I OSK 993/12

I OSK 993/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Fronczyk
Jolanta Rajewska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 993/13 - Wyrok NSA z 2014-04-17
II SA/Łd 1360/11 - Wyrok WSA w Łodzi z 2012-02-14
II SA/Łd 1290/12 - Wyrok WSA w Łodzi z 2013-02-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
art. 32 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1360/11 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) października 2011 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1360/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia (...) października 2011 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...) września 2011r. nr (...) w sprawie ze skargi I. K. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) września 2011 r. nr (...) Prezydent Miasta Łodzi działając na podstawie art. 104 i 163 k.p.a., art. 16 ust. 6, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zarządzenia nr (...)Prezydenta Miasta Łodzi z dnia (...) czerwca 2009 r. w sprawie upoważnienia pracowników Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej - zmienił własną ostateczną decyzję z dnia (...) września 2005 r. nr (...), zmienioną decyzją z dnia (...) września 2006 r. nr (...) przyznającą na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny, w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w ten sposób, że przyznał I. K. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 maja 2007 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że od dnia 1 czerwca 2007 r. strona nabyła uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dodatkowo organ poinformował stronę, iż w niniejszej sprawie zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń w trybie art. 30 wspomnianej wyżej ustawy.
W odwołaniu od tej decyzji I. K., powołując się na swój stan zdrowia oraz wiek (79 lat), wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, argumentując, że decyzja w tym przedmiocie winna zostać wydana 4 lata temu, kiedy to faktycznie skończyła 75 lat. Jej zdaniem, organ orzekający bądź też ZUS winny poinformować ją, że przedmiotowy zasiłek nie będzie przysługiwał w sytuacji, gdy nabędzie ona prawo do dodatku pielęgnacyjnego.
Decyzją z dnia (...) października 2011 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 pkt. 2, art.16, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy, przywoławszy treść art. 2 pkt 2, art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2004 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) podniósł, że I. K. we wniosku z dnia 8 sierpnia 2005 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oświadczyła między innymi, iż nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Do powyższego wniosku strona dołączyła także decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 sierpnia 2004 r. o ustaleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, z której wynika, iż zasiłek wypłacany był do dnia 31 sierpnia 2005 r. łącznie z emeryturą, do której strona jest uprawniona. Na podstawie powyższego wniosku, organ I instancji decyzją z dnia 6 września 2005 r. przyznał I. K. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 września 2005 r. na czas nieokreślony w wysokości 144,00 zł miesięcznie, następnie zaś decyzją z dnia 14 września 2006 r. zmienił pierwotną decyzję w przedmiocie wysokości świadczenia, przyznając zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 września 2006 r. na czas nieokreślony w kwocie zwiększonej w wysokości 153,00 zł miesięcznie. W ocenie Kolegium, bezspornym jest fakt, iż od miesiąca czerwca 2007 r., zgodnie z informacją, dostarczoną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, I. K. uprawniona jest do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Zgodnie zatem z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 16 ust. 6 ustawy, od momentu nabycia praw do pobierania przez stronę dodatku pielęgnacyjnego, świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie przysługuje stronie, co organ I instancji prawidłowo uwzględnił, zmieniając okres przyznanego świadczenia do dnia 31 maja 2007 r.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że składając wniosek w dniu 8 sierpnia 2005 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności, strona własnoręcznie podpisała oświadczenie, iż nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego oraz zobowiązała się do niezwłocznego powiadomienia podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do powyższego zasiłku. Taką zmiana jest niewątpliwie nabycie uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego. Nadto w powyższym wniosku strona została pouczona, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) oraz na podstawie innych ustaw.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. K. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, powtarzając zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Nadto podkreśliła, że dodatek pielęgnacyjny nie był wyszczególniony w kwocie wypłacanego jej świadczenia emerytalnego. Wskazała, iż jest osobą starszą, samotną, po dwóch operacjach wszczepienia endoprotezy oraz dwóch udarach mózgu, co nie pozostaje bez wpływu na problemy z pamięcią. Zdumienie i oburzenie budzi więc fakt, iż dopiero po 4 latach "niesłusznego" pobierania zasiłku została poinformowana przez urzędników o tym fakcie. Urzędników, posiadających jej wszystkie dane osobowe, zatem dysponujących wiedzą na temat jej wieku. Podkreśliła również, iż zasiłek pielęgnacyjny był jej wypłacany również po dacie otrzymania decyzji o utracie uprawnień do niego.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację, zawartą w motywach zaskarżonej decyzji.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2011r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 września 2011r., który zmienił decyzję własną z dnia 6 września 2005r., zmienioną decyzją tego organu z dnia 14 września 2006r., w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i postanowił przyznać zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005r. do dnia 31 maja 2007r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza argumentacji organu w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, prowadzi do uzasadnionego wniosku, iż organy te uznały, że stronie skarżącej od dnia 1 czerwca 2007r. nie przysługuje prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ jest ona uprawniona do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, czyli zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączająca prawo skarżącej do tego świadczenia.
W świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych zdaniem Sądu pierwszej instancji, takie stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ oparł się wyłącznie na ustaleniu, iż z dniem 23 czerwca 2007r. skarżąca ukończyła 75 rok życia, a zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Uznano tak z tego względu, iż stosownie do art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny to rodzajowo odmienne świadczenia, dla których uzyskania ustawodawca określił odmienne wymogi. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny charakter pomocowy. Celem każdego z tych świadczeń jest zatem częściowa rekompensata kosztów związanych z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, kosztów związanych albo niepełnosprawnością, albo z określonym wiekiem. Istotne jest przy tym, iż jak wynika z przywołanych norm prawnych osoba, której przyznany został zasiłek pielęgnacyjny, traci to uprawnienie wraz z ukończeniem 75 roku życia, gdyż od tego czasu uprawniona jest do dodatku pielęgnacyjnego. Taka regulacja powoduje, iż nie dochodzi do zbiegu prawa do tych dwu odmiennych świadczeń. Nakłada jednocześnie na organy administracji obowiązek należytego zbadania, wnikliwego ustalenia, kiedy osoba uprawniona ukończyła 75 rok życia i w szczególności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został jej przyznany i od jakiego okresu. W niniejszej sprawie organ ustalił wprawdzie, iż skarżąca ukończyła 75 rok życia z dniem 23 czerwca 2007r., niemniej na tym zakończył gromadzenie materiału dowodowego, który winien odzwierciedlać przyjęty stan faktyczny. Trudno bowiem, wbrew temu co przyjął organ, stwierdzić, iż źródłem takiego stanu faktycznego jest pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 stycznia 2010r. Pismo to nie zostało bowiem sporządzone w indywidualnej sprawie skarżącej, ma ono charakter ogólny i zostało wystosowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi, jak sam autor pisze, na wpływające wnioski o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Zakład wyjaśnia w nim, iż sytuacja prawna emerytów i rencistów uprawnionych do dodatku pielęgnacyjnego została uregulowana w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dalej, przytaczając treść tegoż przepisu, dodaje, iż w sytuacjach jasno określonych zdarzeń prawnych, gdy osoby w danym roku kalendarzowym ukończą 75 lat życia organy administracyjne powinny opierać się na obowiązujących w tym zakresie przepisach, a tylko w sytuacjach wątpliwych zwracać się o udzielenie informacji. Zakład z urzędu przyznaje dodatek pielęgnacyjny od miesiąca, w którym osoby kończą 75 lat życia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, iż pismo, które stało się dla organu pierwszej instancji podstawą do stwierdzenia, iż skarżącej przyznany już został dodatek pielęgnacyjny, nie może być źródłem takiego ustalenia. Organ bowiem, opierając się na nim przyjął, iż przypadek skarżącej należy zakwalifikować, jak to określił Zakład Ubezpieczeń Społecznych, do jasno określonych zdarzeń prawnych. Jednakże na jakiej podstawie organ przyjął takie ustalenie, jeżeli nawet nie zwrócił się do skarżącej o potwierdzenie, czy przyznany jej został dodatek pielęgnacyjny, a jeżeli tak, to od kiedy. Nie wspominając już o wystąpieniu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o nadesłanie stosownych informacji. Okoliczność posiadania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego ma charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Należało zatem w sposób nie budzący wątpliwości wykluczyć lub dowieść istnienia tej okoliczności. Uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego nie można wyprowadzić z treści pisma ZUS, któremu nie można przyznać waloru dokumentu urzędowego. Organ powinien ustalić, czy wydana została przez ZUS decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego oraz decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, a jeśli tak, to w jakiej dacie i z jakiej przyczyny wypłata dodatku została wstrzymana. Potwierdzenie, czy danej osobie przysługuje świadczenie wynikające z przepisów ustawy z 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także ustalenie, jakie są składniki tego świadczenia, a w szczególności czy świadczenie to obejmuje także dodatek pielęgnacyjny, powinno opierać się przede wszystkim na decyzji wydanej na podstawie tej ustawy. Nie jest zatem wystarczające oparcie się na ogólnej, nieskonkretyzowanej informacji, piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że Zakład z urzędu przyznaje dodatek pielęgnacyjny od miesiąca, w którym osoby kończą 75 lat życia, w sytuacjach jasno określonych zdarzeń prawnych. Wskazane pismo nie jest w jakikolwiek sposób wiążące dla organów prowadzących postępowanie w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, w odróżnieniu od decyzji, która konkretyzowałaby uprawnienie strony do dodatku pielęgnacyjnego. A skoro tak, to w pełni uprawnione jest stwierdzenie, iż rozstrzygniecie organu w powyższym zakresie było co najmniej przedwczesne i z pewnością nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż kolejnym uchybieniem organu I jak i II instancji jest wadliwa wykładnia przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wypracowane stanowisko doktryny i judykatury nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż na podstawie art. 32 ust. 1 w/w ustawy, uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. W sytuacji, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 w/w ustawy decyzji przyznającej świadczenie. Decyzja weryfikująca, wydana w oparciu o art. 32 w/w ustawy, jest aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to także, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy, legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość. Wobec powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie znajduje uzasadnienia prawnego wobec przywołanej wykładni przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniu rodzinnym. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie omawianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego zasiłku pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo, bądź wówczas, gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 32 tej ustawy nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie było również uprawnione przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 163 k.p.a., a to z tego względu, że przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowić będą zatem przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,
b) art. 32 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 6 i art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, gdyż świadczenie przyznano na czas nieokreślony, a co za tym idzie nie było żadnych przeszkód do zmiany decyzji ostatecznej, gdyż występuje ona w obrocie prawnym
c) art. 32 ust 1 ustawy w związku z art. 16 ust. 6 o
świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem ustawodawca wyraźnie i jasno określił, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a zatem nie jest dopuszczalnym w przypadku otrzymania informacji o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego zmiana decyzji ostatecznej jedynie ex nunc, pozostawiając możliwość w pewnym okresie czasu jednoczesnego pobierania tych świadczeń, a zachodzi konieczność i obowiązek zmiany decyzji z mocą wsteczną,
d) art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 163 k.p.a. przez błędne wykładnię, bowiem norma ta jest typowym przykładem przepisu szczególnego, dającego podstawę do zmiany tych norm w podstawie prawnej i nie stanowi uchybienia
2. naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o ustroju
sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż nie zachodzi konieczność ustalenia czy strona otrzymuje dodatek pielęgnacyjny i od kiedy, gdyż na to wskazuje materiał dowodowy,
c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy prawo o
ustroju sądów administracyjnych przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej będącej kompilacją różnych poglądów, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania,
d) art. 135 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania
e) art. 106 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem nie było przeszkód do dopuszczenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, iż zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Definicję nienależnie pobranego świadczenia zawiera natomiast art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym przez nienależnie pobrane świadczenia rodzinne należy m. in. rozumieć świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Podstawą wydania zaskarżonego wyroku, uchylającego decyzję organu pierwszej i drugiej instancji było wydanie tychże decyzji w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przez te organy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należy uznać za słuszne. Organy traktując w niniejszej sprawie pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 stycznia 2010 r. jako dokument urzędowy, poświadczający wiek skarżącej niewątpliwie naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 7, 77 §1 oraz 80 tej ustawy. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż pismo to nie zostało sporządzone w indywidualnej sprawie skarżącej oraz, że ma charakter wyłącznie informacyjny i dotyczy ogólnej interpretacji art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tej sytuacji powołanie przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej ww. pisma jako podstawy rozstrzygnięcia nie może zostać uznane za wiarygodne uzasadnienie zmiany dotychczasowej decyzji przyznającej na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny.
W niniejszej sprawie nie sposób więc uznać, iż zachodziła podstawa do zmiany decyzji przez organ pierwszej instancji w zakresie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ strona nabyła uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. Zarówno zgromadzenie materiału procesowego, jak i ocena przeprowadzonych dowodów oraz ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie do niego przepisów prawa nie było bowiem prawidłowe. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie zawierają pogłębionych ustaleń i rozważań co do tego, czy skarżąca była rzeczywiście pouczona o braku podstaw do wypłacenia świadczenia po ukończeniu przez nią 75 roku życia i czy miała świadomość, iż od tego momentu była uprawniona wyłącznie do dodatku pielęgnacyjnego świadczonego z FUS. Okoliczność, iż skarżąca nie została poinformowana przez organ pierwszej instancji, ani też Zakład Ubezpieczeń Społecznych o konkurencyjności świadczeń w postaci dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego z FUS i zasiłku pielęgnacyjnego wypłacanego w ramach świadczeń rodzinnych była podnoszona w odwołaniu skarżącej z dnia 12 września 2011 r. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia świadomości skarżącej co do tego, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 593/08 (LEX nr 580372, dostępne jw.) stwierdził, iż jeżeli strona w odwołaniu podnosiła, iż nie miała świadomości o tym, że pobiera nienależne świadczenie, organ odwoławczy winien okoliczność tę wyjaśnić nie tylko przez oparcie się na wypełnionym druku, lecz także poprzez odebranie stosownych oświadczeń od strony oraz pracownika socjalnego przyjmującego wniosek.
Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż skoro decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter konstytutywny, to może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. z mocą od wydania decyzji, a jej uchylenie lub zmiana nie może nastąpić z mocą wsteczną. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. II GSK 153/09) i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151). Decyzje weryfikujące decyzje wcześniejsze mogą więc mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Tak więc zmiana w trybie powołanego przepisu – w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy – może wywoływać skutek prawny od momentu wejścia w życie decyzji weryfikacyjnej, bądź od wskazanej w tym rozstrzygnięciu daty, która może być wcześniejsza niż data podjęcia decyzji zmieniającej (uchylającej). Wykładnia art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowana w zaskarżonym wyroku nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie, którego podstawą – jak wskazano – było niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez te organy.
Odnosząc się do zarzutu braku wskazania przez Sąd pierwszej instancji dalszych czynności, jakie winien jest podjąć organ po uchyleniu zaskarżonych decyzji to należy podnieść, iż zarzut ten jest bezpodstawny, bowiem Sąd ten wskazał, iż organy powinny kierować się wykładnią przepisów zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku. Należy przeprowadzić postępowanie dowodowe co do tego, czy organy faktycznie wyjaśniły skarżącej warunki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, jak i konkurencyjny wobec niego charakter dodatku pielęgnacyjnego z FUS. Stan faktyczny sprawy wynikający z akt wskazuje bowiem na to, że skarżąca nie była należycie pouczona o braku podstaw do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego.
Powyższe rozważania skutkują bezpodstawnością zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok spełnia również wymagania zawarte w art. 141 §4 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.