I OSK 989/12

I OSK 989/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1535/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-01-31
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art.73
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art.30 ust.1
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art.7, 16 § 1, art.76, art.77 , art.110 i 102
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1535/11 w sprawie ze skargi T. R. i J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza solidarnie od T. R. i J. R. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę [...] ([...] dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1535/11 w sprawie ze skargi T. R. i J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. nr [...].
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2004 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – część ul. [...], położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające).
15 lipca 2009 r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r.
Wojewoda [...], decyzją z [...] listopada 2009 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r.
Następnie, pismem z 5 stycznia 2010 r., Prezydent W. wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., argumentując, że decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. wydano w stosunku do nieruchomości, która została wcześniej wywłaszczona na rzecz Państwa na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r.
Minister Infrastruktury, decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...]. Jako podstawę stwierdzenia nieważności przywołał art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zatem nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
W aktach sprawy znajduje się natomiast prawomocna decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r., nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na wniosek Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej części nieruchomości o pow. [...] m2, z ogólnej pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...] oraz o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz poprzedniego właściciela – J. R.. Ponadto z pisma Urzędu M. Biura Geodezji i Katastru z 29 grudnia 2010 r. oraz z porównania mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych terenu położonego w W., dzielnicy P. [...] z aktualnym wydrukiem z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] z obrębu [...] wynika, że nieruchomość o pow. [...] m2, położona przy ul. [...], wywłaszczona na podstawie decyzji z [...] sierpnia 1979 r., odpowiada w całości obecnej działce nr [...], z obrębu [...], objętej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r.
W związku z powyższym Minister Infrastruktury stwierdził, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, gdyż sporna nieruchomość 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Zatem decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających.
Odnosząc się do podstawy prawnej stwierdzenia nieważności podanej we wniosku Prezydenta W. Minister wskazał, iż zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. W przedmiotowej sprawie takiej tożsamości nie było, ze względu na różną podstawę prawną nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Wystąpiło natomiast rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ponadto w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 K.p.a.
Od decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli T. i J. R.. We wniosku oświadczyli, że nigdy nie otrzymali decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu, nie wypłacono im odszkodowania, a za działkę nr [...] przez kilkadziesiąt lat opłacali podatki. O wywłaszczeniu nie było też żadnych adnotacji w ewidencji gruntów, ani wpisów w księdze wieczystej. W tej sytuacji znajdująca się w aktach sprawy decyzja z [...] sierpnia 1979 r. nie jest ostateczna i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r.
Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2011 r.
Minister Infrastruktury stwierdził, że na decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. znajduje się adnotacja organu z 16 października 1979 r., iż decyzja ta jest prawomocna, co potwierdza, że od decyzji o wywłaszczeniu nie zostało wniesione odwołanie.
W ocenie organu kluczowe dla niniejszej sprawy było ustalenie stanu własności 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Nieujawnienie prawa własności Skarbu Państwa nabytego na podstawie decyzji ostatecznej Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. w księdze wieczystej nie jest równoznaczne z sytuacją, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Powyższe oznacza, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 73 Przepisów wprowadzających, z uwagi na niezaistnienie jednej z przesłanek nabycia nieruchomości w trybie tego przepisu, jaką jest brak prawa własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. i J. R.. Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę art. 40 i art. 80 K.p.a. poprzez fakt niedoręczenia im decyzji z 31 sierpnia 1979 r. oraz błędną ocenę materiału dowodowego, która według Ministra Infrastruktury pozwalała przyjąć za udowodnioną okoliczność doręczenia decyzji stronie, a co za tym idzie stwierdzić jej prawomocność. Wskazali, iż decyzja z 1979 r. znalazła się w archiwach SPEC około rok temu, pomimo że postępowanie toczy się od 2004 r. Z powodu braku akt wywłaszczeniowych (zachowała się sama decyzja) organ nie jest w stanie wykazać, że została ona doręczona, czemu przeczą skarżący. Zaprzeczają również, że otrzymali odszkodowanie, o jakim mowa w tej decyzji. W tej sytuacji decyzja z 1979 r. nie może mieć znaczenia prawnego i stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z 2004 r., ponieważ nie ma przymiotu decyzji ostatecznej. Podtrzymali również poprzednie stwierdzenia, że za działkę nr [...] przez kilkadziesiąt lat opłacali podatki, a o wywłaszczeniu nie było żadnych adnotacji w ewidencji gruntów, ani wpisów w księdze wieczystej. Do tych zarzutów Minister Infrastruktury w ogóle się nie ustosunkował. Nie można więc uznać, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, ponieważ wobec braku prawomocnej decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość nie mogła przejść na rzecz Skarbu Państwa w 1979 r.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.
31 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.
W jego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ nie wyjaśnił sprawy w stopniu umożliwiającym jej definitywne rozstrzygnięcie.
Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że kluczowe dla niniejszej sprawy jest ustalenie stanu własności spornej nieruchomości – działki nr [...] – 31 grudnia 1998 r. i że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przejście prawa własności nieruchomości następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
Sąd zauważył jednakże, że należy odróżnić skutki prawne wynikające z wydania decyzji oraz z jej doręczenia. Sąd I instancji stwierdził, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która "istnieje" już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. Powołując się na wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/132, Sąd wskazał, że "Obowiązujące przepisy K.p.a. nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem. Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone, choć nie wszystkie skutki prawne. (...) Doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 K.p.a. powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto od daty doręczenia decyzji zaczynają biec terminy, po upływie których organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jak też od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji". Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania już powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego.
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że skoro organ nie dysponuje dowodem doręczenia decyzji stronom, to nie może poprzestać jedynie na adnotacji zawartej na decyzji, że jest ona prawomocna, pomijając w ten sposób wyjaśnienie, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu weszła do obrotu prawnego, czy stała się ostateczna i czy wywołała skutek w postaci przejścia własności spornej nieruchomości na Skarb Państwa. W ocenie Sądu organ nie ustosunkował się do twierdzeń skarżących, iż wobec braku jakiejkolwiek informacji o wydaniu decyzji o wywłaszczeniu opłacali oni przez kilkanaście lat od rzekomego wywłaszczenia podatki od działki nr [...]. Nie wyjaśnił również dlaczego fakt rzekomego wywłaszczenia tej działki nie został ujawniony w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i jakie znaczenie w tej sytuacji ma art. 31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd zwrócił również uwagę, że skarżący podali na rozprawie, iż w przypadku innych wywłaszczonych im w tym samym czasie działek, tego typu problemy nie wystąpiły i decyzje o wywłaszczeniu zostały im doręczone oraz ujawnione w księgach wieczystych. Zważył również, że organ zaniechał jakiejkolwiek kwerendy archiwalnej (w archiwach państwowych) na okoliczność akt administracyjnych dotyczących wywłaszczenia działki nr [...] oraz nie ustalił, czy inne strony postępowania, poza skarżącymi, otrzymały decyzję wywłaszczeniową.
W ocenie Sądu I instancji brak wyjaśnienia tych kwestii stanowi o naruszeniu przez organ nadzoru art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w kontekście art. 110 K.p.a. i wynikających z niego, a wyjaśnionych wyżej, skutków doręczenia decyzji stronom postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji stwierdził również, że bez przekonującego wykazania wejścia do obrotu prawnego decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. nie można uznać, że wywołała ona skutek w postaci wywłaszczenia, a tym samym, że Skarb Państwa 31 grudnia 1998 r. był właścicielem działki nr [...], a to ustalenie było z kolei podstawą do uznania rażącego naruszenia prawa w decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r.
Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 110 K.p.a. przez przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa nie wywołuje skutków prawnych w przypadku braku dowodu na jej dręczenie stronie,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 K.p.a. oraz art. 76 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż jeśli organ nie dysponuje dowodem doręczenia decyzji stronom, to nie może poprzestać jedynie na adnotacji zawartej na decyzji, że jest ona prawomocna,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez przyjęcie, że ostateczna decyzja wywłaszczeniowa nie wywołała skutku prawnego, w postaci przejścia prawa własności.
Wskazując na powyższe okoliczności skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie podniósł, że kwestia wywołania skutku prawnego przez decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. w postaci przejścia prawa własności uregulowana była w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który w dacie orzekania o wywłaszczeniu stanowił, że przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zgodnie z treścią powyższego przepisu przejście prawa własności było uzależnione od kwestii ostateczności tejże decyzji.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro w aktach znajduje się decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. z klauzulą ostateczności, to jest to wystarczający dowód na okoliczność wskazaną w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego mającego ustalić okoliczności związane z doręczeniem decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r., gdyż decyzja ta wywołała skutki prawne w oparciu o obowiązujące wcześniej przepisy prawa materialnego, a nie proceduralnego – tj. art. 110 § 1 K.p.a.
W konkluzji skarżący kasacyjnie stwierdził, że kwestia naruszenia art. 110 K.p.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i nie istniały podstawy do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r.
Pismem z 5 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego J. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazał, że w dacie orzekania obowiązywał również art. 102 K.p.a., odpowiednik aktualnie obowiązującego art. 110 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji, który wydał decyzję był nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia. Dodatkowo zauważył, że również przepis art. 29 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek doręczenia decyzji na piśmie – wnioskodawcy, właścicielowi nieruchomości i osobom zainteresowanym. Powyższe oznacza, że przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa mogła stać się ostateczna dopiero z chwilą doręczenia jej skarżącym. Takiego potwierdzenia w aktach nie ma, a skarżący od początku postępowania zaprzeczali, aby taką decyzję otrzymali. Powtórzył również argumenty podniesione skardze, że decyzja ta nie była przez wiele lat ujawniona, ani w ewidencji gruntów, ani w księdze wieczystej, że skarżący płacili przez kilkanaście lat podatki i że decyzja została odnaleziona po kilku latach postępowania w Stołecznym Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej z adnotacją, że jest prawomocna. Nie jest to wystarczające dla uznania, że decyzja stała się prawomocna, mając na uwadze także okoliczność, iż przez ponad 7 lat nie udało się odnaleźć akt wywłaszczeniowych, ani żadnych innych dowodów świadczących o prawidłowym doręczeniu decyzji wywłaszczeniowej.
Również skarżąca T.R., w piśmie z 6 kwietnia 2012 r., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu także przesłanki, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. W pozostałych przypadkach zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd kasacyjny nie może tych podstaw kasacyjnych uzupełnić czy w inny sposób modyfikować, a tym samym nie jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem innych przepisów, których naruszenia strona sama nie zarzuciła w skardze kasacyjnej.
Niniejsza skarga kasacyjna, podlegająca rozpoznaniu w tych granicach, zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty oparte są na usprawiedliwionych podstawach.
Wyjaśnić przy tym trzeba, iż wprawdzie autor skargi kasacyjnej twierdził, że zarzuty zaskarżenia zostały oparte na podstawie określonej jako naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie ich podstawą były obie podstawy zaskarżenia wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zarzut odnoszący się do naruszenia przepisu art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest zarzutem materialnoprawnym.
W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie przyjął organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, kluczowe jest ustalenie stanu własności spornej nieruchomości – działki nr [...], z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...], na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Aby możliwe było dokonanie takiego ustalenia, w pierwszej kolejności należało ocenić skutki prawne wywołane przez decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r., znak [...], orzekającą o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa na wniosek Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w W. z dniem 9 września 1978 r. części nieruchomości o powierzchni [...] m2, z ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ul. [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za grunt w kwocie [...] zł na rzecz J. R..
Zgodnie z art. 110 K.p.a., a uprzednio art. 102 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo odróżnił skutki prawne wynikające z wydania decyzji oraz z jej doręczenia, wskazując, że to doręczenie decyzji stronie powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Z tą chwilą decyzja jako akt administracyjny zaczyna wywierać skutki prawne. Wskazał również, że skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania już powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego.
Te trafne założenia wstępne poczynione przez Sąd meriti, nie zostały jednak poprawnie odniesione do okoliczności faktycznych sprawy.
Sąd I instancji w swoich rozważaniach skoncentrował się na sytuacji skarżących, a konkretnie na ich twierdzeniach, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. nie została im doręczona, że od działki nr [...] opłacali podatki, zaś fakt jej wywłaszczenia nie został ujawniony w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów. Sąd zarzucił organowi, że powyższe kwestie nie zostały wyjaśnione, jak również, że organ nie ustalił, czy inne strony postępowania otrzymywały decyzję wywłaszczeniową. Formułując te zarzuty Sąd nie wziął jednak pod uwagę i nie ocenił podstawowego w sprawie niniejszej dokumentu, czyli decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. Z treści decyzji jednoznacznie wynika, że postępowanie zakończone tą decyzją zostało wszczęte na wniosek Stołecznego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej. Stołeczne Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej było zatem stroną tego postępowania, które toczyło się z udziałem jeszcze innych stron, i jak wynika z rozdzielnika zamieszczonego w tej decyzji, było jednym z podmiotów, którym decyzja miała zostać doręczona. W sprawie nie jest sporne, że decyzja opatrzona klauzulą prawomocności znajdowała się w archiwach tego Przedsiębiorstwa. W tak zarysowanych okolicznościach zasadne jest zatem uznanie, że Stołeczne Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej, jako strona postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. otrzymało.
Decyzja ta weszła zatem do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne z niej wynikające. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skuteczne doręczone przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (por. Czesław Marzysz /w:/ G. Łaszczyca, A Matan, Cz. Marzysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom. I, Zakamycze 2005, s. 188; wyroki NSA z 22 czerwca 2007 r., II OSK 239/07, z 28 stycznia 2009 r., I OSK 217/08 i z 5 marca 2009 r., I OSK 453/08, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).
Z przytoczonych wyżej względów za trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 110 K.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 76 K.p.a. W sprawie nie zachodziła bowiem konieczność wyjaśniania, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. została doręczona stronom, skoro dowody zgromadzone w sprawie wskazują, że jedna ze stron postępowania wywłaszczeniowego decyzję otrzymała.
Od dnia doręczenia decyzji Stołecznemu Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej – stosownie do treści art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – rozpoczął biec 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Wobec jego upływu decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. stała się ostateczna, co potwierdza umieszczona na niej klauzula prawomocności. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 K.p.a. (uprzednio kwestię tę regulował art. 12 K.p.a.) decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.
Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się tym, że decyzja ta obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym, ewentualnie nie zostanie stwierdzona jej nieważność.
Decyzja Naczelnika Dzielnicy W. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w ramach przyjętego systemu weryfikacji, jak i w żadnym z dostępnych trybów, co oznacza, że organy administracji są nią związane. Związanie to obowiązywało także w trakcie postępowania toczącego się w trybie nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...], położonej w W., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], w tym znaczeniu, że Minister Infrastruktury, orzekając w sprawie, musiał uwzględnić stan prawny przedmiotowej nieruchomości ukształtowany tą decyzją.
Był zatem zobligowany uznać, stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, że z dniem, w którym decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. stała się ostateczna, doszło do przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Powyższe oznacza, że jako zasadny należy ocenić podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 30 ust.1 ww. ustawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności przedmiotowej sprawy mogą świadczyć o tym, że prawa skarżących zostały naruszone. W takiej sytuacji przysługiwały im jednak uprawnienia wynikające z art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 K.p.a. Podstawą wznowienia przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest bowiem okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy zatem rozumieć przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obrocie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach strona może żądać wznowienia postępowania w sprawie (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 557).
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając poczynione powyżej uwagi, a odnoszące się do wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1979 r. wobec doręczenia jej Stołecznemu Przedsiębiorstwu Energetyki Cieplnej i wywołania przez nią skutków prawnych, dokona ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 P.p.s.a.