I OSK 981/21

I OSK 981/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Sygn. powiązane
I SA/Wa 779/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-07
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Dnia 19 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 779/20 w sprawie ze skargi E.R.-S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lutego 2019 r. nr DAP-WOSRFR/7280-222/2019/EZ w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. R.-S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 779/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w sprawie ze skargi E. R.-S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 lutego 2019 r., nr DAP-WOSRFR/7280-222/2019/EZ, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddalił skargę.
Skargę kasacyjną złożyła E. R.-S. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1) na podstawie art. 174 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, tj.:
a. art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że przepis ten zezwala na wznowienie postępowania po upływie 5 lat od daty doręczenia ostatecznej decyzji w sprawie tylko w przypadku, gdy decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy zabużańskiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do wszystkich decyzji przyznających prawo do rekompensaty, bez względu na datę ich wydania czy doręczenia,
b. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z treści wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, musi wynikać oznaczenie nieruchomości (rodzaj i powierzchnia), za którą ma być potwierdzone prawo do rekompensaty, w sytuacji, gdy oznaczenie to powinno wynikać z informacji zawartych w załącznikach, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy zabużańskiej, a tym samym bezpodstawne przyjęcie, iż skarżąca dokonała zmiany wniosku poprzez rozszerzenie zakresu przedmiotowego żądania (tj. wskazanie nowej nieruchomości), wyrażonego w pierwotnym wniosku,
2) na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wobec jego niezastosowania i przyjęcie, że nowe dokumenty uzyskane z Archiwum Państwowego Obwodu [...] nie ujawniły istotnych dla sprawy nowych dowodów i okoliczności faktycznych.
Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 30 października 2019 r., znak GN-3.7725.41.2005.JŚ,
2. zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.
Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od Skarżącej E. R.-S. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Pełnomocnik Skarżącej w piśmie procesowym datowanym na 28 lipca 2022 r. złożył oświadczenie o wyrażenie zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i dlatego została oddalona.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097 ze zm.; dalej: "ustawa z 2005 r.") jako zarzutu najdalej idącego. Istota sporu co do tego zagadnienia dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z 28 lutego 2007 r. potwierdzającej prawo do rekompensaty, wydanej na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej ma zastosowanie art. 20 tej ustawy, czy też wznowienie postępowania następuje na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ustawy z 2005 r. przejawiającą się w uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie tylko do postępowań zakończonych wydaniem decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy.
Będący przedmiotem sporu art. 20 ma następującą treść: "Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147 - 152, art. 154 § 2, art. 155 - 159 oraz art. 161 - 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio."
Aby dokonać prawidłowej wykładni powołanego wyżej art. 20 ustawy z 2005 r., warto odwołać się do wcześniejszych regulacji, które pozwolą poznać jego genezę. Regulacje ustawowe obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy z 2005 r., która po raz pierwszy wprowadza prawo do rekompensaty, zawierały tylko rozwiązania pozwalające na zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. Takie rozwiązanie zawarte między innymi było w art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 212 nie określał formy prawnej tego zaliczenia, natomiast w ust. 6 zawierał delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia sposobu zaliczania opłat. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości w § 5 postanowiło: "Kierownik urzędu rejonowego potwierdza, w formie zaświadczenia, posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Do wydawania zaświadczeń stosuje się przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 217 § 3." Rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001 r., które między innymi zmieniło powołany § 5 nadając mu następującą treść: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w terminie 30 dni od złożenia wniosku, stwierdza, w drodze decyzji, wartość pozostawionych nieruchomości na podstawie oświadczenia złożonego przez osobę uprawnioną lub na podstawie operatu szacunkowego, o którym mowa w § 4 ust. 2a."
Po wejściu w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, która między innymi uchyliła art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestie dotyczące zaliczenia regulował art. 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 1, prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego potwierdza, w drodze decyzji: 1) wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy będącego właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego albo 2) wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osoby będącej właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, jeżeli o zaliczenie ubiegają się spadkobiercy tej osoby. W samej ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. wskazany został organ właściwy do zaliczania wartości nieruchomości na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży, którym jest wojewoda określona również została forma prawna zaliczenia, tj. decyzja. W ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. istotny był jeszcze art. 9, który w ust. 1 stanowił: "Starostowie przekażą wojewodom, w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, potwierdzone kopie zaświadczeń i decyzji, wydanych przed tym dniem, potwierdzających prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego." Natomiast art. 9 ust. 2 miał następującą treść: "Do postępowań zakończonych wydaniem zaświadczeń potwierdzających prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego stosuje się przepisy rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1." Tym samym powołany art. 9 ust. 2 stanowił podstawę prawną do stosowania instytucji wznowienia postępowania do zaświadczeń potwierdzających prawo do zaliczenia wartości nieruchomości na poczet ceny sprzedaży lub opłaty za użytkowanie wieczyste. Jak wskazano wcześniej, zaświadczenie jako forma potwierdzająca zaliczenie wartości nieruchomości było stosowane do czasu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001 r., które wprowadziło formę decyzji.
Kolejnym i obowiązującym aktualnie aktem prawnym jest ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, która uchyliła ustawę z dnia 12 grudnia 2003 r. Ustawa z 2005 r. w brzmieniu pierwotnym w art. 5 ust. 3 stanowi, że potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji wydawanej przez wojewodę, którego właściwość ustala się wg kryteriów wskazanych w pkt 1 do pkt 4. Natomiast art. 7 ust. 1 ustawy określa zasady oceny przez wojewodę spełnienia wymogów potwierdzenia prawa do rekompensaty, a w przypadku niespełnienia tych wymogów wojewoda na podstawie art. 7 ust. 2 wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Natomiast dla niniejszych rozważań istotna jest treść art. 7 ust. 3, który to przepis stanowi: "Osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję, lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. W przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu osoba uprawniona wskazuje numer rachunku bankowego". Powołany art. 7 ust. 3 po pierwsze zapewnia osobom, które posiadają zaświadczenia lub decyzje wydane na podstawie odrębnych przepisów potwierdzające prawo do rekompensaty, a które do chwili wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie zrealizowały tego prawa, na jego realizacje. A po drugie art. 7 ust. 3 reguluje, że w tych przypadkach właściwy jest wojewoda który wydał decyzje potwierdzające prawo, które nie zostało jeszcze zrealizowane, lub wojewoda właściwy ze względu na siedzibę starosty który wydał zaświadczenie potwierdzające prawo, które jeszcze nie zostało zrealizowane, a nie wojewoda ustalany według art. 5 ust. 3 pkt 1-pkt 4 ustawy.
Nadto ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. w brzmieniu pierwotnym zawierała art. 20 o następującej treści: "Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1."
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w art. 1 wprowadza w ustawie z 2005 r. następujące zmiany: pkt 1) w art. 7 po ust. 3 dodaje się ust. 3a w brzmieniu: "3a. Organem właściwym w sprawach zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawach zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów jest wojewoda, o którym mowa w ust. 3."; pkt 2) art. 20 otrzymuje brzmienie: :Art. 20. Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio."
Zaznaczyć należy, że są to jedyne zmiany, jakie zostały wprowadzone ustawą z dnia 3 października 2008 r. W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 3 października 2008 r. wskazano: "W celu maksymalnej ochrony praw nabytych przez osoby uprawnione do rekompensaty, występuje potrzeba natychmiastowej nowelizacji ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 oraz z 2006 r. Nr 195, poz. 1437) polegająca na zmianie art. 7 i 20 ww. ustawy w zakresie określenia instytucji wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, służących do podważania zaświadczeń i decyzji wydanych na podstawie przepisów odrębnych. W celu jednoznacznego wskazania właściwego organu administracji publicznej do weryfikowania zaświadczeń i decyzji dotyczących mienia zabużańskiego wydanych na podstawie przepisów odrębnych oraz określenia przypadków, w jakich jest to możliwe, niezbędne jest dodanie w art. 7 ustawy ust. 3a w brzmieniu: "3a. Organem właściwym w sprawach zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawach zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów jest wojewoda, o którym mowa w ust. 3."
Ponadto zaproponowano następujące brzmienie art. 20: "Art. 20. Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147 - 152, art. 154 § 2, art. 155 - 159 oraz art. 161 - 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio."
Wyłączenie art. 146 § 1 jest konieczne ze względu na możliwość weryfikacji treści potwierdzeń, na potrzebę której wskazują jednocześnie ustalenia kontroli NIK oraz wzgląd na pożądaną, a dotychczas nie zawsze staranną ochronę interesów państwa jako podmiotu zobowiązanego do świadczeń z tytułu prawa do zaliczenia. NIK w informacji o wynikach kontroli zaspokojenia przez Skarb Państwa roszczeń z tytułu pozostawionego mienia zabużańskiego z lipca 2004 r. (144/2004/R/03/005/LWR) stwierdził istotne uchybienia i nieprawidłowości związane z rozpoznaniem skali roszczeń i potwierdzaniem uprawnień zabużańskich.
Przepis odsyłający do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucje: wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnych, na podstawie których strona nabyła prawo do rekompensaty, jest potrzebny z uwagi na to, że rozciąga zastosowanie powyższych instytucji również na zaświadczenia oraz pozwala na zmianę decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie przepisów odrębnych".
Przedstawione zmiany stanu prawnego dotyczące organów, formy prawnej stosowanej dla potwierdzenia prawa do rekompensaty, a także rozwiązań stosowanych w sytuacji, gdy następuje zmiana stanu prawnego, a uzyskane wcześniej potwierdzenia prawa do rekompensaty nie zostały jeszcze zrealizowane wskazują, że art. 20 ustawy ma zastosowanie do decyzji i zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, które zostały wydane przed wejściem w życie ustawy z 2005 r. Za takim stanowiskiem jednoznacznie przemawia nowelizacja ustawy z 2005 r., która została dokonana ustawą z dnia 3 października 2008 r. Jak już wskazano wyżej zakres tej nowelizacji dotyczył dwóch artykułów, tj. art. 7 poprzez dodanie ust. 3a i art. 20, nowelizowane przepisy pozostają w bezpośrednim merytorycznym związku, stąd też nie można prawidłowo dokonać wykładni art. 20 pomijając art. 7 ust. 3a. Artykuł 7 ust. 3a stanowi, że organem właściwym w sprawach zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawach zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów jest wojewoda, o którym mowa w ust. 3. Dodany w art. 7 ust. 3a jednoznacznie wskazuje sprawy, w których ma zastosowanie, tj. zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania (a więc w sprawach dotyczących postępowań o których mowa w art. 20 ustawy) zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów oraz organ który jest właściwy w tych sprawach. Również przytoczone uzasadnienie ustawy nowelizującej z dnia 3 października 2008 r. jednoznacznie wskazuje, na potrzebę zmiany art. 7 i 20 ustawy w zakresie określenia instytucji wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, służących do podważania zaświadczeń i decyzji wydanych na podstawie przepisów odrębnych.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na konstrukcję art. 20 ustawy, która wskazuje na jednolite (takie samo) uregulowanie zakresu stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, to sformułowanie postępowań zakończonych ma szczególne znaczenie zważywszy, że możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty w formie zaświadczenia istniała do 15 września 2001 r. Stąd też błędna byłaby taka wykładnia, która prowadziłaby do różnego (czasowo) zakresu stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zależności, czy postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty zakończyło się wydaniem zaświadczenia, czy wydaniem decyzji. W obu tych przypadkach chodzi o postępowania zakończone w dniu wejścia w życie ustawy z 2005 r.
W konsekwencji należy stwierdzić, że zarówno przedstawione uwagi dotyczące zmian stanu prawnego regulującego formę prawną prawa do rekompensaty, a także dokonanie wykładni art. 20 ustawy z uwzględnieniem innych przepisów tej ustawy, skłania do przyjęcia poglądu, że regulacja zawarta w art. 20 ma zastosowanie do decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty, które wydane zostały na podstawie odrębnych przepisów, a nie na podstawie ustawy z 2005 r. (wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., I OSK 1931/19).
Zasadnie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, że w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 146 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie jest możliwe uchylenie decyzji pierwotnej z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ decyzja ta została doręczona w dniu 19 marca 2007 r., wobec czego termin na jej uchylenie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. upłynął 19 marca 2012 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero w dniu 1 sierpnia 2015 r.
Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów należy przypomnieć, że Skarżąca w dniu 31 lipca 2015 r. złożyła na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie rekompensaty za mienie zabużańskie przedkładając dowody, z których wynika, że na mienie zabużańskie składała się również nieruchomość leśna nieobjęta wnioskiem o rekompensatę.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Przepis ten jest przepisem prawa materialnego, co oznacza, że termin, o którym w nim mowa, nie może zostać przedłużony ani skrócony przez organ administracji publicznej z urzędu ani na wniosek strony. Jest to bowiem termin zawity prawa materialnego, po upływie którego roszczenie z nim związane wygasa. Oznacza to, że roszczenia osoby ubiegającej się o potwierdzenie prawa do rekompensaty niewskazane we wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty wygasły z dniem 31 grudnia 2008 r.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2005 r. do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 tej ustawy, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że ogólnikowe stwierdzenie strony, że pozostawiono nieruchomość położoną w określonej miejscowości, nie wypełnia wymogów formalnych wniosku o przyznanie ww. rekompensaty. Późniejsze jego sprecyzowanie, w szczególności po terminie zastrzeżonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r., należy uznać za złożenie nowego wniosku, a nie uzupełnienie poprzedniego (wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 91/15). Należy w tym miejscu przypomnieć, że złożenie takiego wniosku po 31 grudnia 2008 r. jest niedopuszczalne.
Tak więc granice przedmiotowe sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty wynikają z wniosku wraz z dołączonymi do niego załącznikami. Nie ma przy tym znaczenia, czy oznaczenie nieruchomości (jej rodzaju i powierzchni) zostało dokonane w samym wniosku, czy w załączniku do wniosku. Należy podkreślić, że wnioskodawca w celu uzyskania rekompensaty jest obowiązany nie tylko wskazać konkretne nieruchomości, ale i przedstawić dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wraz z określeniem rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Konieczne jest precyzyjne określenie przez wnioskodawcę zakresu prawa do rekompensaty, z którego zamierza on skorzystać, a nie wyłącznie zasygnalizowanie, że jest zainteresowany co do zasady z prawa do rekompensaty (wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., I OSK 236/16).
Konkludując należy stwierdzić, że prawo do rekompensaty może być potwierdzone wyłącznie w odniesieniu do tych nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, które zostały wskazane we wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożonym przed upływem terminu do złożenia takiego wniosku. Oznacza to, że w przypadku wznowienia postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty po upływie omawianego terminu nie jest dopuszczalne poszerzenie wniosku o nieruchomości niewskazane we wniosku, bo jest to w istocie rzeczy złożenie nowego wniosku. Należy podkreślić, że granice przedmiotowe sprawy zostały wyznaczone przez wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty i granice te po upływie terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r., nie mogą być poszerzone poprzez wskazanie nowych nieruchomości objętych wnioskiem. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem prawnie dopuszczalne, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, dotyczące nieruchomości wskazanych we wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, ale dotyczące nieruchomości niewskazanych we wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej, ani do stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa. Uchylenie decyzji pierwotnej ze względu na ujawnienie, że pozostawiono jeszcze inne nieruchomości, niż wskazane we wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jest niedopuszczalne, ponieważ prowadzi do obejścia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. wyznaczającego termin do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że jak wskazał organ odwoławczy, wnioskiem złożonym 27 sierpnia 2004 r. Skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych w [...] , pow. p[...], woj. p[...], których właścicielką była K. R.. Nie określiła wówczas składników nieruchomości pozostawionej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast dołączone do wniosku dokumenty nie budziły wątpliwości co do przedmiotu żądania. Wiążącym dowodem do ustalenia rodzaju i powierzchni nieruchomości pozostawionej był prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie Wydział I Cywilny z 24 listopada 2000 r., sygn. akt IC 1296/00, ustalający składniki majątku ziemskiego [...] położonego w Gminie Ż[...], pow. p[...]dawnego woj. p[...], tj. [...] ha i 3667 m2 gruntów rolnych, drewniany dom mieszkalny o powierzchni 100 m2.
Z kolei dowody załączone do wniosku o wznowienie postępowania bezspornie dotyczą nieruchomości z majątku [...], gmina [...], pow. piński, woj. poleskie, pozostawionego przez K. R. z domu T. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, z przyczyn związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., jednakże dotyczą nieruchomości leśnej o pow. [...] ha, podczas gdy przedmiotem decyzji z 28 lutego 2007 r. była nieruchomość rolna o powierzchni 105,3667 ha zabudowana domem mieszkalnym. Oznacza to, że Skarżąca składając wniosek o wznowienie postępowania zmierzała do tego, aby w wyniku wznowienia postępowania została wydana decyzja w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty w zakresie wykraczającym poza przedmiot wniosku złożonego przed upływem terminu zastrzeżonego w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. W tym stanie rzeczy odmowa uchylenia decyzji z 28 lutego 2007 r. nie narusza art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty.
Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie narusza przepisów prawa. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.