I OSK 984/08

I OSK 984/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 556/07 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2008-01-23
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Monika Nowicka Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Ekologicznego D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Rz 556/07 w sprawie ze skarg J. J. i Stowarzyszenia Ekologicznego D. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 556/07 oddalił skargi J. J. i Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 4 grudnia 2006 r., nr II/32/2006, w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Rada Miasta Rzeszowa uchwałą Nr II/32/2006 z dnia 4 grudnia 2006 r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej, na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej części nieruchomości o pow. 1 ha 30 arów, położonej w Rzeszowie przy ulicy [...] i [...], oznaczonej nr [...] obr. [...] o pow. 17 540 m2 obj. Kw Nr [...], własności Gminy Miasto Rzeszów z przeznaczeniem na realizację budownictwa mieszkaniowego, wielorodzinnego określonego w załączniku do niniejszej uchwały.
W uzasadnieniu ww. uchwały podano, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa posiada osobowość prawną, zatem zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej za zgodą Rady Miasta znajduje uzasadnienie w treści art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Pismem z dnia 20 kwietnia 2007 r. doręczonym w dniu 9 maja 2007 r. J. J. wezwał Radę Miasta Rzaszowa do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. Interes prawny wyprowadził z faktu, że jest właścicielem nieruchomości graniczącej z nieruchomością, która stanowi przedmiot uchwały. Zagospodarowanie tej nieruchomości budynkiem wielorodzinnym ograniczy jego prawa właścicielskie oraz zmieni istniejącą zabudowę w tym terenie. Ochrony prawnej upatruje w przepisach Kodeksu cywilnego ze wskazaniem na przepis art. z art. 140 zw. z art. 144 k.c oraz przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto, wskazał, że teren na którym położona jest działka obejmująca przedmiot uchwały jest terenem górniczym i stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), dla tego terenu obligatoryjne jest sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego.
Tymczasem Rada Miasta Rzeszowauchwałą Nr XX/14/2004 z dnia 16 marca 2006 r. postanowiła o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego "Zalesie", na którym to położona jest działka objęta uchwałą lecz w wyniku złożenia skargi przez A. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 605/904 stwierdził niezgodność tej uchwały z prawem. Ww. wyrok jest nieprawomocny. Do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w tej sprawie Rada Miasta Rzeszowa nie powinna podejmować jakichkolwiek uchwał dotyczących tego terenu.
Także Stowarzyszenie [...] w R. pismem z dnia 20 kwietnia 2007 r. wezwało Radę Miasta Rzeszowa do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego. Wskazało, iż członkami Stowarzyszenia są mieszkańcy osiedla D., a ich grunty graniczą z nieruchomością będąca przedmiotem uchwały zatem zagospodarowanie terenu w bezpośrednim sąsiedztwie budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym ograniczy sposób korzystania przez nich z nieruchomości.
Rada Miasta Rzeszowa do dnia wniesienia skargi nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego ww.
W związku z powyższym J. J. oraz Stowarzyszenie [...] w R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniach skarg powtórzyli w całości argumentację jak w wezwaniach z dnia 20 kwietnia 2007 r. Rady Miasta do usunięcia ich interesu prawnego.
J. J. interes prawny w złożeniu skargi na opisaną uchwałę wywodzi z prawa własności nieruchomości i bezpośredniego sąsiedztwa z nieruchomością objętą przedmiotem zaskarżonej uchwały oraz z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Natomiast Stowarzyszenie [...] w R. interes prawny w złożeniu skargi wywodzi z przepisów Konwencji sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, ratyfikowanej ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 970).
Stowarzyszenie działa na rzecz mieszkańców osiedla D. w R. Na tym terenie planowana jest lokalizacja inwestycji o znacznym oddziaływaniu na środowisko naturalne, dlatego też stowarzyszenia ma interes prawny by działać na rzecz społeczności lokalnej zważywszy na fakt, że jest ono powołane w celu ochrony warunków życia mieszkańców tego osiedla.
Rada Miasta Rzeszowa w odpowiedzi na skargi wniosła o ich odrzucenie, ewentualnie o ich oddalenie.
Zdaniem Rady wniesione skargi nie dotyczą sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zaskarżona uchwała jest oświadczeniem woli Gminy jako podmiotu prawa cywilnego i nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Uchwała Rady Miasta Rzeszowa jest wyrazem korzystania z uprawnień właścicielskich i określania sposobu zbycia własnej nieruchomości. Ponadto Rada Miasta Rzeszowa podniosła, że zarówno skarżący J. J. jak i Stowarzyszenie [...] w R. nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skarg uznał, iż są one nieuzasadnione albowiem skarżący nie mają legitymacji procesowej do ich wniesienia.
Wyjaśnił, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest stwierdzenie, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz wykazanie przez skarżącego naruszenia przez zaskarżoną uchwalę organu gminy jego interesu prawnego lub uprawnienia .
W ocenie Sądu pierwszej instancji, decydowanie o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży oznacza zmianę przeznaczenia nieruchomości. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu lub też sprzedaży bezprzetargowej jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i może być zaskarżona do sądu administracyjnego (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W 10/94, OTK 1994, nr 2, poz. 46; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r. UPS 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 52).
Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego, każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały uchwałą naruszone. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem, jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego, wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienie, ograniczenie czy uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia. Interes prawny jest kategorią prawnomaterialną, obejmującą uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Dodatkowo podkreślił, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, zatem nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Sąd pierwszej instancji badając legitymację procesową skarżących, a więc ustalając w jaki sposób zaskarżona uchwała naruszyła ich prawem chroniony interes, stwierdził, iż skarżący nie mają legitymacji czynnej do wniesienia skargi, gdyż nie wykazali aby zaskarżona uchwała wkraczała w ich uprawnienia.
Zamieszkiwanie na terenie osiedla D., gdzie położona jest nieruchomość, której dotyczy uchwała, nie stwarza interesu prawnego ani uprawnienia. Uchwała nie narusza niczyjej własności jak sugerują skarżący. Także wskazane przepisy prawa materialnego zarówno z ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami w żaden sposób praw skarżących nie naruszają .
Ochrony prawnej w przypadku naruszenia przepisów art. 140 i 144 K.c., na co powołuje się J. J., należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego (prawa rzeczowego), a nie w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Natomiast z powołanej przez Stowarzyszenie Konwencji nie można wywodzić dla siebie uprawnień.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, iż brak legitymacji procesowej po stronie skarżących do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza możliwość dokonanie przez Sąd administracyjny kontroli zgodności uchwały z przepisami prawa i prowadzi do oddalenia skargi.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. i zaskarżając go w całości podniosło zarzut naruszenia:
1) art. 183 § 2 ust. 2 P.p.s.a. - nieważności postępowania z uwagi na to, że pełnomocnik skarżonego organu w trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie był należycie umocowany, co wynika jednoznacznie z treści pełnomocnictwa (k. 41);
2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w szczególności art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) poprzez ustalenie, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia;
3) przepisów postępowania (art. 28 K.p.a. w związku z art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie wewnętrznie sprzecznych ustaleń w sprawie co do statusu skarżącego jako strony w sprawie. Sąd bowiem z jednej strony rozpoznając skargę przyznał, że skarżący jest stroną postępowania, z drugiej zaś uznał, iż nie posiada on legitymacji do wniesienia skargi.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach procesu za obydwie instancje według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że nieruchomość określona w zaskarżonej uchwale położona jest na obszarze intensywnej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej bliźniaczej i szeregowej. Gabaryt wysokościowy tej zabudowy jest ujednolicony i nie przekracza dwóch kondygnacji z poddaszem. Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (...) o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami, ochrony środowiska i przyrody oraz zieleni gminnej i zadrzewień, których to celów Rada Miasta Rzeszowa na osiedlu D. nie realizuje. Lokalizacja zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowej działce naruszy nie tylko powołany przepis, ale pozostanie w rażącej sprzeczności z art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902).
Zaskarżona uchwała godzi w interes skarżącego oraz interes społeczny mieszkańców osiedla D. - przez który zgodnie z art. 2 pkt 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności oraz organizacji pozarządowych w tym takich podmiotów jak skarżący związanych z gospodarowaniem przestrzennym, który w przedmiotowej sprawie przejawia się dążeniem do zagospodarowania strefy ochronnej i wybudowania obiektów rekreacyjno-sportowych i terenów zielonych na których mieszkańcy 8 tys. osiedla D. mogli by wypoczywać i uprawiać sport. Z kopii mapy zasadniczej znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że jest to ostatnia nieruchomość w granicach osiedla D., na którym można zrealizować tego rodzaju inwestycję. Inwestycja ta spełni dwa zadania. Będzie równocześnie strefą ochronną i terenem zielonym. Przy udziale skarżącego został opracowany i sfinansowany prywatny plan zagospodarowania tej nieruchomości jako terenu zielonego i rekreacyjnego. W przedmiotowej sprawie okoliczność powyższa ma istotne znaczenie ponieważ przedmiotowa działka leży na terenie górniczym. Sprzedaż nieruchomości, a następnie zrealizowanie planowanej inwestycji całkowicie uniemożliwi zagospodarowanie strefy ochronnej z czym skarżący nie może się zgodzić ponieważ zgodnie z § 7 Statutu, Stowarzyszenie zobowiązane jest do wspierania działań proekologicznych i przeciwdziałania zagrożeniom skażenia i zanieczyszczania środowiska naturalnego oraz wspieraniem działań obywateli na rzecz ochrony środowiska.
Podnosząc zarzut niewłaściwego umocowania pełnomocnika organu, autor skargi kasacyjnej wskazał, że w przedmiotowej sprawie organem skarżonym jest Rada Miasta Rzeszowa. Z treści pełnomocnictwa złożonego przez pełnomocnika do reprezentowania organu skarżonego wynika, że podpisał je Prezydent Rzeszowa. Zgodnie z art. 18 ust. 9 powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych. A zatem w tej sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnik organu skarżonego powinien reprezentować ten organ na podstawie pełnomocnictwa udzielonego w formie uchwały Rady Miasta Rzeszowa. Brak w sprawie pełnomocnictwa udzielonego w przepisanej formie uzasadnia postawienie zarzutu nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji.
Rada Miasta Rzeszowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 tej ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują. Sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie determinują kierunek badawczy, jaki powinien podjąć Sąd drugiej instancji w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem rozpatrywać naruszenia innych przepisów lub w innym zakresie niż wskazane przez autora skargi kasacyjnej. Z uwagi na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oraz to, że musi ona spełniać określone wymogi formalne i materialne ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacko-radcowski i w art. 175 § 1 P.p.s.a. stwierdził, iż ten środek zaskarżenia, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i § 3 tego przepisu, musi być sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a sposób sformułowania niektórych jej zarzutów i wniosków wskazuje na niepełne zrozumienie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, a przede wszystkim wymagań związanych z poprawnym procesowo konstruowaniem tego środka odwoławczego. Niezrozumiałe jest żądanie strony skarżącej wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w trybie art. 188 P.p.s.a. Uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi jest bowiem możliwe w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Rozpoznawana skarga kasacyjna została natomiast oparta na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. i wskazuje naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego.
W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a mianowicie, czy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżonego organu był należycie umocowany. Z akt sprawy wynika, że wprawdzie w postępowaniu sądowym działająca w imieniu Rady Miasta Rzeszowa pełnomocnik legitymowała się pełnomocnictwem udzielonym przez Prezydenta Miasta. Jednakże Rada Miasta Rzeszowa uchwałą Nr XXXVII 603/2008 z dnia 26 sierpnia 2008 r. potwierdziła dotychczasowe czynności prawne pełnomocnika i udzieliła mu pełnomocnictwa do dalszego działania w sprawie. Wskazać należy, że pełnomocnictwo ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności procesowej, oraz przewidziane dla niej skutki prawne. Z tych względów naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w rozpoznawanej sprawie przesłanka nieważności nie wystąpiła.
Jako nietrafny ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). Kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej reguluje powołany wyżej art. 101 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiąc, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, o której wyżej mowa, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony występuje w kontekście przesłanek określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że skarżącym na jego podstawie może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Źródłem "interesu prawnego" lub uprawnienia jest norma ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzje stosowania prawa). Podkreślić należy, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, zatem w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.
Pomiędzy osobami, których interes prawny lub uprawnienie zostały dotknięte uchwałą a organem gminy podejmującym tę uchwałę zachodzą relacje dwustronne. Każda z tych osób reprezentuje swój zindywidualizowany interes i tylko naruszenie tak zindywidualizowanego interesu, nie zaś obiektywna wadliwość prawna uchwały, może stanowić legitymację do wniesienia skargi. Osobie, której zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie naruszono uchwałą organu gminy, przysługuje publiczne prawo podmiotowe zaskarżenia tej uchwały - do sądu administracyjnego, pod warunkiem wcześniejszej "remonstracji" oraz przedmiotowej zgodności uchwały z "zakresem administracji publicznej" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 25 maja 1991 r. sygn. akt SA/Wr 601/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 89). Podobny pogląd na tle stosowania ww. art. 101 ust. 1 wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) stanowiąc "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej". Dalej Sąd Najwyższy podkreślił, że "Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym".
Skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie przedstawione stanowisko w pełni podziela. Odnosząc omawiany wyżej stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Stowarzyszenie [...] w R. nie wykazało, że zaskarżona przezeń uchwała Rady Miasta Rzeszowa z dnia 4 grudnia 2006 r. naruszała jej interes prawny lub uprawnienia. Nie udokumentowno również jakichkolwiek uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości, której dotyczyła zaskarżona uchwała, zaś fakt zamieszkiwania na terenie, gdzie położona jest nieruchomość, której dotyczy uchwała nie oznacza posiadania interesu prawnego. Ich interes ma w tym przypadku charakter interesu faktycznego, a nie prawnego jak tego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Uzasadnionych podstaw nie zawiera także zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odniesienie się do podanego jako naruszony art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) nie jest możliwe, gdyż ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271).
Oceniając legalność zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie zagadnienie legitymacji skarżącego do wniesienia skargi kasacyjnej rozważane było przez Sąd pierwszej instancji w aspekcie przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie zaś pojęcia strony, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania i nie mógł być przez Sąd pierwszej instancji stosowany. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 K.p.a. uznać należy za nieskuteczny. Przypomnieć bowiem należy, że zarzut naruszenia prawa dotyczyć ma przepisu stosowanego przez sąd. Z tych względów zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. "przez dokonanie wewnętrznie sprzecznych ustaleń co do statusu skarżącego jako strony w sprawie". Przepis art. 141 ust. 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawienie tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej wskazuje, iż nie zna on specyfiki postępowania sądu administracyjnego w sprawie, w której skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśnić należy, iż obowiązkiem sądu w takiej sprawie w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te są spełnione, tak jak w rozpoznawanej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżący nie wykazał spełnienia przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały i w związku z tym skargę oddalił. Tak więc oznacza to, że wprawdzie skarżący mógł wnieść skargę do sądu, ale po dokonanej przez sąd ocenie okazało się, że nie ma on wymaganej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.