I OSK 982/24

I OSK 982/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1686/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2220
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 504
art. 95 ust. 1, art. 134 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1686/23 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2249/2023/16540 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1686/23, oddalił skargę B.S., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/2249/2023/16540, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucono naruszenie:
- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 6, 7, 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie w ogóle i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi poprzez uwzględnienie przepisu prawa, który utracił moc prawną;
- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na zastosowanie przez Sąd I instancji nieobowiązującego przepisu prawa, to jest art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", który w dacie orzekania przez Sąd I instancji oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji był pozbawiony mocy prawnej, gdyż utracił ją z dniem 9 stycznia 2020 r. i zaistniały podstawy do przyznania skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego wobec spełnienia ustawowych przesłanek i brak było przesłanki negatywnej do odmowy przyznania świadczenia;
- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo że w dacie orzekania przez Sąd I instancji oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji był on pozbawiony mocy prawnej, gdyż utracił ja z dniem 9 stycznia 2020 r. i zaistniały podstawy do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wobec spełnienia ustawowych przesłanek i brak było przesłanki negatywnej do odmowy przyznania świadczenia.
Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast o jej istocie przesądzają kwestie odnoszące się do prawa materialnego, a zarzuty tego dotyczące znajdują odniesienie w sformułowanym zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Dlatego zarzuty zostały rozpoznane łącznie.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego czy sformułowana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mogła być brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji skoro powołany przepis stracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w momencie orzekania przez organ pierwszej instancji oraz przez Kolegium w systemie prawnym nadal istniał przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Modyfikacja tego przepisu uwzględniająca jego częściową niekonstytucyjność stwierdzoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. nastąpiła bowiem dopiero z dniem 1 stycznia 2024 r. na mocy art. 43 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429).
Stosownie do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051 ze zm.).
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. (ale wykonano go dopiero z dniem 1 stycznia 2024 r.), stwierdzono, że "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II)". W uzasadnieniu wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego, jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powołanym wyrokiem Trybunału wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1858/23; z dnia 13 grudnia 2024 r. I OSK 333/24, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej. A zatem, wnioskodawca może dokonać wyboru przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.), zwanej dalej "u.f.u.s.". Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co prawidłowo podkreślił organ odwoławczy oraz Sąd I instancji. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1166/23, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (zob. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 u.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie stwierdził, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie pozwala na równoczesne pobieranie świadczenia rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie wyrażane było również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1690/23; 13 grudnia 2024 r. I OSK 333/24, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt niniejszej sprawy wynika, że wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W toku postępowania skarżąca została pouczona przez organ o konieczności wystąpienia do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do renty i wstrzymaniem jej wypłaty celem usunięcia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z oświadczenia skarżącej złożonego w toku postępowania administracyjnego wynikało jednakże, że w jej ocenie pobieranie renty nie koliduje z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego i nie zamierza wnosić o jego zawieszenie. Jako powód odmowy przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., w którym uznano niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie występowania przesłanki negatywnej do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takiej interpretacji tego przepisu dokonał także Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów administracji odnośnie przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.