I OSK 991/15

II SA/Łd 908/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
Art. 93 ust.1, art. 94 ust. 1, art. 95 pkt 5 i 8, art. 96 ust. 1 i 4, art. 98 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1984
Art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece
Dz.U. 2023 poz 775
Art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1990
Art. 2 pkt 9
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
Art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3 i 4, art. 14 ust. 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
Art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 11 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska – Grzymkowska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant: Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2023 roku znak: SKO.4160.64.2023 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją
z dnia 10 sierpnia 2023 r., znak: SKO.4160.64.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.) oraz art. 95 pkt 5 i 8, art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) (dalej: u.g.n.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej także: organ I instancji) z dnia 30 marca 2023 r., nr 113.2023, znak: ZDG.G.4124.96.2023.1.SK,
o zatwierdzeniu na wniosek P. z siedzibą w W. podziału nieruchomości:
– oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr: [...], [...], [...]
i [...] w obrębie [...] miasta Ł., objętej księgą wieczystą nr [...], na działki nr: [...], [...] (z działki nr [...]), [...], [...] (z działki nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (z działki nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...] (z działki nr [...]),
– oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr: [...] i [...] w obrębie [...] miasta Ł., objętej księgą wieczystą nr [...], na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] (z działki nr [...]) oraz [...], [...], [...], [...] (z działki nr [...])
pod warunkiem zapewnienia nowo wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej przy ich zbywaniu, zgodnie z mapą sporządzoną w dwóch arkuszach, zaewidencjonowaną w [...] Ośrodku Geodezji w dniu [...] lutego 2023 r. za numerem identyfikatora ewidencyjnego [...], która stanowi załącznik do decyzji.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w dniu 10 marca 2023 roku użytkownik wieczysty nieruchomości - P. z siedzibą w W. (dalej także: wnioskodawca, skarżąca, Spółka), wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonych w Ł., przy ul. [...],[...],[...],[...], złożonych z działek o nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], uregulowanych w księdze wieczystej
nr [...] oraz działek o nr [...] i [...] w obrębie [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], których właścicielem jest Gmina Miasto Ł. Wnioskodawca jako cel podziału wskazał wydzielenie działek gruntu na terenach zamkniętych - w trybie art. 95 pkt 8 u.g.n. oraz realizację przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych - w trybie art. 95 pkt 5 u.g.n. (w stosunku do działki o nr [...] w obrębie [...]), w związku z art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 146 ze zm.). Jako podstawę prawną podziału wnioskodawca wskazał art. 95 ust. 5 i 8 (choć powyższa jednostka redakcyjna ustawy nie zawiera ustępów, a punkty. Traktować to jednak należy jako omyłkę pisarską) oraz art. 98 u.g.n.
Na podstawie decyzji nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r.
w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. Min. Inf. poz. 38 ze zm.), działki numer ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] zostały uznane za tereny zamknięte zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, przez które przebiegają linie kolejowe.
Przedmiotowy podział nieruchomości polega na wydzieleniu działek nr:
– [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przewidzianych pod nowe formy zagospodarowania,
– [...], [...], [...], [...], [...], które stanowią jedność gospodarczą i nie zmieniają swojego sposobu zagospodarowania,
– [...], [...], które będą stanowiły całość gospodarczą; zabudowane budynkiem wieży ciśnień,
– [...] zabudowana oczyszczalnią ścieków,
– [...], która stanowi fragment drogi wewnętrznej - ul. [...],
– [...], która stanowi fragment autostrady A1,
– [...], która stanowi drogę wewnętrzną - ul. [...],
– [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym,
– [...], która stanowi ogródki działkowe,
– [...] przeznaczonej na poprawę użytkowania działki sąsiedniej.
Obsługa komunikacyjna nowo wydzielonych działek odbywać się będzie następująco dla działek o nr:
– [...] z drogi wewnętrznej ul. [...] (istniejąca działka o nr [...]) oraz poprzez nowo wydzielone dz. nr: [...] (ul. [...]), [...];
– [...] z drogi wewnętrznej ul. [...] (istniejąca działka o nr [...]) oraz poprzez nowo wydzielone dz. nr: [...]
(ul. [...]), [...], [...];
– [...] z drogi wewnętrznej ul. [...] (istniejąca działka o nr [...]) oraz poprzez nowo wydzielone dz. nr: [...]
(ul. [...]), [...], [...], [...];
– [...] z drogi wewnętrznej ul. [...] (istniejąca działka o nr [...]) oraz poprzez nowo wydzielone dz. nr: [...]
(ul. [...]), [...], [...], [...], [...];
– [...] z drogi publicznej z ul. [...], poprzez drogę publiczną bez nazwy (istniejąca działka o nr [...]), poprzez nowo wydzieloną działkę [...] oraz [...], która jest w wieczystym użytkowaniu wnioskodawcy;
– [...] z drogi publicznej z ul. [...], poprzez drogę publiczną bez nazwy (istniejąca działka o nr [...]) oraz przez działkę nr [...], która jest w wieczystym użytkowaniu Spółki;
– [...] z drogi publicznej ul. [...] poprzez nowo wydzielone dz. nr: [...], [...];
– [...] z drogi publicznej ul. [...] poprzez nowo wydzieloną działkę [...];
– [...] i [...] z drogi publicznej ul. [...], poprzez drogę publiczną bez nazwy (istniejąca działka o nr [...]), poprzez nowo wydzieloną działkę [...] oraz przez działkę nr [...], która jest w wieczystym użytkowaniu Spółki;
– [...], [...] z drogi wewnętrznej ul. [...] (istniejąca działka o nr [...]), poprzez nowo wydzieloną działkę [...]
(ul. [...]),
– [...], [...], [...], [...], [...] (które stanowią całość gospodarczą) z drogi wewnętrznej ul. [...] (istniejąca działka o nr [...]), poprzez nowo wydzieloną działkę [...]
(ul. [...]);
– [...], [...], [...], [...], [...] - bezpośrednio
z ul. [...];
– [...] bezpośrednio z ul. [...].
Organ I instancji podkreślił, że wskazany sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nowo wydzielonych działek wynika ze stanu prawnego na dzień zatwierdzania podziału ww. nieruchomości i nie wyklucza zapewnienia dostępu do drogi publicznej w sposób inny niż wskazany w decyzji.
Niniejszy podział został zatwierdzony zgodnie z żądaniem strony - niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydzielenie działek gruntu na terenach zamkniętych w trybie art. 95 pkt 8 u.g.n. oraz realizację przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych - w trybie art. 95 pkt 5 u.g.n. (w stosunku do działki o nr [...] w obrębie [...]).
Dla przedmiotowego terenu została wykonana w dwóch arkuszach mapa projektu podziału nieruchomości, zaewidencjonowana w dniu [...] lutego 2023 roku, za numerem identyfikatora ewidencyjnego [...]. W oparciu o przedłożone dokumenty i mapę organ I instancji wydał decyzję, zatwierdzającą podział opisanych na wstępie nieruchomości. Organ podkreślił, że niniejsza decyzja dotyczy jedynie podziału i nie przesądza o sposobie zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Przeznaczenie terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w planie miejscowym, a w przypadku braku planu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 96 ust. 4 u.g.n., decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły P. S.A.
z siedzibą w W., podnosząc kwestię niewskazania w sentencji tej decyzji działek, które zostały wydzielone pod drogi publiczne, niepowołania w jej podstawie prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz niewskazania, że podział nieruchomości został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i decyzją z dnia 10 sierpnia
2023 r. utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej są związane treścią wniosku Spółki w zakresie wskazania art. 95 pkt 5 i 8 u.g.n. jako podstawy prawnej zatwierdzenia żądanego przez nią podziału 2 nieruchomości objętych księgami wieczystymi nr: [...] i [...]. Organ podkreślił, w odniesieniu do art. 95 pkt 5 u.g.n., że jego wykładnia powinna uwzględniać treść konkretnych "przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych". Kolegium przywołało treść
art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (tekst jedn. Dz.U.
z 2022 r. poz. 2542 ze zm.) (dalej: ustawa P.), zgodnie z którym P. S.A. gospodaruje mieniem, w szczególności przez wnoszenie do spółek, sprzedaż, oddawanie do odpłatnego korzystania w drodze umów prawa cywilnego, a także przez zbywanie mienia zbędnego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3a. Szczegółowe zasady tego gospodarowania są określone m.in. w dalszych ustępach art. 39 i art. 41 ustawy P.. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 445/16, brzmienie przywołanych norm prawnych uzasadnia konkluzję, że wydzielenie oprócz części zajętej pod budynek mieszkalny wraz z niezbędnym gruntem do korzystania także działek przeznaczonych pod zagospodarowanie komercyjne mieści się bezspornie w pojęciu restrukturyzacji przedsiębiorstwa spółki, które stanowi jedną z prawem przewidzianych form przekształceń własnościowych w rozumieniu art. 95 pkt 5 u.g.n. W myśl art. 2 ust. 3 pkt 2 ustawy P. restrukturyzacja P. S.A., w rozumieniu ustawy, obejmuje bowiem działania zmieniające strukturę przedsiębiorstwa spółki, polegające na gospodarowaniu mieniem, w szczególności poprzez wnoszenie do spółek, sprzedaż, oddawanie do odpłatnego korzystania, a także zbywanie mienia zbędnego, w tym zasobów mieszkaniowych, przy czym nie jest konieczne wskazywanie potencjalnego nabywcy tego mienia.
Natomiast w odniesieniu do art. 95 pkt 8 u.g.n. Kolegium zauważyło, że w przepisach u.g.n. brak jest wyjaśnienia pojęcia "terenów zamkniętych", dlatego zasadne jest posłużenie się w postępowaniu podziałowym definicją legalną tego pojęcia zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) (dalej: u.p.g.k.). W świetle tego przepisu tereny zamknięte są to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. W myśl art. 4 ust. 2a u.p.g.k. tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji, w której określane są również granice terenu zamkniętego.
Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) tereny zamknięte nie są objęte zadaniami własnymi gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, a w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym przepisów ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 4 ust. 4 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Na tle stosowania art. 95 pkt 8 u.g.n. ukształtował się w judykaturze pogląd, w myśl którego dokonując podziału nieruchomości w tym trybie organ administracji publicznej bada jedynie, czy nieruchomość podlegająca podziałowi znajduje się na terenie zamkniętym i czy podział ten nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi.
Jak podkreśliło Kolegium, w niniejszej sprawie przedmiotem podziału są 2 nieruchomości gruntowe, w skład których wchodzą działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] miasta Ł. oraz [...], [...] w tym samym obrębie. Jest przy tym okolicznością bezsporną, że wskazane działki, z wyjątkiem działki nr [...], stanowią tereny zamknięte zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz.Urz.M.Inf. poz. 38). A zatem podstawę prawną podziału geodezyjnego dotychczasowych działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] stanowi przede wszystkim art. 95 pkt 8 u.g.n., a tylko uzupełniająco art. 95 pkt 5 u.g.n. Ten ostatni przepis jest natomiast wyłączną podstawą prawną podziału działki nr [...], niewłączonej do terenów zamkniętych. W tak określonym kontekście prawnym, w ocenie Kolegium, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, zgodnie z którym w sprawie tej zachodzą przesłanki do zatwierdzenia podziału wszystkich działek gruntu objętych wnioskiem strony, z dodatkowym zastrzeżeniem zapewnienia wydzielonym z nich działkom odpowiedniego dostępu do drogi publicznej przy ich zbywaniu. Szczegółowe zasady podziału działek położonych na terenach zamkniętych nie podlegają bowiem ocenie organów właściwych w sprawie podziału nieruchomości. Podział działki nr [...], prowadzący do wydzielenia z niej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym (nr [...]) i 4 działek o innym sposobie zagospodarowania, można zaś uznać za podział służący realizacji stosownych przepisów ustawy P., dotyczących szeroko pojętych przekształceń własnościowych przedsiębiorstwa państwowego P., które w wyniku komercjalizacji zostało przekształcone w istniejącą obecnie spółkę akcyjną, a ta może podlegać restrukturyzacji przejawiającej m.in. w różnych formach gospodarowania mieniem.
Kolegium podkreśliło jednak, że przedmiotem sporu w tej sprawie są jednak w istocie inne kwestie, a mianowicie czy organ I instancji powinien - jak uważa Spółka - powołać w podstawie prawnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości art. 98 ust. 1 u.g.n. i stosując ten przepis wskazać w jej sentencji, które z powstałych w wyniku podziału działek zostały wydzielone pod drogi publiczne, a w konsekwencji przejdą z mocy prawa na własność odpowiednich podmiotów publicznych z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, wraz z wygaśnięciem ustanowionego na nich prawa użytkowania wieczystego. Organ przywołał treść art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie spornych zagadnień wymaga odpowiedzi na kilka zasadniczych pytań, sprowadzających się do tego, czy w świetle obowiązujących norm prawnych właściwy organ powinien i czy w ogóle może, a jeżeli tak - po spełnieniu jakich warunków:
1) włączyć art. 98 ust. 1 u.g.n. do podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości;
2) stwierdzić w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, że wydzielenie z niej działki gruntu nastąpiło pod drogę publiczną, z jednoczesnym określeniem kategorii tej drogi jako: gminnej, powiatowej, wojewódzkiej albo krajowej;
3) rozstrzygnąć czy choćby tylko poinformować o przejściu takiej działki, z mocy prawa, na własność konkretnego podmiotu publicznego (w zależności od kategorii drogi publicznej).
Kolegium uważa, opierając się w tym zakresie na ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, że z woli ustawodawcy zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu podziałowym jest ograniczony do zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości (art. 96 ust. 1 u.g.n.), ewentualnie - w niektórych przypadkach zatwierdzenia podziału - może być poszerzony o dodatkowe elementy, wyraźnie określone w art. 93 ust. 2a i art. 99 u.g.n. Nie obejmuje on natomiast w szczególności orzeczenia o przejściu z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n.
Organ II instancji podkreślił, że w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 991/15, Naczelny Sąd Administracyjny kategorycznie stwierdził, że nie zgadza się z twierdzeniem o ciążącym na organie zatwierdzającym podział nieruchomości obowiązku wskazania skutków prawnych podziału, wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. W jego ocenie, skoro nabycie gruntu pod drogę publiczną przez Skarb Państwa, województwo, powiat lub gminę następuje z mocy prawa, a nie wskutek decyzji administracyjnej w sprawie podziału, to rozstrzygnięcie o przejściu na własność tych podmiotów prawa własności (lub o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego), nie mieści się w zakreślonych organowi przez prawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. Uznał zatem, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n. Co więcej, w sytuacji gdy sposób sformułowania decyzji podziałowej wskazuje, że obok orzeczenia zatwierdzającego projekt podziału zawiera ona dodatkowe rozstrzygnięcie w zakresie przejścia własności działki wydzielonej pod drogę, nie istnieją prawne przeciwwskazania do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w części. Okoliczność, że problematyka przejścia własności działki wydzielonej pod drogę publiczną należy do materii "niedecyzyjnej" (skutki w tym zakresie następują bezpośrednio i mają charakter cywilnoprawny), wskazuje, że zawarta w decyzji podziałowej i sformułowana w sposób jednostkowy i konkretny klauzula o przejściu własności działki będzie obciążać decyzję w tym zakresie istotną wadą braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bez względu na sposób sformułowania klauzuli o przejściu własności, jak i miejsce jej usytuowania w strukturze decyzji zatwierdzającej podział, zamieszczenie jej w decyzji podziałowej nie znajduje prawnego uzasadnienia.
Organ II instancji podzielił powyższe stanowisko i zauważył, że choć art. 98 ust. 1 u.g.n. nie stanowi podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział nieruchomości w kwestii przejścia prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, to w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, aby można było mówić o skutku przewidzianym
w art. 98 ust. 1 u.g.n., to z takiej decyzji musi wynikać, że z nieruchomości poddanej podziałowi wydzielone zostały działki pod drogi publiczne. Przy czym nie może budzić wątpliwości, że twierdzenie to pozostaje aktualne wyłącznie w sytuacji, w której w następstwie dokonanego podziału nieruchomości następuje wydzielenie działki pod drogę publiczną. W szczególności jeżeli z ustaleń obowiązującego planu miejscowego nie da się wywieść jednoznacznej konkluzji, że teren odpowiadający projektowanej do wydzielenia działce gruntu jest przeznaczony w tym planie pod drogę publiczną: krajową, wojewódzką, powiatową lub gminną albo pod poszerzenie istniejącej już drogi publicznej, to brak jest podstaw do zamieszczenia w treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości informacji o wydzieleniu tej działki w ww. celu.
Kolegium stwierdziło, że odrębną kwestię stanowi sama dopuszczalność badania przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym czy warunków zagospodarowania terenu wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sprawach dotyczących podziałów nieruchomości dokonywanych w trybie art. 95 u.g.n., czyli - jak wyraźnie stanowi ten przepis prawa materialnego - niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium przywołało stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym w postępowaniu podziałowym prowadzonym w oparciu o art. 95 pkt 8 u.g.n. właściwy organ nie ocenia podziału pod kątem wydzielenia działki z przeznaczeniem na inny cel niż wynikający wprost z tego przepisu, w tym pod drogę publiczną. Taki podział wymagałby bowiem sprawdzenia innych kryteriów, tj. zgodności z planem miejscowym, a w przypadku jego braku - z decyzją lokalizacyjną i przepisami odrębnymi. W rezultacie uznać należy, że do skutków podziałów dokonanych na podstawie art. 95 pkt 8 u.g.n., które są niezależne od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można stosować art. 98 ust. 1 u.g.n., który związany jest ściśle z trybem podziału zgodnego z ustaleniami planu miejscowego. W konsekwencji w decyzji podziałowej, która dotyczy nieruchomości na terenach zamkniętych, nie można domagać się wyznaczenia działek pod drogi publiczne, bowiem nie jest to kwestia związana z podziałem nieruchomości, lecz ze stosunkami własnościowymi, które powinny być rozstrzygnięte przez sądy powszechne.
W świetle przedstawionych powyżej wyjaśnień organ odwoławczy stanął na stanowisku, że sformułowane w treści odwołania zarzuty, odnoszące się do art. 98 ust. 1 u.g.n., są całkowicie bezpodstawne. Zadaniem Prezydenta Miasta Łodzi w niniejszym postępowaniu podziałowym, prowadzonym na wniosek P. S.A. w W., było tylko zbadanie dopuszczalności zaproponowanego przez stronę podziału nieruchomości i z tego zadania organ I instancji w pełni się wywiązał, wydając prawidłowe rozstrzygnięcie na podstawie
art. 95 pkt 5 i 8 oraz art. 96 ust. 1 u.g.n. Nie można natomiast czynić mu zarzutów, że nie powołał art. 98 ust. 1 u.g.n. w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, skoro regulacja ta nie stanowi elementu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie podziału nieruchomości oraz że nie stwierdził w treści decyzji wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne. Przede wszystkim, mając na uwadze przytoczone poglądy judykatury, jest to bowiem niedopuszczalne w odniesieniu do działek wydzielanych w trybie art. 95 pkt 8 u.g.n. na terenach zamkniętych zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, w której to sytuacji art. 98 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania.
Zdaniem Kolegium, nawet gdyby ów przepis mógł hipotetycznie znaleźć zastosowanie w tej sprawie, to w świetle zgromadzonego materiału dowodowego również nie byłoby podstaw do przyjęcia, iż którakolwiek z nowopowstałych działek została wydzielona pod drogę publiczną ze skutkiem wynikającym z jego treści. Wiąże się to z faktem, że będące przedmiotem podziału nieruchomości są usytuowane na obszarze, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, a tym samym brak jest ustaleń planistycznych, z których można byłoby wywieść, iż określone tereny, w szczególności odpowiadające wydzielonym działkom nr: [...], [...] i [...], są przeznaczone pod drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg publicznych. Co więcej, według wiedzy Kolegium, istniejące ulice [...] i P. pod które są wyodrębniane odpowiednio działki nr: [...] i [...], nie zostały formalnie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a zatem mają status dróg wewnętrznych. Natomiast autostrada A1, która przebiega przez dotychczasową działkę nr [...], niewątpliwie jest drogą publiczną, jednakże wymaga podkreślenia, że inwestycja prowadząca do jej wybudowania i oddania do użytku została zrealizowana na podstawie ustaw szczególnych, zawierających odrębne regulacje dotyczące podziałów nieruchomości czy nabywania własności gruntów. Jeżeli w trakcie przygotowania i realizacji tej inwestycji nie wydzielono stosownej działki na pas drogowy autostrady A1 i nie dokonano zmian w stanie prawnym zajętego w tym celu gruntu (co mogło wynikać np. z faktu, że na tym odcinku autostrada biegnie przez wiadukt nad linią kolejową), to trudno byłoby obecnie znaleźć uzasadnienie dla hipotetycznego zastosowania trybu określonego w art. 98 ust. 1 u.g.n.
Kolegium stwierdziło także, że zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt podziału nieruchomości zakłada wydzielenie działki gruntu obejmującej tylko część odcinka autostrady A1 znajdującego się na działce nr [...], podczas gdy jego pozostały fragment nadal pozostanie niewyodrębniony geodezyjnie. Kolegium nadmieniło, że podstawę prawną wydzielenia, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej stanowi art. 95 pkt 6 u.g.n., który to przepis nie został powołany we wniosku P. S.A. w W. jako podstawa prawna podziału przedmiotowych nieruchomości. Na zakończenie Kolegium dodało, że podobne sprawy dotyczące podziału nieruchomości na wniosek ww. podmiotu i te same kwestie, które są sporne w tym postępowaniu, były już niejednokrotnie przedmiotem oceny WSA w Łodzi, który w takich przypadkach oddalał skargi wniesione przez stronę.
Skargę na powyższą decyzję złożyła P. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie jej w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż niezasadna jest ocena stanu faktycznego i interpretacja przepisów dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Skarżąca podniosła, iż nie domaga się wydania orzeczenia o przejściu z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., ale takiego sformułowania sentencji decyzji, z której w sposób niebudzący wątpliwości będzie wynikać, czy i które działki powstałe w wyniku podziału geodezyjnego zostały wydzielone pod drogi publiczne - a w niniejszej sprawie brak jest rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ponadto z decyzji ma wynikać, czy podział został dokonany np. z urzędu czy np. na wniosek wieczystego użytkownika i w jakim trybie ten wniosek został złożony.
Skarżąca przypomniała, że w niniejszej sprawie P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W., wnioskiem z dnia 28 lutego
2023 r. jako reprezentant użytkownika wieczystego spółki P. zwrócił się do Prezydenta Miasta Łodzi o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości położonych w Ł., przy ul. [...][...],[...],[...],[...], wykonanego niezależnie od ustaleń planu na podstawie przepisów art. 95 ust. 5 i 8 oraz art. 98 u.g.n w związku z art. 39 i art. 41 ustawy P. w celu realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych. W uzasadnieniu swojego wniosku Spółka wskazała, iż celem podziału jest wydzielenie z przedmiotowych działek części gruntu nie stanowiącego linii kolejowej, tj.:
– z działki ewid. nr [...] - jednej działki przewidzianej pod nowe formy zagospodarowania (proj. dz. nr [...] o pow. 0,2605 ha), w wyniku czego powstanie jedna działka w dotychczasowym sposobie użytkowania (proj. dz. nr [...] o pow. 0,9939 ha);
– z działki ewid. nr [...] - jednej działki przewidzianej pod nowe formy zagospodarowania (proj. dz. nr [...] o pow. 1,0749 ha), w wyniku czego powstanie jedna działka w dotychczasowym sposobie użytkowania (proj. dz. nr [...] o pow. 3,1490 ha);
– z działki ewid. nr [...] - dwóch działek przewidzianych pod nowe formy zagospodarowania (proj. dz. nr [...] o pow. 3,3825 ha i proj. dz. nr [...] o pow. 3,8201 ha), jednej działki zabudowanej stanowiącej oczyszczalnię ścieków (proj. dz. nr [...] o pow. 0,2500 ha) oraz jednej działki zabudowanej częścią budynku wieży ciśnień (proj. dz. nr [...] o pow. 0,0264 ha), w wyniku czego powstanie jedna działka w dotychczasowym sposobie użytkowania (proj. dz. nr [...] o pow. 13,3755 ha);
– z działki ewid. nr [...] - jednej działki stanowiącej ul. [...] (proj. dz. nr [...] o pow. 0,6493 ha) oraz dwóch działek przewidzianych pod nowe formy zagospodarowania (proj. dz. nr [...] o pow. 1,3933 ha i proj. dz. nr [...] o pow. 6,1775 ha), w wyniku czego powstanie jedna działka w dotychczasowym sposobie użytkowania (proj. dz. nr [...] o pow. 15,8653 ha);
– z działki ewid. nr [...] - jednej działki stanowiącej ul. [...] (proj. dz. [...] o pow. 0,5710 ha), jednej działki stanowiącej autostradę A1 (proj. dz. nr [...] o pow. 4,1892 ha), jednej działki zabudowanej częścią budynku wieży ciśnień (proj. dz. nr [...] o pow. 0,0319 ha) oraz czterech działek przewidzianych pod nowe formy zagospodarowania (proj. dz. nr [...] o pow. 3,4967 ha, proj. dz. nr [...] o pow. 6,6790 ha, proj. dz. nr [...] o pow. 4,7153 ha i proj. dz. nr [...] o pow. 2,3748 ha), w wyniku czego powstanie jedna działka w dotychczasowym sposobie użytkowania (proj. dz. nr [...] o pow. 38,4166 ha);
– z działki ewid. nr [...] - jednej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym (proj. dz. nr [...] o pow. 0,2092 ha), jednej działki przeznaczonej na poprawę użytkowania działki sąsiedniej (proj. dz. nr [...] o pow. 0,0632 ha), jednej działki stanowiącej ogródki działkowe (proj. dz. nr [...] o pow. 0,5208 ha) oraz dwóch działek przewidzianych pod nowe formy zagospodarowania (proj. dz. nr [...] o pow. 1,1035 ha i proj. dz. nr [...] o pow. 0,2094 ha).
Skarżąca dalej stwierdziła, że decyzją Nr 113.2023 z dnia 30 marca 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził przedmiotowy wniosek. Wbrew jednak przepisom dotyczącym podziału i zawartych w art. 98 ust. 1 u.g.n., z treści sentencji decyzji nie wynika, które działki zostały wydzielone pod drogi publiczne, a ponadto organ nie powołał się w ramach podstawy prawnej decyzji na art. 98 ust. 1 u.g.n. i nie wskazał, iż podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego. Tym samym, w ocenie skarżącej, organ nieprawidłowo rozpatrzył sprawę, a wydana decyzja jest wadliwa.
Zdaniem skarżącej, w sprawie stosowania art. 98 ust. 1 u.g.n., orzecznictwo jest utrwalone, iż skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji, przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa. Podział ewidencyjny nieruchomości dokonany w tym trybie na wniosek właściciela/wieczystego użytkownika pociąga za sobą szczególny skutek prawny, polegający na przejściu ex lege działki wydzielanej pod drogę publiczną, na własność podmiotu publicznego - gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, w zależności od kategorii drogi. Tym samym, z decyzji zatwierdzającej podział musi wynikać, iż podział został dokonany w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., konieczne jest również wskazanie, która działka projektowana stanowi drogę publiczną. Bez takiego rozstrzygnięcia decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, na której znajduje się droga publiczna, jest wadliwa i niewykonalna.
Skarżąca podniosła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją orzeczenia, które stwierdzają, iż zastosowanie art. 98 u.g.n. jest prostą konsekwencją wydzielenia działek pod drogi publiczne na wniosek właściciela, a poszukiwanie w nim uzasadnienia dla wymogu zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy, przeczyłoby celowi regulacji zamieszczonej w art. 95 u.g.n. A contrario zatem, tym bardziej należy uwzględnić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile istnieją.
Dalej skarżąca stwierdziła, że również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 748/16, wynika, iż "aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy".
W wyniku utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w ocenie skarżącej, nastąpił stan niepewności, co do tego, które z wydzielonych działek gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne. W ocenie skarżącej takich ustaleń winien dokonać organ zatwierdzający decyzję o podziale nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska, skarżąca przywołała również inne orzeczenia sądów administracyjnych.
Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organ odwoławczy błędnie ocenił, iż organ I instancji nie naruszył art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie w treści rozstrzygnięcia wskazania na art. 98 ust. 1 u.g.n., a ponadto nie wskazał w sentencji decyzji, które działki zostały wydzielone pod drogi publiczne.
W konsekwencji skarżąca wniosła jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2023 r., znak: SKO.4160.64.2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 marca 2023 r., nr 113.2023, znak: ZDG.G.4124.96.2023.1.SK, o zatwierdzeniu na wniosek P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. podziału nieruchomości:
– oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr: [...], [...], [...]
i [...] w obrębie [...] miasta Ł., objętej księgą wieczystą nr [...], na działki nr: [...], [...] (z działki nr [...]), [...], [...] (z działki nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (z działki nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...] (z działki nr [...]),
– oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki nr: [...] i [...] w obrębie
[...] miasta Ł., objętej księgą wieczystą nr [...], na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] (z działki nr [...]) oraz [...], [...], [...], [...] (z działki nr [...])
pod warunkiem zapewnienia nowo wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej przy ich zbywaniu, zgodnie z mapą sporządzoną w dwóch arkuszach, zaewidencjonowaną w [...] Ośrodku Geodezji w dniu [...] lutego 2023 r. za numerem identyfikatora ewidencyjnego [...], która stanowi załącznik do decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają wymogom prawa.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) (dalej: u.g.n.).
Jak stanowi art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 u.g.n. Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (pkt 1), albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 2).
Powołane powyżej przepisy art. 93 i 94 u.g.n. opisują "tryb ogólny" podziału nieruchomości. Wyjątki od niego ujęte zostały w przepisach art. 95 u.g.n., wskazujących przypadki, kiedy możliwe jest dokonanie podziału nieruchomości niezależnie od postanowień planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy art. 95 pkt 5 i 8 u.g.n., przywołane przez skarżącą w niniejszej sprawie jako podstawa wniosku o zatwierdzenie planu podziału nieruchomości, a także wskazane przez organy obu instancji jako podstawa prawna wydanych decyzji, stanowią iż niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych (pkt 5), lub wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych (pkt 8). Skarżąca spółka w podstawie swojego wniosku o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wskazała również art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.
Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ustawodawca zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu podziałowym ograniczył do zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości (art. 96 ust. 1 u.g.n.), ewentualnie - w niektórych przypadkach zatwierdzenia podziału - może być poszerzony o dodatkowe elementy, wyraźnie określone w art. 93 ust. 2a i art. 99 u.g.n. Nie obejmuje on natomiast w szczególności orzeczenia o przejściu z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Wydzielenie działek pod drogę publiczną określonej kategorii może nastąpić wyłącznie w sytuacji, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z treści przepisu art. 98 u.g.n.
nie można wyprowadzić wniosku, aby organ administracji publicznej dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Przepis ten nie normuje szczególnego trybu podziału nieruchomości, a jedynie stanowi o skutkach prawnych dokonanego podziału. Przewidując, w art. 98 ust. 1 u.g.n., skutek decyzji podziałowej w postaci przejścia z mocy prawa działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, ustawodawca nie przewidział żadnej formy potwierdzającej ów skutek (np. w postaci decyzji), ani nie wskazał organu, który byłby właściwy do wydania tego rodzaju orzeczenia. Podstawą wnioskowania o zatwierdzenie podziału może być bowiem art. 97 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 albo art. 94 ust. 1 albo art. 95 u.g.n. Powołanie we wniosku o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest zatem wiążące dla organów administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "wydzielenia działek gruntu na terenie zamkniętym" jest pojęciem szerokim i planowane przez stronę przeznaczenie wydzielanych w ten sposób działek – w tym po drogę – pozostaje bez wpływu na możliwość podziału w tym trybie. Skoro podstawą dla wydania decyzji w trybie art. 95 pkt 5 lub 8 u.g.n. nie jest zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym (lub decyzją o warunkach zabudowy) i organ jej nie musi badać, to w konsekwencji także decyzja podziałowa nie musi zawierać stwierdzenia o przeznaczeniu poszczególnych działek, w tym także pod drogi publiczne (w przeciwieństwie do sytuacji, gdy warunkiem podziału dokonywanego na wniosek właściciela jest zgodność z planem miejscowym) (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 2094/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2021 r., II SA/Wr 15/21, CBOSA).
Informacje o wydzieleniu danej działki pod drogę publiczną mogą znaleźć się w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i może być w nim przytoczona treść art. 98 ust. 1 u.g.n., ale w takim wypadku wskazane elementy decyzji mają jedynie charakter fakultatywny i informacyjny, natomiast nie rozstrzygają ani o statusie drogi, ani o skutkach prawnych wynikających z decyzji. Co więcej, brak takich informacji w żaden sposób nie wpływa na ocenę prawidłowości decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a tym bardziej nie może stanowić skutecznego zarzutu kwestionującego taką decyzję. Zamieszczenie lub brak zamieszczenia informacji wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. nie wiążą sądu rozpatrującego wniosek właściwego organu o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa (art. 98 ust. 2 u.g.n.) czy powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wytoczone przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w razie niezłożenia takiego wniosku; nie wiążą też starosty w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania (art. 98 ust. 3 u.g.n.) (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 2094/19, CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy podkreślić, iż treść decyzji organu I instancji zatwierdzającej podział przedmiotowych nieruchomości nie odwołuje się do art. 98 ust. 1 u.g.n., lecz do trybu podziału z art. 95 pkt 5 i 8 u.g.n. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest to, że wszystkie działki, z wyjątkiem działki nr ewid. [...], wchodzące w skład nieruchomości, których dotyczy decyzja zatwierdzająca podział, znajdują się na obszarze, stanowiącym tereny zamknięte, zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, na podstawie decyzji nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz.Urz.M.Inf. z 2020 r. poz. 38 ze zm.).
Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo i zgodnie z wnioskiem skarżącej, zastosowały jako podstawę prawną decyzji podziałowej art. 95 pkt 5 i pkt 8 u.g.n. Przy czym miało rację Kolegium, że podstawę prawną podziału geodezyjnego dotychczasowych działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] stanowił przede wszystkim art. 95 pkt 8 u.g.n., a tylko uzupełniająco art. 95 pkt 5 u.g.n., zaś wyłączną podstawą prawną podziału działki nr [...], niewłączonej do terenów zamkniętych, był art. 95 pkt 5 u.g.n.
Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie podział nieruchomości polegał między innymi na wydzieleniu działek: nr [...], która stanowi fragment drogi wewnętrznej - ul. [...], nr [...], która stanowi fragment autostrady A1 i nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną - ul. [...]. Wszystkie powyższe działki powstały w wyniku podziału nieruchomości znajdujących się na obszarze, stanowiącym tereny zamknięte. Przy czym, jak trafnie zauważyło Kolegium, brak jest zarówno planu miejscowego, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które wskazywałyby, że działki, których dotyczy decyzja, zostały wydzielone pod drogi publiczne o określonej kategorii. Odmienność trybu podziału nieruchomości na podstawie art. 95 u.g.n. w stosunku do zasad ogólnych, określonych w art. 93 u.g.n., polega na braku związania ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ jest to wyjątek od ogólnej reguły winien być interpretowany ściśle. Jedynym celem podziału nieruchomości na terenach zamkniętych (art. 95 pkt 8 u.g.n.), co wyraźnie wskazuje przywołany przepis, jest wydzielenie działek na terenie zamkniętym. Kryteria, które zobligowany jest zbadać organ zatwierdzając podział w tym trybie, to ocena, czy nieruchomość znajduje się na terenie zamkniętym, zdefiniowanym w art. 2 pkt 9 u.p.g.k. i czy podział ten nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Analiza przywołanej regulacji wskazuje, że żadne inne przesłanki nie zostały przez ustawodawcę przewidziane dla dokonania podziału w tym szczególnym trybie. W szczególności art. 98 ust. 1 u.g.n. nie kreuje podstawy prawnej wnioskowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości, a określa jedynie skutki prawnorzeczowe decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, wydawanej na wniosek uprawnionej osoby. Natomiast podstawą wnioskowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest art. 97 ust. 1 w zw. art. 93 ust. 1 albo w zw. z art. 94 ust. 1 albo w zw. z art. 95 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2021 r., I OSK 2267/20, LEX nr 3200275, CBOSA). Tak więc nie ma racji skarżąca, że podstawa prawna decyzji podziałowej powinna uwzględniać art. 98 ust. 1 u.g.n.
Zdaniem Sądu, w decyzji podziałowej, która dotyczy nieruchomości na terenach zamkniętych nie można domagać się wyznaczenia działek pod drogi publiczne, bowiem nie jest to kwestia związana z podziałem nieruchomości, lecz ze stosunkami własnościowymi, które winny być rozstrzygnięte przez sądy powszechne. Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji, przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa. Nieruchomości będące przedmiotem kontrolowanej decyzji podziałowej położone są niewątpliwie na obszarze, dla którego nie sporządzono planu miejscowego i dla którego nie została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wbrew zarzutom skargi nie ma jednak podstaw do rozstrzygnięcia w decyzji podziałowej w trybie art. 95 pkt 8 u.g.n., że część z uzyskanych działek stanowią drogę publiczną. Przeciwnie niż twierdzi skarżąca, przepis ten nie daje podstawy prawnej do stwierdzenia w decyzji podziałowej, które działki powstałe w wyniku podziału geodezyjnego zostały wydzielone pod drogi publiczne (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., I OSK 2837/16, CBOSA).
Skutki prawne decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., są przedmiotem oceny sądu wieczystoksięgowego do którego właściwy organ składa wniosek o ujawnienie praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wraz z ostateczną decyzją zatwierdzającą podział (art. 98 ust. 2 u.g.n.). Jeżeli natomiast kwestia wystąpienia skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. stanie się sporna wówczas to sąd powszechny jest władny rozstrzygnąć to zagadnienie w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1984). To w postępowaniu sądowym sąd powszechny ocenia, czy treść decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz treść planu miejscowego dowodzą tego, że nastąpiła zmiana w zakresie stanu własnościowego działek wydzielonych pod drogi na wniosek właściciela, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w W. z dnia 5 października 2022 r., I SA/Wa 2551/21, LEX nr 3484877, CBOSA).
Niemniej Sąd zwrócił uwagę, że, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, fragment podlegającej podziałowi działki nr [...] biegnie pod wiaduktem, na którym usytuowana jest autostrada A1, będąca niewątpliwie drogą publiczną (drogą krajową). Stąd zarówno we wniosku o podział nieruchomości, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż jedna z działek, powstałych z podziału działki nr [...] (działka nr [...]) przeznaczona jest na fragment autostrady A1. Zdaniem Sądu należy jednak zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez Kolegium, zgodnie z którą inwestycja prowadząca do wybudowania i oddania autostrady do użytku została zrealizowana na podstawie ustaw szczególnych, zawierających odrębne regulacje dotyczące podziałów nieruchomości czy nabywania własności gruntów. Jeżeli w trakcie przygotowania i realizacji tej inwestycji nie wydzielono stosownej działki na pas drogowy autostrady A1 i nie dokonano zmian w stanie prawnym zajętego w tym celu gruntu (co mogło wynikać np. z faktu, że na tym odcinku autostrada biegnie przez wiadukt nad linią kolejową), to trudno byłoby obecnie znaleźć uzasadnienie dla hipotetycznego zastosowania trybu określonego w art. 98 ust. 1 u.g.n. Sąd zwraca ponadto uwagę, że podział dokonany w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dokonywany jest na podstawie art. 95 pkt 6 u.g.n., którego skarżąca nie powołała w swoim wniosku o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości.
Zdaniem Sądu, błędnie również twierdzi skarżąca, że w sentencji decyzji organu I instancji powinno znaleźć się podkreślenie, iż wydawana jest ona na wniosek P. S.A. z siedzibą w W., skoro w powyższej decyzji organ wyraźnie wskazał, iż została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku użytkownika wieczystego – P..
Zdaniem Sądu nietrafne było także powołanie się przez skarżącą na wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 748/16, bowiem został on wydany w odmiennym stanie faktycznym i prawnym (podstawą podziału nieruchomości nie był art. 95 u.g.n.), zaś przedmiotem sprawy była odmowa ustalenia odszkodowania. Zatem zawarte w nim rozważania nie mogły stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Podsumowując stwierdzić należy, że, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego ani procesowego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., a decyzja i uzasadnienie decyzji odpowiadają wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł
o oddaleniu skargi.