I OSK 988/22

I OSK 988/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6540
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 653/20 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-02-24
Skarżony organ
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2, art. 58 § 1 pkt 1 i 6, art. 149 § 1 pkt 3, art. 182 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 653/20 o odrzuceniu skargi [...] na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 lutego 2020 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 653/20, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę [...] na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 lutego 2020 r. z uwagi na jej niedopuszczalność.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł [...], zaskarżając je w całości i zarzucając:
1.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wobec uznania, że czynność Prezesa IPN polegająca na odmowie wyłączenia akt osobowych skarżącego, znajdujących się w zasobach archiwalnych IPN i odmowie zwrotu tych akt do Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi nie jest czynnością indywidualnie skierowaną do skarżącego, nie dotyczy jego uprawnień oraz nie wiąże się z nałożeniem na skarżącego obowiązku wnikającego z przepisów prawa, a co za tym idzie nie może być objęta skargą na bezczynność, podczas gdy czynność polegająca na bezprawnym włączeniu do zasobu archiwalnego IPN dokumentów odnoszących się do skarżącego, a następnie na bezzasadnej odmowie zwrotu tych akt do KWP w Łodzi dotyczy skarżącego indywidualnie, albowiem wiąże się dla niego z obowiązkiem znoszenia faktu przechowywania dotyczących go materiałów w wyodrębnionym archiwum państwowym i udostępnianiem informacji o tych materiałach za pośrednictwem Internetu, oparta jest na przepisie prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, jak również jest dla niego krzywdząca, sugeruje, że skarżący był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, a także, że dopuścił się popełnienia przestępstwa przeciwko Narodowi Polskiemu;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN w związku z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niezastosowanie, przejawiające się w błędnym uznaniu, że czynność polegająca na gromadzeniu i udostępnianiu informacji o obywatelu przez organ władzy publicznej nie jest czynnością o charakterze indywidualnym i władczym wymagającą kontroli pod względem jej legalności, podczas gdy włączenie materiałów dotyczących przebiegu służby skarżącego do archiwum IPN oraz odmowa zwrotu tych akt do Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi godzi wprost w prawo do prywatności i autonomię informacyjną skarżącego.
Wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (błędnie wskazanemu jako Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, nie uwzględniając tym samym wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że zaskarżonym orzeczeniem jest postanowienie, a nie wyrok jak wielokrotnie błędnie wskazano w skardze kasacyjnej.
Kolejno, za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bowiem Sąd I instancji przepisu tego nie stosował. Przepis ten ma zastosowanie, gdy Sąd przystępuje do oceny merytorycznej skargi złożonej do Sądu, tymczasem, w sprawie niniejszej Sąd poprzestał na ocenie dopuszczalności skargi i drogi sądowej, stwierdzając niedopuszczalność wniesienia skargi.
Przechodząc do analizy sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi ponieważ można ją wnieść jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 lutego 2020 r. dotyczącego wycofania kopii i oryginałów akt osobowych skarżącego, jako funkcjonariusza Policji, z Instytutu Pamięci Narodowej do Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi - w ocenie skarżącego przekazanych do IPN z naruszeniem prawa. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wycofanie akt osobowych skarżącego z zasobu archiwalnego Instytutu Pamięci Narodowej nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, gdyż przepisy ustawy o Policji nie zawierają materialnoprawnej podstawy do rozstrzygnięcia przez organ w formie decyzji lub postanowienia o usunięciu czy też o odmowie usunięcia akt z archiwum IPN. Zakres wniosku dotyczy spraw z zakresu działania Instytutu Pamięci Narodowej, który jest jedynym podmiotem władnym do rozpatrzenia żądania zawartego we wniosku skarżącego. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest umocowania do rozstrzygania tego rodzaju kwestii w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej upoważnienia do wydania takiego aktu nie można znaleźć w art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1575). W takiej sytuacji skoro w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstaw do działania organu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. skarga [...] na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie przepisów art. 3 § 2 pkt 4 i 9 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a więc zarzucono Sądowi błędne odrzucenie skargi postanowieniem w związku ze stwierdzeniem przez Sąd niedopuszczalności zaskarżenia czynności Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie włączenia dokumentów do zasobu archiwalnego.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. dotyczy zaś kognicji sadów administracyjnych do rozstrzygania skarg na określone w nim kategorie spraw (pkt 1-9). Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej powiązano z zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a więc przepisem określającym kompetencje Sądu w fazie orzekania - przepisem umożliwiającym Sądowi odrzucenie skargi w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności skargi. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być skuteczny wobec zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skargi. Niewątpliwie nie można Sądowi, który stwierdził niedopuszczalność skargi zarzucić skutecznie błędnego zastosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skoro takie właśnie orzeczenie jest zgodne z dyspozycją normy prawnej zawartej w tym przepisie. Wprawdzie prawidłową podstawą wydanego postanowienia powinien być przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednak przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 252/18).
Skarga kasacyjna, w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej ani też usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w realiach tej sprawy, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanych zarzutów naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt: I OSK 1329/14).
Uzasadniając zaś zarzut naruszenia powołanych przepisów art. 3 § 2 pkt 4 i 9 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 (którego w sprawie nie stosowano) w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. powołano wprawdzie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1575), jednakże przepis ten w jakiejkolwiek mierze nie odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego do rozstrzygania skarg na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a wyłącznie obliguje do przygotowania we wskazanym terminie do przekazania do archiwum Instytutu Pamięci Narodowej posiadanych zbiorów przez określone w nim organy. Przepis ten nie mógł więc stanowić skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd obowiązku poddania kontroli sądowej działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 p.p.s.a., w tym obowiązku kontroli innych niż określonych w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) podniesionego przez skarżącego w niniejszej sprawie. Słusznie bowiem Sąd I instancji wskazał, że podstawą do wniesienia skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest wskazanie aktu lub czynności, które mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego w oparciu o ten przepis. Zgodzić się należy, że akt lub czynność musi być skierowany do indywidualnego podmiotu, nadto musi ustalać, stwierdzać, potwierdzać bądź odmawiać ustalenia, stwierdzenia, potwierdzenia uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego.
Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN w związku z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 1 i 2 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niezastosowanie, oraz poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że czynność polegająca na gromadzeniu i udostępnianiu informacji o obywatelu przez organ władzy publicznej nie jest czynnością o charakterze indywidualnym i władczym wymagającą kontroli pod względem jej legalności. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji w ogóle nie zostało oparte o wykładnię powołanych przepisów, lecz dotyczyło wyłącznie ustalenia braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał wykładni powołanych przepisów, a zatem nie mógł ich naruszyć w wyniku ich błędnej wykładni.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną niemającą usprawiedliwionych podstaw oddalił. Nie zachodziły tym samym podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania.