sądu, zaś odwołanie się do przepisu art. 130 § 4 K.p.a. nastąpiło jedynie dla oceny wykonalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], na co Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę powyżej. W sprawie niniejszej Sąd I instancji nie stosował również przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i powołanych z ostrożności procesowej przepisów art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia. Rozpoznawał bowiem skargę na bezczynność Burmistrza [...], nie odnosił się natomiast, gdyż nie pozwalał na to przedmiot sprawy, do kwestii ograniczeń prawa dostępu do informacji publicznej. Sąd obowiązany był jedynie ocenić, czy żądana przez skarżącego informacja posiada charakter informacji publicznej, albowiem dopiero potwierdzenie tej okoliczności i stwierdzenie, że organ nie rozpoznał wniosku w określonym zakresie, uprawniało Sąd do wydania wyroku zobowiązującego ten organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K.W. Wskazać przy tym należy, że kwestia czy żądana informacja ma walor informacji publicznej nie była w sprawie sporna, a dodatkowo została potwierdzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 lutego 2015 r. W orzeczeniu tym Sąd w całości podzielił pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], zgodnie z którym informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Jednocześnie Sąd ocenił, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie i w konsekwencji uznał, że organ I instancji jest zobowiązany do udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie wynikającym z decyzji SKO. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarówno zatem Burmistrz [...], jak i Sąd I instancji rozpoznający skargę na brak działań organu w omawianym zakresie, były związane oceną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 lutego 2015 r. Można jedynie ubocznie zwrócić uwagę, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej jest błędna, winien zastosować regulację zawartą w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., I OSK 1250/14).
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.