I OSK 98/23

I OSK 98/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1881/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-18
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art.64a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art.138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K., A. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1881/22 w sprawie ze sprzeciwów P. K., A. K. i J. K. oraz P. spółki akcyjnej w K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. K., A. K. i J. K. solidarnie kwotę 811 (osiemset jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Sygn. akt I OSK 98/23 Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwów P.K., A.K. i J.K. oraz P.S.E. S.A. w K.-J. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 29 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wyrokiem z 18 października 2022 r. IV SA/Wa 1881/22 oddalił sprzeciwy.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 10 listopada 2015 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych wraz z niezbędną przebudową infrastruktury strategicznej (linii średniego i niskiego napięcia) pn. "Budowa dwutorowej linii napowietrznej 400 kV D.-napięcie linii P.-W." w ramach zadania "Budowa linii 400 kV D.-nacięcie linii P.-W." - Wojewoda D. ograniczył sposób korzystania, m.in., z opisanej wyżej nieruchomości i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzją z 6 kwietnia 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w części powyższą decyzję Wojewody i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.
Decyzją z 12 lipca 2018 r. nr [...] Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.K. i J.K. w wysokości 108.848,24 zł (za udział wynoszący 4/5) i na rzecz P.K. w wysokości 27.212,06 zł (za udział wynoszący 1/5) z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w związku z opisaną na wstępie lokalizacją inwestycji.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: A.K., J.K. i P.K., w następstwie czego decyzją z 27 lutego 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 5 czerwca 2020 r. nr [...] Wojewoda D. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz: A.K. i J.K. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej (udział 4/5) w wysokości 139.499,44 zł oraz P.K. (udział 1/5) w wysokości 34.874,86 zł oraz o zobowiązaniu P.S.E. S.A. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji ponownie złożyli: A.K., J.K. i P.K., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania.
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił decyzję Wojewody decyzją z 6 lipca 2021 r. nr [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z 14 stycznia 2022 r. nr [...] (dalej decyzja z 14 stycznia 2022 r.) Wojewoda D. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz: A.K. i J.K. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej (za udział 4/5) w wysokości 166 904,80 zł, a na rzecz P.K. (za udział 1/5) w wysokości 41.726,20 zł oraz o zobowiązaniu P.S.E. S.A. do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołania złożyli: A.K. i J.K. oraz P.K., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy, organ II instancji decyzją z 29 lipca 2022 r. nr [...] (dalej decyzja z 29 lipca 2022 r.) uchylił w całości decyzję I instancji i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowywaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 191 ze zm.; dalej ustawa przesyłowa) i przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej ugn) wraz z wydanymi w oparciu o nią przepisami wykonawczymi.
Organ stwierdził, że nie można uznać, że powierzchnia czasowego zajęcia, jak wskazała biegła, może być równa powierzchni trwałego ograniczenia danego obszaru. Natomiast wszelkie rozważania i obliczenia w tym zakresie zostały przez biegłą pominięte. Podstawowym dokumentem winien być projekt budowlany, na podstawie którego biegły może ustalić parametry związane z budową infrastruktury. Ustalanie odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości jest sytuacją szczególną, w której nie zawsze można brać pod uwagę całą nieruchomość, tak jak w przypadku wywłaszczenia nieruchomości polegającego na odjęciu tytułu własności. Istotna jest ta część nieruchomości, która została objęta ograniczeniem wynikającym z inwestycji liniowej.
Mając na uwadze istotność stwierdzonych uchybień, niemożliwym było – zdaniem Ministra – uznanie operatu szacunkowego z 24 września 2021 r. za podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, co oznacza, że organ wojewódzki naruszył: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ zauważył, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku winno poprzedzać ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem, m.in., dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.
W ocenie organu odwoławczego, w tej sprawie doszło do uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, co w odniesieniu do charakteru postępowań odszkodowawczych obligowało go do zastosowania treści art. 138 § 2 kpa. Wobec wskazanych naruszeń zaszła konieczność uchylenia decyzji I instancji w całości i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego wynik może mieć istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia, tj. zgromadzenie stosownego materiału dowodowego umożliwiającego prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Z uwagi na odrzucenie mocy dowodowej operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy odstąpił od odniesienia się do zarzutów dotyczących tej opinii.
Odnosząc się do zarzutu, że Wojewoda niesłusznie odmówił ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości z tytułu obowiązku jej udostępnienia w postaci płatności corocznej, organ wskazał, że art. 132 ust. 1a ugn wyraźnie wskazuje, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Prawidłowo więc Wojewoda orzekł w swojej decyzji o wypłacie odszkodowania jednorazowo. Art. 132 ust. 4 stanowi natomiast, że za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ustalić inny niż określony w ust. 1-3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania. Ustawodawca w przedmiotowym przepisie posłużył się terminem "sposób" zapłaty odszkodowania, a nie "rodzaj" czy "charakter" przyznanego odszkodowania. W kompetencji organu rozstrzygającego o wysokości odszkodowania pozostaje więc modyfikacja sposobu zapłaty odszkodowania (np. wypłata odszkodowania w ratach), za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania, nie zaś zmiana jego charakteru i ustanowienie odszkodowania "okresowego".
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy "orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji" [winno być "uchylił w całości decyzję Wojewody D. z dnia 14 stycznia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji" - w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra - uw. NSA].
P.K., A.K. i J.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. sprzeciw, zaskarżając decyzję z 29 lipca 2022 r. w całości i zarzucając jej naruszenie:
1. art. 134 ugn przez zaniechanie zbadania prawidłowości wyceny wartości nieruchomości w operacie szacunkowym, a tym samym zaniechanie ustalenia wysokości odszkodowania;
2. art. 132 ust. 1a i 4 ugn przez bezpodstawne przyjęcie, że wypłata odszkodowania w formie świadczeń periodycznych była na gruncie obowiązującego prawa niedopuszczalna;
3. art. 139 kpa przez naruszenie zakazu reformationis in peius w związku z poczynieniem przez organ II instancji na mocy zaskarżanej decyzji mniej korzystnych ustaleń faktycznych i ich oceny niż te poczynione przez organ I instancji na mocy jego decyzji.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na ich rzecz od organu administracji kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw [k. 2-9 akt IV SA/Wa 1881/22].
Z decyzją Ministra nie zgodziła się także P.S.E. S.A. w K.-J. (dalej Spółka, strona II lub skarżąca II), reprezentowana przez radcę prawnego, również zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 kpa polegające na uchyleniu decyzji I instancji i przekazaniu organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji braku przesłanek wynikających z tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji do nieuzasadnionego uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych [k. 2-4v akt IV SA/Wa 1882/22].
W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 12 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. połączył sprawy z obydwu sprzeciwów do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 18 października 2022 r. IV SA/Wa 1881/22 oddalił sprzeciwy, uznając, że sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej ppsa), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.
Sąd zaznaczył, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi. Wyznacza go art. 64e ppsa, który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala go (art. 151a § 2 ppsa). Innymi słowy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym sprzeciwem, sąd nie bada innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa.
Skoro istotą oceny sądu jest stwierdzenie prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa, przypomnieć trzeba, że stosownie do jego brzmienia, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ.
Kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny nie może więc odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w ww. przepisie. Ustawodawca wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, o ile jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, o tyle nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Obie przesłanki wskazane w tym przepisie muszą wystąpić łącznie, aby możliwe było jego zastosowanie.
Inaczej rzecz ujmując, kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Z art. 138 § 2 kpa wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok NSA z 14.2.2017 II OSK 1386/15, Lex 2292208). Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 kpa, jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że sprzeciwy złożone w tej sprawie nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wydając decyzję z 14 stycznia 2022 r. nr [...], Wojewoda naruszył przepisy postępowania: art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa z uwagi na niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazane przez organ odwoławczy okoliczności, tj. nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w pełni uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa.
Organ słusznie zauważył, że - zgodnie z wynikającą z art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności - organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę uwzględniając, m.in., okoliczności faktycznie istniejące w dacie orzekania przez niego.
W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie uchybił przepisowi art. 138 § 2 kpa. Minister przeanalizował całość materiału dowodowego, dokonując jego szczegółowej weryfikacji i oceny. Dokonał przede wszystkim oceny operatu szacunkowego sporządzonego 24 września 2021 r. (dalej operat) na zlecenie Wojewody przez biegłą D.K.-L. (dalej biegła).
Operat szacunkowy stanowi kluczowy dowód w sprawie z zakresu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i analogicznie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Opinia ta podlega swobodnej ocenie dowodu w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, jednak o wysokości odszkodowania decyduje organ administracji. Ocenia on prawidłowość sporządzenia i wiarygodność otrzymanej opinii.
Sąd w całości podzielił stanowisko organu co do nieprawidłowości wynikających z operatu sporządzonego biegłą, stanowiącego podstawę ustalonego w sprawie odszkodowania. W operacie tym biegła, przede wszystkim, utożsamiła powierzchnię czasowego zajęcia terenu z powierzchnią trwałego ograniczenia, z czym nie można się zgodzić.
Decyzja, na podstawie której ograniczono sposób korzystania z nieruchomości wskazuje, że obszar czasowego zajęcia położony jest poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, na którym miały być prowadzone prace związane z daną inwestycją. Powierzchnia trwałego ograniczenia w sposobie korzystania, to pas lokalizacji infrastruktury wraz z obszarem ochrony bezpośredniej. Zatem obszaru czasowego zajęcia nie można utożsamiać z obszarem, na którym nastąpiło trwałe zajęcie terenu i zmniejszenie wartości nieruchomości. Dlatego nie można uznać, że powierzchnia czasowego zajęcia, jak wskazała biegła może być równa powierzchni trwałego ograniczenia danego obszaru. Wszelkie rozważania i obliczenia w tym zakresie zostały przez biegłą pominięte. Podstawowym dokumentem winien być projekt budowlany, na podstawie którego biegły może ustalić parametry związane z budową infrastruktury.
Skoro doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to implikowało to naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, co determinowało konieczność zastosowania art. 138 § 2 kpa i skutkowało wydaniem decyzji kasacyjnej oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Jeżeli w przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność sporządzenia nowej opinii z zakresu oszacowania nieruchomości, to zasadnie organ zastosował art. 138 § 2 kpa, gdyż potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 5.12.2018 r. I OSK 4132/18, Lex 2589149). Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.
Powyższe poglądy znajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym ugruntowany jest pogląd, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś przekazując sprawę organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z 24.4.2018 r. IV SA/Po 357/18, Lex 2493776). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości jest niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności (wyrok WSA w Gdańsku z 11.4.2018 r. II SA/Gd 192/18, Lex 2475784). Sąd I instancji w pełni podzielił powyższe poglądy. Z uwagi na to sporządzenie nowego operatu szacunkowego (nie tyle wobec samej błędnej wyceny, co niewłaściwego określenia zakresu przedmiotu szacunku) na etapie postępowania odwoławczego niewątpliwie byłoby zaprzeczeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa.
Organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, gdyż organ I instancji zaniedbał swój obowiązek i nie dokonał w sposób prawidłowy weryfikacji operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania i tym dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, co zostało przez organ odwoławczy wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu skarżących, Sąd I instancji wskazał, że - dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa - nie był władny odnosić się do kierunku przesądzenia sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok WSA w Poznaniu z 24.4.2018 r. IV SA/Po 357/18). Tym samym, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia art. 139 kpa.
Konkludując podniesiony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa, Sąd I instancji powtórzył, że w sprawie zaistniały wynikające z tego przepisu przesłanki właśnie z uwagi na potrzebę zadośćuczynienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania, co uniemożliwiało organowi odwoławczemu wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. Sporządzony dotychczas operat szacunkowy, który stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania i wydania decyzji w tym względzie nie mógł zostać uznany za wiarygodny dowód w sprawie z uwagi na jego istotne nieprawidłowości. Zasadnie zatem organ II instancji uznał, że doszło do naruszenia: art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, bo Wojewoda nie dokonał wnikliwej analizy najważniejszego dowodu w sprawie i nie dostrzegł jego nieprawidłowości, co odnosi się do istoty sprawy.
Zdaniem Sądu I instancji, w toku postępowania odwoławczego Minister nie mógł w ramach swych kompetencji dokonać uzupełniającego postępowania dowodowego - stosownie do art. 136 kpa - o nowy operat szacunkowy, skoro musi on opierać się o zupełnie inne założenia niż dotychczas przyjęte. Organ zasadnie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ustalenia spornej wysokości odszkodowania jest istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma kluczowy wpływ na jej rozstrzygnięcie (wysokość odszkodowania). Jednocześnie wskazać trzeba, że - co do zasady - Sąd stoi na stanowisku, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko w razie gdy nie będzie ono skutkować naruszeniem wynikającej z art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. W przedmiotowej sprawie, gdyby Minister uchylił decyzję Wojewody, uzyskałby nowy operat szacunkowy, a następnie orzekł merytorycznie - mógłby dopuścić się naruszenia tej zasady, bo w zakresie wyceny i wysokości odszkodowania wypowiedziałby się jako I instancja. W takiej sytuacji sprawa administracyjna faktycznie byłaby rozstrzygana w jednej instancji (wyrok NSA z 4.12.2019 r. II OSK 3557/19, Lex 2774541), co z kolei pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji i byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe naruszenia organ odwoławczy zasadnie uznał, że koniecznym jest uchylenie decyzji I instancji i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania.
Mając na uwadze powyżej opisane okoliczności sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował w tej sprawie art. 138 § 2 kpa, w rezultacie czego sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie i - działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ppsa - orzekł o ich oddaleniu (k. 50, 78-86 akt IV SA/Wa 1881/22).
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli: P.K., A.K. i J.K., reprezentowani przez radcę prawnego P.B., zaskarżając wyrok w części, w której zostały oddalone sprzeciwy P.K., A.K. i J.K. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 kpa i art. 138 § 2 kpa, polegające na uznaniu, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa, a co za tym idzie, decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia nie doprowadziły do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania ani do nieuzasadnionego uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na ich rzecz według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, jako podstawę kasacyjną, naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 oraz art. 138 § 2 kpa polegające na uznaniu, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa, a co za tym idzie decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia nie doprowadziły do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania ani do nieuzasadnionego uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy.
Uzasadniając powyższy zarzut, skarżący wskazali, że określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 kpa obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji, organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 kpa zdanie pierwsze kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 138). Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a - zgodnie z art. 136 § 3 kpa - organ ten może zlecić przeprowadzenie określonych czynności z zakresu niezbędnego postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, jeśli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania odwoławczego.
Organ odwoławczy mógł - zdaniem skarżących kasacyjnie - zlecić organowi I instancji zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a sam w granicach postępowania wyjaśniającego mógł powołać biegłego sądowego na okoliczność ustalenia wartości dowodowej kwestionowanego operatu szacunkowego. W trybie art. 136 kpa może być uzupełniona opinia biegłego (wyrok NSA z 9.12.2010 r. I OSK 226/10, Lex 745181) i nie wykracza ona poza przesłanki określone w przytoczonym przepisie. Sąd uznał, że organ odwoławczy nie uchybił art. 138 § 2 kpa, gdyż Minister przeanalizował całokształt materiału dowodowego, dokonując jego szczegółowej weryfikacji i oceny.
W orzecznictwie sądowym obowiązuje pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, winien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa (wyrok NSA z 3.3.2017 r. II OSK 1657/15, Lex 2316818). Organ odwoławczy ma obowiązek - w celu zastosowania art. 138 § 2 kpa - uzasadnienia nie tylko niezastosowania art. 136 § 1 kpa, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2-4 kpa, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Tylko uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 kpa otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy, który przeprowadzi postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 § 2 lub 3 kpa, traci kompetencję do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (art. 138 § 2b kpa). Po przeprowadzeniu tego postępowania wyjaśniającego, obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 albo 4 kpa (A. Wróbel - op. cit., art. 138 kpa). W stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy wskazywał powody wydania decyzji kasacyjnej, jednak nie uzasadnił powodów niezastosowania art. 136 § 2-4 kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji uzasadniającej zastosowanie art. 136 § 2-4 kpa jest rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do naruszenia art. 15 kpa, skarżący kasacyjnie wskazali, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwu organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 12.11.1992 r. V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Urzeczywistnieniu zasady dwuinstancyjności nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, co więcej organ ten ma kompetencję do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 15). Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej (H. Knysiak-Sudyka w: A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2019, art. 15). Organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego sprawy i zaniechał podania przyczyn swojej bierności w tym zakresie. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy, obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, co nie przesądzałoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Tym samym, zdaniem skarżących kasacyjnie, uznanie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa uznać należy za rażące naruszenie prawa (k. 101-105 akt IV SA/Wa 1881/22).
Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zgodnie z art. 182 § 2a ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z powyższą regulacją, rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały niestarannie sformułowane. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 174 i art. 176 ppsa. Z tego też względu ustawodawca wprowadził wymóg sporządzania skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika. Właściwe, odpowiadające wymogom formalnym sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej ma dla rozpoznania skargi kasacyjnej znaczenie istotne, przesądzające o granicach rozpoznawania sprawy. Stwierdzić należy, że sformułowanie zarzutów wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 174 i 176 ppsa w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych i wniosków. Art. 174 pkt 2 stanowi, że skargę taką można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym nie chodzi tutaj o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych (w rozpoznawanej sprawie - przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji), ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia kpa w sposób pośredni. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów kpa z naruszeniem przepisów ppsa, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej czyni tak skonstruowany zarzut nieuzasadnionym.
Mimo jednak wskazanych uchybień, Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, uznał, że nawet takie wadliwe określenie podstaw kasacyjnych pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej, jakkolwiek źle sformułowane, okazały się być zasadne.
Stosownie do art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 ppsa - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).
O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale - przede wszystkim - sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celu, jakiemu winny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych (...) nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.1990 r. SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).
Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 856 nb 14); winien być interpretowany właściwie.
Organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 kpa, dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 kpa miało i ma na celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ pierwszej instancji, a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18) zmiany art. 138 § 2 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok z 2.12.2011 r. II OSK 1774/10).
Prawo materialne determinuje, jakie i jak należy zastosować przepisy procesowe. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy Minister prawidłowo ocenił przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie, a w dalszej kolejności, czy organ odwoławczy winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 136 kpa), czy też uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa).
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie ustawy przesyłowej oraz przepisów ugn wraz z wydanymi w oparciu o nią przepisami wykonawczymi.
Art. 22 ust. 1 ustawy przesyłowej stanowi, że w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, wskazanych zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 5-8 ugn stosuje się odpowiednio.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy przesyłowej, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 124 ust. 2 i 4-7 ugn.
Stosownie do art. 124 ust. 4 ugn, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ugn, zgodnie z którym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ugn, przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, zatem jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
W myśl art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość powstałych szkód, którą - zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn - stanowi operat szacunkowy.
W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu szkód powstałych na przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony 24 września 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D.K.-L.
Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 1119-1120, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski – op. cit., s. 1106, nb 7).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, niemniej jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA z: 8.8.2018 r. I OSK 2045/18; 11.12.2018 r. I OSK 4191/18, cbosa). W kontrolowanej sprawie wskazane wzorce kontroli w zakresie materialnoprawnym nie wymagały bezpośrednio wykładni, bo nie mogły wpłynąć na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wobec wadliwości operatu nie był on przydatny w sprawie o ustalenie odszkodowania w postępowaniu regulowanym ustawą i wydanym na jej podstawie (art. 159 ugn) rozporządzeniem (art. 80 kpa).
Minister trafnie uznał, że skoro decyzja Wojewody narusza prawo materialne i procesowe, to należy ją uchylić. Błędnie jednak organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 kpa, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Minister winien uchylić decyzję I instancji i orzec co do istoty sprawy (138 § 1 pkt 2 kpa), przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 136 §1 kpa. W tym zakresie Minister naruszył przepisy postępowania. Sporządzenie nowego operatu mieści się w zakresie postępowania wyjaśniającego toczącego się przed organem odwoławczym, gdy w postępowaniu przed organem I instancji sporządzono pierwszy operat, który utracił aktualność bądź nie został uznany przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej bądź sąd administracyjny). Błędne jest zatem twierdzenie Sądu I instancji, że Minister nie mógł przeprowadzić dowodu z innego operatu, sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprzeciw (art. 188 w zw. z art. 64b § 1 ppsa).
Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 1 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 781, nb 3).
Rozpoznając sprawę ponownie, Minister, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) oraz znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 i art. 136 § 1 kpa, samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w wyroku I OSK 98/23 (zlecenie opracowania nowego operatu szacunkowego) i szczegółowo przedstawi w uzasadnieniu jego ocenę, jak i akt subsumcji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając: wpis od sprzeciwu (200 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę od wniosku o uzasadnienie zaskarżonego wyroku (100 zł), opłaty skarbowe od pełnomocnictw (3 x 17 zł) i koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego reprezentującego skarżących kasacyjnie (360 zł), których wysokość (75% z 480 zł) ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).