I OSK 98/22

I OSK 98/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1949/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-19
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141, art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1949/20 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 17 czerwca 2020 r. nr DLI-IV.7615.199.2020.MW w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. W. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2021 r. oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Rozwoju z 17 czerwca 2020 r. nr DLI-IV.7615.199.2020.MW w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z 26 lipca 2007 r., Wojewoda Dolnośląski orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w gminie N., obręb C., oznaczonej jako działka nr [...], [...] o pow. 2,1600 ha, stanowiącej własność J. W. (dalej także jako skarżący), która na mocy decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z 23 marca 1998 r., została przeznaczona pod budowę autostrady [...] dla oznaczonego w decyzji odcinka oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. W.. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego. Na decyzję Ministra J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 27 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 790/08 uchylił decyzję Ministra. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 350/09, uchylił wyrok WSA Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu skargi uznał ją za zasadną i wyrokiem z 8 czerwca 2010r., sygn. akt I SA/Wą 465/10, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2008 r. i decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 lipca 2007 r. Następnie decyzją z 30 kwietnia 2014 r. Wojewoda Dolnośląski orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 26 września 2014 r. uchylił ww. decyzję Wojewody Dolnośląskiego i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że nie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie poprzedzające wywłaszczenie i zobowiązał organ pierwszej instancji, rozpatrujący wniosek GDDKiA o wszczęcie postępowania, do przeprowadzenia od początku procedury wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, poprzedzonej prawidłowym złożeniem oferty oraz wyznaczeniem terminu zawarcia umowy kupna nieruchomości. Decyzją z 15 lutego 2018 r. Wojewoda Dolnośląski orzekł w pkt I o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, oraz w pkt II o ustaleniu odszkodowania, za całkowite odjęcie prawa własności wyżej opisanej nieruchomości, na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł. Decyzją z 23 lipca 2019r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody z 15 lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z 31 marca 2020 r. Wojewoda Dolnośląski ponownie orzekł w pkt I o wywłaszczeniu ww. nieruchomości stanowiącej własność J. W. na rzecz Skarbu Państwa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, w pkt II o ustaleniu odszkodowania, za całkowite odjęcie prawa własności wyżej opisanej nieruchomości, na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł oraz w pkt III o zobowiązaniu GDDiA do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Decyzją z 17 czerwca 2020 r. Minister Rozwoju, rozpatrując odwołanie skarżącego, utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody z 31 marca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - w brzmieniu obowiązującym do 16 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 ze zm., dalej jako specustawa) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako u.g.n.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 specustawy skarżącemu złożono ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości, następnie Wojewoda Dolnośląski wyznaczył termin na zawarcie umowy w trybie art. 15 ust. 1 specustawy, który upłynął bezskutecznie. Ponadto, jak wskazał organ, stosownie do art. 118 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 specustawy, obowiązkiem organu w postępowaniu wywłaszczeniowym jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Realizując powyższą normę organ przeprowadził trzy rozprawy administracyjne, J. W. nie stawił się na żadną z nich bez usprawiedliwienia, pomimo prawidłowego zawiadomienia. W dalszej kolejności organ wywiódł, że podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy z 31 października 2019 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. W ocenie Ministra, operat ten zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 555 ze zm., dalej jako rozporządzenie), spełnia wszystkie wymogi formalne i opiera się na prawidłowych danych a w toku postępowania nie zgłoszono do niego uwag. Stan nieruchomości został prawidłowo ustalony na dzień wydania decyzji Wojewody Jeleniogórskiego nr 2/98, tj. 23 marca 1998 r. Tym samym operat ten może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.
Na decyzję organu odwoławczego J. W. wniósł skargę do sądu wojewódzkiego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że 27 września 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad doręczył pełnomocnikowi skarżącego ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 24 listopada 2016 r. Wojewoda Dolnośląski wyznaczył skarżącemu termin na zawarcie umowy do 31 stycznia 2017 r. Termin ten upłynął bezskutecznie. Uzasadniało to wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego oferta została złożona skutecznie, nie można wywodzić, że z pisma z 13 września 2016 r. wynika, że oferta ta została skierowana wyłącznie przez terenowy oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, albowiem terenowe komórki organizacyjne GDDKiA nie mają samodzielnego bytu prawnego i prowadzą działalność mającą na celu wykonywanie zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ponadto w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dla Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we Wrocławiu L. M. Pełnomocnictwo jako dokument zawierający stosowne umocowanie do konkretnego działania, nie stanowi integralnej części złożonej oferty, którego przedstawienie skarżącemu stanowić ma o ważności podjętej na jego podstawie czynności prawnej. Pełnomocnictwo pozostaje bowiem w dokumentach sprawy celem wykazania zakresu umocowania działającego pełnomocnika. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega zatem wątpliwości, że L. M. była upoważniona do złożenia oferty z 13 września 2016 r. Nadto jak wynika z notatki ze spotkania z 11 października 2016 r. skarżący oświadczył, że złożonej mu oferty nie przyjmuje.
Odnosząc się do kwestii zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej Sąd I instancji wskazał, że okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Celem postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na podstawie specustawy nie jest samo zrealizowanie inwestycji drogowej, ale przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. Tym samym zakończenie inwestycji drogowej i oddanie do użytkowania drogi publicznej wybudowanej na nieruchomości objętej niezakończonym postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie przepisów specustawy nie stanowi realizacji celu wywłaszczeniowego i nie jest przesłanką uzasadniającą umorzenie postępowania. Realizacją celu wywłaszczenia będzie dopiero przejście prawa własności i wypłata słusznego odszkodowania. Bezprzedmiotowość postępowania wywłaszczeniowego zaistniałaby wyłącznie w sytuacji, gdyby postępowanie dotyczyło nieruchomości której własność została przeniesiona na Skarb Państwa, a nie samo władanie. Decyzja lokalizacyjna zapadła jeszcze w 1998r., a więc przed wejściem w życie specustawy drogowej. Jej celem było unikniecie przez państwo wieloletnich procesów własnościowych uniemożliwiających realizację celu publicznego w postaci drogi publicznej. Gdyby decyzja lokalizacyjna zapadła już w trybie przepisów specustawy – kwestia własności ww. gruntu zostałaby rozstrzygnięta z mocy samego prawa.
Przechodząc do oceny sporządzonego operatu szacunkowego Sąd I instancji zważył, że jak ustalił biegły, przedmiotowa nieruchomość jest położona na obszarze objętym uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy N. z 18 września 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], gmina N. [...]. Ustala się dolesienia rolnych enklaw śródleśnych. Na części działki [...] lokalizuje się urządzenia wiejskiej oczyszczalni ścieków. Grunty położone [...] przeznacza się pod trwałe użytki zielone. Dodatkowo z ustalenia dotyczącego komunikacji i infrastruktury technicznej o projektowanym odcinku drogowym autostrady [...] w I klasie technicznej w północnej części wsi rezerwuje się 100 metrowy pas terenu zgodnie z materiałami do wniosku o wskazanie lokalizacji inwestycji". Po przeanalizowaniu rynku dla obecnego przeznaczenia nieruchomości – nieruchomości rolne oraz rynku dla przeznaczenie nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia – nieruchomości drogowe, rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. przyjął, że wartość nieruchomości była wyższa dla nieruchomości drogowych, a zatem wartość nieruchomości dla celów odszkodowania zostanie oszacowana na podstawie cen transakcyjnych z rynku drogowego. Przewidziana w art. 134 ust. 4 tzw. "zasada korzyści" znajduje swoje uszczegółowienie na gruncie §36 ust. 3 i 4 rozporządzenia. WSA wskazał, że § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta - tzw. klasyczna zasada korzyści) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania. W niniejszej sprawie tak nie było, jako że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod tereny użytków rolnych i leśnych. Jedynie 100 metrowy pas terenu zarezerwowano pod inwestycję drogową. Organy obu instancji pominęły zatem, że biegły nie uwzględnił podwójnego przeznaczenia nieruchomości i w efekcie nieprawidłowo zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia w stosunku do całej nieruchomości, podczas gdy przepis ten mógł mieć zastosowanie wyłącznie do tej części nieruchomości, którą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczono pod inwestycje drogową. W stosunku do pozostałej części nieruchomości zastosowanie miał § 36 ust. 3 rozporządzenia.
Oceniając powyższe naruszenie prawa Sąd I instancji wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zakaz reformationis in peius). W niniejszej sprawie przyjęcie przez biegłego rynku transakcji drogowych do wyceny przedmiotowej nieruchomości skutkowało ustaleniem jej wartości a w efekcie także odszkodowania na wyższym poziomie, niż gdyby nastąpiło to z uwzględnieniem podwójnego przeznaczenia i przyjęcia do wyceny także rynku transakcji rolnych. W razie uchylenia wyroku z tego powodu musiałby zostać sporządzony kolejny operat szacunkowy, w którym prawidłowo zastosowano by § 36 ust. 3 i 4, na skutek czego doszłoby do ustalenia odszkodowania w niższej wysokości niż wynika z zaskarżonej decyzji. Zważywszy, że skargę w niniejszej sprawie wniósł jedynie beneficjent decyzji odszkodowawczej Sąd uznał, że uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu powyższego naruszenia prawa naruszałoby art. 134 § 2 P.p.s.a.
Sąd I instancji nie podzielił też pozostałych zarzutów podniesionych w stosunku do operatu szacunkowego. Wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, zatem rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął do wyceny stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, tj. 23 marca 1998 r. a nie dzień wydania decyzji zmieniającej. W operacie zamieszczone zostały stosowne obliczenia, zaś weryfikacja przeprowadzonych obliczeń, jako wymagająca wiadomości specjalnych nie może być przedmiotem oceny sądu. Brak również jakichkolwiek podstaw, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W składanych wnioskach dowodowych skarżący wnosił o zwrócenie się do różnych instytucji o nadesłanie dokumentów dotyczących zbioru przyjętych przez biegłego do wyceny nieruchomości podobnych. Należy jednak zauważyć, że jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących, to jednak samej kwalifikacji nieruchomości podobnych, doboru cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości oraz doboru współczynników korygujących dokonuje biegły rzeczoznawca. Jeżeli organy nie dostrzegły w tym zakresie żadnych uchybień wymagających dodatkowego wyjaśnienia, to nie były zobowiązane do weryfikacji ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę. Sąd I instancji także nie dostrzegł w tym zakresie żadnych uchybień wymagających dodatkowego wyjaśnienia.
Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał również zarzuty dotyczące braku uwzględnienia w przyznanym odszkodowania należności za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez okres 13 lat i 5 miesięcy oraz odsetek za ten okres. Wskazał, że przepisy specustawy ani u.g.n. nie przewidują uwzględniania w kwocie odszkodowania jakichkolwiek dodatkowych należności wynikających z bezumownego korzystania z zajętej uprzednio nieruchomości. Warunkiem powstania prawa do odsetek jest zaś opóźnienie w spełnieniu wymagalnego świadczenia. Zgodnie z art. 132 ust. 1a u.g.n w niniejszej sprawie zapłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, dopiero po upływie tego terminu po stronie skarżącego powstanie prawo do naliczenia odsetek od odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. W. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ze wskazaniem, że:
1) skarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd I instancji całkowicie uchylił się od oceny postępowania organów administracji, które w toku postępowania administracyjnego oparły się na wadliwym operacie szacunkowym, który sporządzony został bez zachowania należytej staranności, zaś skarżący w skardze do WSA podniósł i precyzyjnie opisał ten zarzut. Tym samym naruszony został art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a., gdyż w skarżonym wyroku brak stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie i dlatego nie może ono zostać poddane jakiejkolwiek ocenie NSA;
2) skarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd I instancji całkowicie uchylił się od oceny postępowania organów administracji, które w toku postępowania administracyjnego oparły się na operacie szacunkowym, który jest wadliwy, gdyż nie przedstawiono w nim toku obliczeń, mimo iż skarżący w skardze do WSA podniósł i precyzyjnie opisał ten zarzut. Tym samym naruszony został art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a., gdyż w skarżonym wyroku brak stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie i dlatego nie może ono zostać poddane jakiejkolwiek ocenie NSA;
3) skarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd I instancji w istocie uchylił się od oceny postępowania organów administracji, które ustaliły odszkodowanie na podstawie operatu szacunkowego, w którym biegły błędnie ustalił datę stanu zagospodarowania wywłaszczanej nieruchomości, mimo iż skarżący w skardze do WSA podniósł i precyzyjnie opisał ten zarzut. Tym samym naruszony został art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a., gdyż w skarżonym wyroku brak stanowiska sądu I instancji w tym zakresie i dlatego nie może ono zostać poddane jakiejkolwiek ocenie NSA;
4) skarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd I instancji błędnie uznał, że pisemna oferta nabycia działki nr [...] była kompletna i spełniała wymogi o jakich mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), oraz w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006r o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz.1601 z późn. zm.), mimo że do wspomnianej oferty nie dołączono stosownego pełnomocnictwa, a nadto te czynności prawnie nigdy nie zostały konwalidowane. Tym samym naruszono art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organy administracji nie naruszyły art. 7 k.p.a. art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 99 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz. U. 1964, Nr 16 poz. 93 z późn. zm., dalej k.c.) i w związku z art. 104 k.c.
5) skarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd zaakceptował postępowanie organów administracji, które w toku postępowania wywłaszczeniowego nie wyjaśniły, że pasy drogowe na działce nr [...] zostały wybudowane, a więc cel jaki został sformułowany w skarżonych decyzjach wywłaszczeniowych został w całości zrealizowany. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a., poprzez zaakceptowanie postępowania organów administracji, które w toku postępowania nie ustaliły istotnych faktów i nie dokonały ich oceny, przez co naruszyły art. 7 k.p.a. art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
6) skarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaakceptowanie postępowania organów administracji, które bezpodstawnie oddaliły trzy wnioski dowodowe skarżącego, których celem było zbadanie zachowania należytej staranności i bezstronności przy sporządzaniu operatu szacunkowego o wartości wywłaszczonej nieruchomości, przez co naruszone zostały art. 10 w związku z art. 7 k.p.a. art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego ze wskazaniem, że:
1) skarżony wyrok jest wadliwy, gdyż Sąd I instancji zaakceptował postępowanie organów administracji, które ustaliły odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż:
a) ustalono wartość nieruchomości według jej stanu zagospodarowania na 8 lat przed faktycznym jej wywłaszczeniem,
b) odszkodowanie naliczono bez uwzględnienia należności za bezumowne korzystanie z tej nieruchomości przez okres 14 lat;
2) skarżony wyrok jest wadliwy, gdyż rozprawę sądową przeprowadzono na posiedzeniu niejawnym, przez co naruszono art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wobec tak uregulowanego zakresu kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zauważyć należy, że wadliwości wyroku skarżący kasacyjnie upatruje przede wszystkim w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarzuty kasacyjne, wskazują na naruszenie przepisów art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu odpowiednio z przepisami specustawy, u.g.n., k.p.a. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które zbiorczo wymienione dotyczą naruszenia: art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 5 ust. 1 ustawy 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych art. 6, art. 119 ust.1 pkt. 1, art. 112 ust. 3 u.g.n., art. 7, art. 10 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie zarzuca w ramach tych zarzutów, że Sąd I instancji błędnie zaaprobował ocenę poczynioną przez organy administracyjne co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym co do kompletności pisemnej oferty nabycia działek, dopuszczalności wywłaszczenia w sytuacji, gdy pasy drogowe zostały wybudowane oraz zasadności oddalenia wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącego.
Wobec tak skonstruowanych zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania przypomnieć należy treść art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przypomnienia wymaga, że o skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił ją w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną.
Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., za pomocą którego w realiach niniejszej sprawy próbowano zwalczać prawidłowość przyjętego przez sąd stanu faktycznego oraz stanowiska sądu co do zastosowania prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie dostrzegł, by kasacja utrzymując, że nastąpiło naruszenie normy wynikającej z tego przepisu wykazała, by sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, ani by mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Zaznaczenia wymaga, że zagadnienie prawidłowo przedstawionej oferty stanowi materię wstępną, warunkującą wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Istotą tego uregulowania jest wyłącznie zapewnienie polubownego załatwienia sprawy, bez wszczynania postępowania rozpoznawczego. Tym niemniej zbadania wymagała skuteczność tej czynności. Za słuszną uznać należało ocenę Sądu Instancji, który przyjął, że oferta została złożona skutecznie. Nie ma bowiem racji autor kasacji, że z pisma z 13 września 2016 r. wynika, że oferta została skierowana wyłącznie przez terenowy oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad skoro terenowe komórki organizacyjne GDDKiA nie mają samodzielnego bytu prawnego i prowadzą działalność mającą na celu wykonywanie zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto pełnomocnictwo udzielone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dla Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad we Wrocławiu L. M. jako dokument zawierający stosowne umocowanie nie stanowi integralnej części złożonej oferty. Jego jednoczesne nieprzedstawienie skarżącemu wraz z ofertą nie mogło stanowi o ważności czynności prawnej.
W kontrolowanym uzasadnieniu znalazły się wywody na temat podnoszonej w skardze kwestii bezprzedmiotowości postępowania wywłaszczeniowego w związku z realizacją celu publicznego, jakim była budowa autostrady. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje zawarte tam stanowisko, że celem postępowania prowadzonego w trybie specustawy jest przede wszystkim doprowadzenie do nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. Zawarte w specustawie regulacje dopuszczają zajęcie nieruchomości i wydanie pozwolenia na budowę jeszcze przed zakończeniem procesu wywłaszczeniowego. W konsekwencji zrealizowanie inwestycji drogowej, pod którą nastąpiło wywłaszczenie nie wpływa na rozstrzygnięcie.
Istotna z punktu widzenia instytucji wywłaszczania kwestia polega nie tylko na przejęciu nieruchomości, ale także na przejściu prawa własności i zapłacie odszkodowania. Umorzenie postępowania zamykałoby drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron, co słusznie nie znalazło aprobaty Sądu I instancji.
Kontrolowane uzasadnienie zawiera również ocenę złożonego do akt operatu szacunkowego. Ocena ta choć pomijała niektóre zagadnienia pozwalała na poznanie motywów rozstrzygnięcia Sądu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że operat będąc jednym z dowodów w sprawie podlega ocenie przez organ administracji stosownie do art. 80 K.p.a.
W efekcie jego zbadania przyjąć należało, że Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się braków formalnych operatu. Operat nie zawiera wskazywanych przez skarżącego kasacyjnie błędów obliczeniowych. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że operat sporządzono zgodnie ze standardami zawodowymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w badanym operacie wbrew stanowisku autora kasacji należycie zobrazowano czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, uwzględniono ceny nieruchomości występujące na badanym rynku. Opinia biegłego jest w tym względzie spójna, logiczna i konsekwentna. Zarzuty zawarte w skardze, powtórzone w kasacji nie znalazły oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, w toku całego postępowania skarżący nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie doszło więc do skutecznego zakwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. Skarżący nie wskazał przepisów, które stanowiłyby o niezbędności uzyskania przez organ dokumentów będących podstawą poczynionych przez rzeczoznawcę ustaleń. Wskazywana przez autora kasacji wadliwość polegająca na dwukrotnym ujęciu w tabeli nr 2 na stronie 11 operatu dwóch tych samych nieruchomości nie miała wpływu na prawidłowość ostatecznych wyliczeń wartości nieruchomości. Wyszczególnione w tej tabeli nieruchomości stanowiły zbiór pozwalający oznaczyć cenę maksymalną, minimalną jaka uzyskana została w transakcjach nieruchomościami drogowymi, a wszystko po to by możliwe było obliczenie ceny średniej ze zbioru, niezbędnej do określenia wartości spornej nieruchomości wg podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej.
Zaznaczenia wymaga, czego skarżący kasacyjnie nie zauważa, że w operacie obliczenia średniej arytmetycznej nie odniesiono do sumy wszystkich cen transakcyjnych ze zbioru, przedstawionego w opisanej powyżej tabeli nr 2, a do sumy oznaczonej z tego zbioru wartości ceny maksymalnej i minimalnej.
Tylko wówczas gdyby średnią arytmetyczną obliczano na podstawie sumy wszystkich cen ze zbioru widniejącego w ww. tabeli, dwukrotne powtórzenie tej samej transakcji mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w przypadku kontestowanych przez skarżącego kasacyjnie wyliczeń nie następowała zmiana jakiegokolwiek elementu, składającego się na podstawę obliczeń wartości średniej arytmetycznej.
Wbrew autorowi kasacji z operatu szacunkowego wynika, że wartość wycenianej nieruchomości następuje na podstawie iloczynu wskazanych w operacie szacunkowym wartości tj. wartości jednostkowej i liczby jednostek porównawczych (tu: 21600 metrów²).
Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 45 ust.1 Konstytucji RP. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej, co oznacza że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia, jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Tymczasem w treści badanego zarzutu nie powołano norm konkretyzujących unormowania konstytucyjne, mimo że to nie przepisy art. 21 ust. 2 i art. 45 ust.1 Konstytucji RP definiują, na jaką datę oznacza się stan zagospodarowania nieruchomości dokonując wyceny jej wartości. Nie regulują także zasad przyznawania należności za bezumowne korzystanie. Autor kasacji nie uwzględnił, że Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku wskazał przepis art. 15zzs 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stanowiący podstawę dopuszczenia do rozpoznawanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Kasacja nie zawiera żadnych argumentacji w tym względzie.
Mając na uwadze powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.