I OSK 985/22

I OSK 985/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1311/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-13
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 18 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1311/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r., I SA/Wa 1311/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w mieście D., w obrębie [...] D., oznaczona jako działka nr [...], o powierzchni 0,0174 ha, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta D., w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] L. – P. – G., wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 5.298,00 zł na rzecz J. S.za prawo własności ww. nieruchomości (pkt 1.) oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości ww. nieruchomości, tj. o kwotę 264,90 zł (pkt 2.), a nadto zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania we wskazanym w decyzji terminie (pkt 3.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S., zarzucając rażące zaniżenie wysokości odszkodowania i domagając się zapłaty ceny rynkowej za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Minister Rozwoju, w następstwie rozpoznania ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 1 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.S. Biegła wskazała, że zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] października 2002 r., działka nr [...] położona jest w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Wobec faktu, że przeznaczenie nieruchomości z decyzji jest odmienne od przeznaczenia wynikającego ze studium, na potrzeby wyceny rzeczoznawca przeanalizowała lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, obejmujący obszar miasta D. oraz rynek nieruchomości drogowych, obejmujący powiat r. oraz powiaty o podobnym stopniu urbanizacji i rozwoju (j., p., s., r., k.). Do wyceny przyjęto okres od stycznia 2017 r. do daty wyceny. Biegła podniosła, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych, wg których określa się wartość przejmowanej nieruchomości. W tej materii mechanizm wyceny zawarty jest w art. 134 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", który określa "zasadę korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Każdorazowo zatem biegły ma obowiązek przeprowadzić badanie rynku nieruchomości, które wskaże, jaki wariant wyceny będzie korzystniejszy i tym samym pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Analizując nieruchomości o przeznaczeniu rolnym rzeczoznawca wskazała, że najwyższe ceny uzyskują grunty rolne położone w niewielkiej odległości od zabudowy, z dogodnym dojazdem i o korzystnym ukształtowaniu terenu. Znacznie tańsze natomiast są grunty położone w terenach oddalonych od zabudowań, o niekorzystnym ukształtowaniu terenu i z utrudnionym dojazdem. Biegła stwierdziła, że ceny gruntów w analizowanym okresie kształtują się w przedziale od 1,00 zł/m2 do 2,23 zł/m2, przy cenie średniej 1,44/m2, podczas gdy ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zawierały się w przedziale od 10,00 zł/m2 do 50,00 zł/m2, przy cenie średniej 28,75 zł/m2. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku biegła stwierdziła, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne kształtują się na wyższym poziomie w porównaniu do nieruchomości rolnych, a zatem mając na uwadze, że cel wywłaszczenia spowodował zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości, jej wyceny dokonano wg alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości, zgodnie z brzmieniem art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny". Wartość rynkową prawa własności gruntu biegła określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, na podstawie cen gruntów nabywanych pod drogi publiczne. Do ostatecznego zbioru nieruchomości porównawczych wybrała 17 transakcji, które pod względem przyjętych cech rynkowych uznała za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Biegła ustaliła, że dla rynku najważniejsze są następujące atrybuty z odpowiadającymi im wagami: położenie ogólne (waga 40%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 30%), sposób użytkowania (waga 30%). Następnie dokonała stosownej korekty w oparciu o przejęte ceny rynkowe i obliczyła wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 30,00 zł. W konsekwencji, wartość działki nr [...] ustaliła na kwotę 5.220,00 zł. Znajdujące się na wycenianej działce nasadzenia roślinne oszacowano na kwotę 78,00 zł. Łączna wartość wycenianej nieruchomości wyniosła 5.298,00 zł. Organ odwoławczy podniósł również, że w związku z wydaniem przedmiotowej nieruchomości do dyspozycji inwestora w ustawowym terminie, prawidłowo organ I instancji ustaloną kwotę odszkodowania powiększył o 5 % wartości nieruchomości. Dalej organ odwoławczy wskazał, że oceniając przydatność dowodu w postaci operatu szacunkowego miał na względzie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 4, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wyceny. W warunkach rozpatrywanej sprawy za podstawę wyceny rzeczoznawca prawidłowo przyjęła nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, z uwagi na wyższość cen transakcyjnych tego typu transakcji od nieruchomości rolnych. Przyjęta metodologia wyceny jest zgodna z regulacjami zawartymi w art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, a autorka operatu szacunkowego wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny. Minister podkreślił także, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. W rozpoznawanej sprawie operat sporządzono przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 ze zm.), dalej jako "specustawy drogowej", u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny. Skoro zatem oceniane opracowanie biegłego nie zawiera uchybień, organ odwoławczy za niezasadny uznał wniosek J. S. o powołanie innego biegłego z zakresu szacowania nieruchomości. Opracowany w sprawie operat mógł zatem stanowić podstawę do określenia wysokości należnego stronie odszkodowania. Organ odwoławczy dodał, że jeżeli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości przedmiotowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia. Do takiego działania strona skarżąca była uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tych możliwości zależy jednak od inicjatywy strony. Ponadto, w toku postępowania skarżący nie przedłożył dowodu w postaci kontroperatu, który wskazywałby na zaniżenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Minister nie podzielił również zarzutu skargi o braku możliwości realizacji planowanych inwestycji w związku z przejęciem przedmiotowej nieruchomości na cele drogowe. Zdaniem organu, obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości nabytego prawa własności lub użytkowania wieczystego. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Przy tym odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką mógłby ponieść skarżący wskutek utraty nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju złożył J. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 11 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 155 ust. 1 u.g.n. przez błędne ustalenie wysokości odszkodowania, co było konsekwencją sporządzenia wadliwego operatu szacunkowego w sprawie. Skarżący zarzucił również nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zgłoszonego przez niego żądania zamiany działki nr [...], nr [...] i części działki nr [...] ([...]), przejętej na rzecz Skarbu Państwa za część działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, która nie została wykorzystana pod budowę obwodnicy D. Jednocześnie skarżący wniósł o połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ze sprawami ze skarg na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] 9, oraz na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] W uzasadnieniu skargi zakwestionowano wartość dowodową sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu szacunkowego. Skarżący podniósł, że ustalona przez biegłą wartość nieruchomości nie odpowiada faktycznej jej wartości i stanowi niespełna piątą jej część. Skarżący wskazał, że wycenianych gruntów nie można traktować jako typowych gruntów rolnych gdyż ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D. wynika, że przedmiotowa działka leży w terenach oznaczonych symbolem ,,P" – obszar preferencji lokalnej - usługowej - przemysłu, rzemiosła i przetwórstwa. Biegła nie wzięła powyższego pod uwagę.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za uzasadnioną, choć z innych powodów niż te, które zostały w niej wskazane, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że błędne są wnioski organów obu instancji co do zgodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności tego dowodu do ustalenia odszkodowania. Przede wszystkim organy obu instancji nie dostrzegły, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przejętych pod inwestycję drogową nieruchomości, w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi, pozostaje wprost w sprzeczności z przepisem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny, co ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny jest przepisem szczególnym, kompleksowo regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ma on zatem charakter normy lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15, Lex nr 2299212). Z akt sprawy wynika, że przejęta pod inwestycję drogową działka nr [...], w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] października 2002 r., położona była w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej (zaświadczenie Burmistrza Miasta D. z dnia [...] czerwca 2019 r.). Przeznaczenie nieruchomości, w tym przypadku na cele rolne, jest natomiast jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny, co wynika wprost z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny. Zgodnie z tym przepisem, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę spornej działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych biegła, a w ślad za nią organy, odwołała się w operacie szacunkowym do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. "zasady korzyści", zgodnie z którą, w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jednakże, reguła ta w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, znajdzie zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości wg zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni; 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.
Sąd I instancji podkreślił, oczywistym pozostaje, że przywileje przewidziane w u.g.n oraz rozporządzeniu w sprawie wyceny nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji wg zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na cele rolne), to wyklucza to możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku ustalenie wartości gruntu powinno nastąpić wg transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, a więc o tożsamym przeznaczeniu jak wyceniany grunt, przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Ustalenie wartości nieruchomości powinno więc nastąpić na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, Lex nr 2720335).
Sąd I instancji wskazał nadto, że nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie, przywoływany w operacie szacunkowym, przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Mógłby on bowiem stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość, na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem, była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym jego zastosowania (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, Lex nr 2639352; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15, Lex nr 2299212). Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Dyskwalifikuje to zatem opartą na powołanej regulacji prawnej wycenę przedmiotowej nieruchomości jako miarodajny dowód w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania, prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., iż stanowi ona wyłącznie niezasadną polemikę z prawidłowymi ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a celem skargi kasacyjnej nie jest uzyskanie faktycznej decyzji procesowej, lecz wyłącznie próba przewlekania i przeciągania postępowania w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutów wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, z uwagi jednak na to, iż zarzut kasacyjny podniesiony w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest jedynie dopełnieniem zarzutu błędnej wykładni art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, to do zarzutów tych odnieść się należy łącznie. Jednocześnie wypada zauważyć, iż art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nie stanowią norm prawa materialnego lecz przepisy postępowania. Nie określają bowiem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, a więc odnoszą się do ustalenia jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy, uznając postawione zarzuty jako dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) (vide: uchwała w pełnym składzie NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Analiza motywów zaskarżonego wyroku i zarzutów kasacji prowadzi do wniosku, iż problemem prawnym na obecnym etapie postępowania pozostaje kwestia relacji pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n., a § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, w zakresie stosowania "zasady korzyści", którą statuuje ww. przepis u.g.n. Wyjaśnienie relacji zachodzących pomiędzy powyższymi przepisami wypada rozpocząć od przypomnienia niekwestionowanych okoliczności sprawy. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. zezwolono na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy drogowej. Mocą tej decyzji należąca do skarżącego działka nr [...] o powierzchni 0,0174 ha została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta D., w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] L. – P. – G., a tym samym ww. nieruchomość przeszła na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest także kwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, iż nieruchomość ta znajdowała się z obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, co wynikało z postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] października 2002 r.
W tym stanie faktycznym sprawy, przystępując do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną w trybie specustawy drogowej, należy przede wszystkim zauważyć, iż art. 12 ust. 5 specustawy drogowej wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia takiego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wynika z powyższego doniosła konstatacja, do ustalenia i wypłaty odszkodowania przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się, ale tylko odpowiednio. W literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Powyższe oznacza, że przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. Przyjmuje się natomiast, iż wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża "zasadę korzyści", która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega modyfikacji na podstawie regulacji prawnych odnoszących się do specustawy drogowej. I tak przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.
Powyższe oznacza, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie specustawy drogowej, w razie gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, istnieje wyraźny przepis prawa regulujący sposób ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wypada przy tym zauważyć, iż § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny odnosi się do nieruchomości, których przeznaczenie jest odmienne niż cel wywłaszczenia, a zatem nieruchomości te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone pod drogę. Konstatacja ta wynika bezpośrednio z treści powyższego przepisu, który wskazując na zwiększenie wartości nieruchomości wyraźnie mówi o tym, że jej dotychczasowe przeznaczenie pozostawało odmienne od przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia lub przejęcia. W sposób pośredni powyższy wniosek wynika także z treści § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, określającego sposób ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową. Przepis ten, z punktu widzenia kryterium przeznaczenia nieruchomości, odnosi się zatem do pozostałych nieruchomości, niż te wskazane w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia.
Powyższe uwagi wskazują, iż wśród regulacji prawnych odnoszących się do sposobu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej istnieją przepisy, które w sposób specyficzny określają wartość rynkową nieruchomości, której przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Jeśli zatem z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio, to przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może znaleźć zastosowania. (vide: wyroki NSA z dnia 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych.
Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, iż w razie gdy na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nieruchomość nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, a przejęcie nieruchomości w trybie specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, to zastosowanie znajduje "zasada korzyści" uregulowana w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny. Polega ona na tym, że przy ustalaniu wartości rynkowej szacuje się wartość nieruchomości, z których wydzielono działki gruntu pod drogę, a więc z uwzględnieniem dotychczasowego przeznaczenia, co w okolicznościach niniejszej sprawy oznacza uwzględnienie przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z możliwością powiększenia uzyskanej w ten sposób wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości.
Nie ma zatem racji strona skarżąca kasacyjnie wskazując na możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. W odniesieniu do tego ostatniego przepisu wypada zauważyć, iż reguła szacowania nieruchomości wskazana w art. 36 ust. 4 ww. rozporządzenia znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy dla wykonania inwestycji drogowej została przejęta nieruchomość, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na jej realizację była przeznaczona pod inwestycję drogową. W świetle niekwestionowanych okoliczności, o czym była już mowa powyżej, stan taki nie zachodzi w niniejszej sprawie.
Nietrafne zatem okazały się zarzutu naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. W konsekwencji, skoro operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wadliwie uwzględniał "zasadę korzyści" wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n. i dokonał oszacowania wartości nieruchomości, przyjmując nieruchomości drogowe za podobne do wycenianej, to tak sporządzony operat oszacowania nieruchomości nie odpowiada prawu i nie może być wykorzystywany dla ustalenia należnego skarżącemu odszkodowania. Nietrafny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 80 k.p.a. podczas oceny tegoż dowodu.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.