I OSK 973/22

I OSK 973/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Lasy
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1863/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-10
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 9 ust. 3
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Mosina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1863/21 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy Mosina na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy Mosina na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1863/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza Gminy Mosina na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 października 2021 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Pismem z dnia 20 maja 2021 r. Burmistrz Gminy Mosina wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne [...]ha gruntów leśnych będących własnością Skarbu Państwa, stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] oraz część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu ewidencyjnego [...], gmina Mosina, oznaczonych na załączonych do wniosku mapach w skali 1:2000, 1:2500, 1:3000, projektowanych pod tereny drogi publicznej klasy głównej, tereny drogi publicznej klasy zbiorczej, tereny drogi publicznej klasy głównej docelowo klasy zbiorczej, tereny drogi publicznej klasy dojazdowej docelowo klasy lokalnej, ciąg pieszo-jezdny oraz tereny zieleni izolacyjnej. Do wniosku zostały dołączone: opinia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., który zaopiniował negatywnie zmianę przeznaczenia [...]ha gruntów leśnych na cele nieleśne, czyli cały obszar będący w zarządzie Lasów Państwowych, opinia Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego z dnia 12 kwietnia 2012 r., który zaopiniował pozytywnie zmianę przeznaczenia [...]ha gruntów leśnych, będących w użytkowaniu wieczystym Wielkopolskiego Parku Narodowego. Nadto Marszałek Województwa Wielkopolskiego w opinii z dnia 2 czerwca 2021 r., zaopiniował negatywnie zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co do całej wnioskowanej powierzchni, tj. [...]ha.
Minister Klimatu i Środowiska decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r. odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowych gruntów leśnych na cele nieleśne, a decyzją z dnia 22 października 2021 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia 19 sierpnia 2021 r.
Skarżący wystąpił ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie § 2 pkt 32 lit. j rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie Mosina-Krajkowo dla zaopatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2012 r. poz. 3556) oraz art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w świetle 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ulega wątpliwości, że decyzja dotycząca wyrażenia przez właściwy organ zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne ma charakter uznaniowy, przy czym w rozpoznawanej sprawie nie doszło ani do przekroczenia uznania administracyjnego ani też do braku wyjaśnienia stronie podstaw prawnych i faktycznych, istotnych dla wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe odnośnie przedmiotowych działek leśnych.
Wskazano, że wobec działki nr [...] obowiązuje rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie Mosina-Krajkowo dla zapatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego, który w § 2 pkt 30 stanowi o zakazie dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych położonych w obrębach ewidencyjnych Krajkowo, Baranowo, Baranówko, Sowinki i Sowiniec na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie wskazano, że zapis § 2 pkt 32 lit. j, dopuszczający realizowanie dróg gminnych i dróg niepublicznych o nawierzchni twardej oraz obiektów mostowych w ciągu tych dróg, nie ma odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy. Powyższe, zdaniem Sądu wynika z faktu, że treść § 2 pkt 30 stanowi jednoznacznie o zakazie dokonywania zmian przeznaczenia gruntów we wskazanych miejscowościach, nie czyniąc jednocześnie od powyższej zasady żadnych wyjątków. W przepisie tym bowiem nie zawarto sformułowania jak ma to miejsce w § 2 pkt 32, tj.: "(...) za wyjątkiem: (...)". Określenie "za wyjątkiem" umiejscowione właśnie w tym miejscu wskazuje, że odstępstwa od zakazów dotyczą wyłącznie § 2 pkt 32 ww. aktu, nie mają one natomiast odniesienia do pozostałych zapisów zawartych w § 2 rozporządzenia.
W ocenie Sądu zapis ten jest czytelny i jednoznacznie wskazuje, że intencją wprowadzonego zakazu było niedopuszczenie do jakiejkolwiek ingerencji w dotychczasowy sposób użytkowania gruntów, w tym wnioskowanych przez skarżącego. Sąd przychylił się zatem do stanowiska Ministra, że zakaz dokonywania zmian przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych położonych w obrębach ewidencyjnych Krajkowo, Baranowo, Baranówko, Sowinki i Sowiniec na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 30) ma charakter bezwzględny i w okolicznościach niniejszej sprawy musi zostać zastosowany.
Ponadto Sąd zauważył, że zmiana przeznaczenia ww. gruntów leśnych na cele nieleśne pod projektowaną obwodnicę [...] jest też o tyle nieuzasadniona, że projektowana obwodnica stanowi inwestycję o charakterze liniowym, z zaplanowanym precyzyjnym jej przebiegiem (projekt planu miejscowego), spełniającą swoją rolę wyłącznie w sytuacji jej kompleksowego wykonania. Z założenia, brak możliwości realizacji fragmentu tego rodzaju inwestycji, który w sprawie niniejszej dotyczy akurat działki leśnej nr [...] o powierzchni [...]ha (wyłączenie powołanym rozporządzeniem) jest równoznaczny z brakiem możliwości realizacji całej inwestycji w projektowanym kształcie i jej przebiegu. Zdaniem Sądu nie jest możliwym, ale także nie jest racjonalnym ekonomicznie, gospodarczo czy społecznie, wykonanie tylko części planowanej drogi - obwodnicy - bez możliwości jej kontynuacji w miejscu objętym zakazem. Taka obwodnica nie spełniałaby swojej funkcji. Powyższe nie wyklucza natomiast realizacji planowanej drogi jednak z innym jej przebiegiem, który na nowo ustalony, winien zostać ujęty w projekcie planu miejscowego.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że z treści decyzji z dnia 19 sierpnia 2021 r. wynika, że wniosek obejmuje lasy ochronne (uznanie lasu za ochronny - decyzja Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2000 r.). Przy czym, zdaniem Sądu, niewyjaśnienie przez organ, które działki stanowią las ochronny, o tyle nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie gdyż w pierwszej kolejności należało uwzględnić zakaz wynikający z prawa miejscowego - § 2 pkt 30, w kontekście liniowego (całościowo ujętego) charakteru przedmiotowej inwestycji, której realizacja jest zasadna wyłącznie w przypadku możliwości jej pełnej realizacji w projektowanym przebiegu.
Na marginesie wskazano, że występowanie lasu ochronnego dodatkowo utrudnia procedurę zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny albowiem przed wystąpieniem z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny, co miało miejsce w sprawie niniejszej, koniecznym jest uprzednie uzyskanie stosownej zgody na pozbawienie wnioskowanego gruntu leśnego jego charakteru ochronnego. Powyższe odbywa się w innym, niż aktualnie prowadzonym, trybie i procedurze, przewidzianym w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:
1) prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niesporządzenie należyte uzasadnienia odnoszącego się do stanu niniejszej sprawy w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie należyte wykładni § 2 pkt 30 w zw. z § 2 pkt 32 lit. j rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie Mosina-Krajkowo dla zaopatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2012 r. poz. 3556), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niepełnego i nieprawidłowo zebranego materiału dowodowego w postępowaniu sądowo-administracyjnym;
3) prawa materialnego, tj. § 2 pkt 32 lit. j ww. rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012 r. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że brak jest możliwości przeznaczenia gruntów leśnych pod nowoprojektowane drogi;
4) prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obszar objęty wnioskiem stanowi las ochronny pomimo nieudowodnienia tego faktu przez organ.
W oparciu o powołane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Klimatu i Środowiska, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest wskazanie na związek niniejszej sprawy, tj. I OSK 973/22 ze sprawą I OSK 972/22, obie sprawy zostały rozpoznane na tym samym posiedzeniu w dniu 25 maja 2023 r.
Mianowicie w obecnie rozpoznawanej sprawie I OSK 973/22 Minister Klimatu i Środowiska, po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Gminy Mosina, odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne [...]ha gruntów leśnych będących własnością Skarbu Państwa, stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] oraz część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu ewidencyjnego [...], gmina Mosina.
Natomiast w sprawie I OSK 972/22 Minister Klimatu i Środowiska stwierdził nieważność decyzji Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2020 r., decyzją tą Minister Środowiska wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne [...]ha gruntów leśnych będących własnością Skarbu Państwa stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Minister Klimatu i Środowiska stwierdzając nieważność decyzji z dnia 22 czerwca 2020 r. wskazał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem § 2 pkt 30 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012 r., przepis ten stanowi, że na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody zabronione jest dokonywanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych położonych w obrębach ewidencyjnych Krajkowo, Baranowo, Baranówka, Sowinki i Sowiniec na cele nierolnicze i nieleśne. W sprawie I OSK 972/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną Burmistrza Gminy Mosina od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 7/22, którym oddalona została skarga Burmistrza Gminy Mosina od decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 października 2021 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dokonał wykładni przepisów powołanego wyżej rozporządzenia. To odwołanie do sprawy I OSK 972/22 jest o tyle istotne, że obecnie rozpoznawana sprawa I OSK 973/22 w której skargę kasacyjną również wniósł Burmistrz Gminy Mosina dotyczy między innymi części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], a więc na obszarze objętym również zakresem § 2 pkt 30 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012 r. Dodatkowo należy zaznaczyć, że w obu sprawach, tj. I OSK 972/22 i I OSK 973/22 skargi kasacyjne wniesione przez Burmistrza Gminy Mosina są tożsame zarówno co do sformułowanych zarzutów jak i uzasadnia skarg kasacyjnych i dotyczą przepisów § 2 pkt 30 i pkt 32 lit. j powołanego rozporządzenia z dnia 9 sierpnia 2012 r., art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast w obecnie rozpoznawanej sprawie I OSK 973/22 w skardze kasacyjnej jest jeszcze jeden dodatkowy zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W takich okolicznościach odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących przepisów § 2 pkt 30 i pkt 30 lit. j rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny odwoła się do stanowiska jakie odnośnie tak samo sformułowanych zarzutów przez Burmistrza Gminy Mosina zostało wyrażone w sprawie I OSK 722/22.
Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowe rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie Mosina-Krajkowo dla zaopatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego, wydane zostało na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i ma charakter aktu prawa miejscowego. Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która w art. 135 ust. 1 pkt 2 zawiera podstawę prawną do ustanowienia przez wojewodę w drodze aktu prawa miejscowego strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej. Natomiast zgodnie z art. 565 ustawy, dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane między innymi na podstawie art. 58 ust. 1 uchylonej ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych między innymi na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy i mogą być zmieniane. W rozpoznawanej sprawie nadal obowiązuje rozporządzenie z dnia 9 sierpnia 2012 r., które również nie było zmieniane.
Przechodząc do wykładni powołanych przepisów rozporządzenia należy jeszcze zwrócić uwagę, że przedmiotem sprawy jest stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia, a więc skarga związana jest z aktem stosowania prawa, a nie jest to skarga na akt prawa miejscowego jakim jest przedmiotowe rozporządzenie.
W przedmiotowym rozporządzeniu w § 1 ust. 1 ustanowiono strefę ochroną ujęcia wód podziemnych Mosina-Krajkowo dla zaopatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego. Zgodnie z ust. 2 strefę ochronna dzieli się na teren ochrony: 1) bezpośredniej, składający się z 10 części, przedstawionych na mapie stanowiącej złącznik nr 1 do rozporządzenia, obejmujący działki wyszczególnione w załączniku nr 2 do rozporządzenia; 2) pośredniej, o powierzchni 58,52km2, przedstawionej na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia oraz opisany w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Natomiast w § 2 określono co jest zabronione na terenie ochrony pośredniej wody, z tym, że określone w pkt od 1 do pkt 30 zakazy mają charakter bezwzględny, nie przewidziano bowiem żadnych wyjątków, natomiast zakazy określone w pkt 31 i w pkt 32 przewidują wskazane w nich wyjątki. Zaznaczyć jeszcze należy, że zakazy określone w pkt 1 do pkt 30 mają bardzo zróżnicowany i różnorodny charakter. I tak zgodnie z § 2 pkt 30 rozporządzenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody zabronione jest "dokonywanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych położonych w obrębach ewidencyjnych Krajkowo, Baranowo, Baranówko, Sowinki i Sowiniec na cele nierolnicze i nieleśne". Problematyka dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w tym tryb, zasady uregulowane zostały w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z powołanego art. 7 wynika również istotna różnica między ochroną gruntów rolnych i gruntów leśnych. Regulacja prawna wyraźnie uprzywilejowuje grunty leśne, ponieważ prawna możliwość ich przeznaczenie na cele nieleśne poddana jest większym ograniczeniom niż gruntów rolnych. Natomiast § 2 pkt 30 rozporządzenia wprowadza, na wskazanym obszarze, tj. obejmującym wymienione obręby ewidencyjne, tj. Krajkowo, Baranowo, Baranówko, Sowinki i Sowiniec, bezwzględny zakaz dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ten bezwzględny charakter tego zakazu wynika ze sformułowania przepisu, tj. zabronione jest dokonywanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, przepis ten nie zawiera i nie dopuszcza jakichkolwiek wyjątków od tego zakazu. Podkreślić również należy, że na terenie strefy ochrony pośredniej, która obejmuje obszar o pow. 58,52km2 położonych jest wiele obrębów ewidencyjnych (załącznik nr 1 oraz załącznik nr 3 do rozporządzenia), natomiast wynikający z pkt 30 zakaz dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i leśne dotyczy nie całej strefy ochronny pośredniej, ale tej części strefy, obejmującej obszar objęty wymienionymi obrębami ewidencyjnymi. Należy również zwrócić uwagę, że zakaz dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na tym obszarze, obowiązuje w każdym przypadku, a więc niezależnie od motywów i celów na które przeznaczone miałyby być dotychczasowe grunty rolne i leśne. W świetle powyższych uwag zasadne jest stanowisko o bezwzględnym charakterze wynikającego z § 2 pkt 30 zakazu dokonywania zmiany przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego.
Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia § 2 pkt 32 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, regulacja ta nie wyłącza zakazu wynikającego z § pkt 30. Zgodnie § 2 pkt 32 rozporządzenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody zabrania się "realizowania nowych – przy dopuszczeniu przebudowy, rozbudowy, odbudowy i montażu istniejących (z zastrzeżeniem pkt 15 i pkt 16) – przedsięwzięć należących do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu odrębnych przepisów z wyjątkiem: (wyjątki zostały określone w ppkt lit. a do lit. p) lit. j dróg gminnych i dróg niepublicznych o nawierzchni twardej oraz obiektów mostowych w ciągu tych dróg. Wynikający z § 2 pkt 32 lit. j wyjątek pozwalający na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody zrealizowanie takiego przedsięwzięcia jak droga gminna i droga niepubliczna będzie możliwy do zrealizowania wówczas, gdy jego realizacja nie nastąpi na terenie gruntów rolnych lub gruntów leśnych położonych w obrębach ewidencyjnych Krajkowo, Baranowo, Baranówko, Sowinki i Sowiniec. Wyjątek o którym mowa w lit. j dotyczący dróg gminnych i dróg niepublicznych jest wyjątkiem od zakazu wynikającej z pkt 32, tj. realizowania nowych przedsięwzięć należących do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odrębnych przepisów, a nie od zakazu wynikającego z pkt 30. Inaczej ujmując wynikająca z § 2 pkt 32 lit. j. możliwość realizowania dróg gminnych i dróg niepublicznych na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody, w sytuacji gdy drogi te miałyby być realizowane na gruntach rolnych i leśnych jest możliwa, ale tylko wówczas grunty rolne i leśne położone są w innych obrębach ewidencyjnych niż Krajkowo, Baranowo, Baranówko, Sowinki i Sowiniec. W przypadku gdy grunty rolne i leśne położone są na terenie wymienionych obrębów ewidencyjnych obowiązuje wynikający z pkt 30 zakaz zmiany przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego. W rozpoznawanej sprawie działka ewidencyjna nr [...] położona jest na terenie obrębu ewidencyjnego [...], a zatem zgodnie z § 2 pkt 30 rozporządzenia obowiązuje zakaz zmiany przeznaczenia. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia § 2 pkt 32 lit. j rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie jest nieuzasadniony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołał się do fragmentu uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 599/17, w którym wskazano, że w przypadku, gdy treść przepisu nie jest w pełni precyzyjna, to celowym jest dokonanie wykładni funkcjonalnej omawianej regulacji. Pamiętać bowiem należy, że zasada zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda" (to co zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest już aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnosząc się do powyższej uwagi, to po pierwsze należy zwrócić uwagę, że powołany wyrok WSA sygn. akt II SA/Wa 599/17 dotyczył problematyki zasiłku dla bezrobotnych, nadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2944/17 uchylił przedmiotowy wyrok WSA sygn. akt II SA/Wa 599/17 i oddalił skargę. A po drugie Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie kwestionuje funkcjonujących zasad dotyczących wykładni, w tym korzystania z wykładni funkcjonalnej, natomiast odrębnym zagadaniem jest prawidłowe zastosowanie zasad wykładni w konkretnej sprawie do mających w niej zastosowanie przepisów. W niniejszej sprawie zarówno organ jak i Sąd I instancji dokonali prawidłowej wykładni przepisów § 2 pkt 30 i pkt 32 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie Mosina-Krajkowo dla zaopatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwestii materialnoprawnych, tj. wykładni §2 pkt 30 i pkt 32 lit. j przepisów powołanego rozporządzenia okazały się niezasadne.
Nadto w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że obszar objęty wnioskiem stanowi las ochronny pomimo nie udowodnienia tego faktu przez organ. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił, że okoliczność, że przedmiotowy las stanowi las ochronny nie została w żaden sposób wykazana. Organ nie przedłożył decyzji Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2000 r., na którą się powołuje, zatem WSA nie miał możliwości zweryfikować twierdzeń organu w tym zakresie, przyjmując je bezkrytycznie.
Odnosząc się tego zarzutu, należy w pierwszej kolejności przypomnieć treść art. 9 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 9 ust. 1, zasady zaliczania lasów do lasów ochronnych określają przepisy o lasach. Ust 2. W lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. Ust 3. W przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele niż określone w ust. 2, po uzyskaniu zgody właściwego organu wymienionego w art. 7 ust. 2. Jak wynika z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, zasady uznania lasów za ochronne zostały określone w art. 15 i 16 ustawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1, Minister właściwy do spraw środowiska, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru, na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy - w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Minister Środowiska decyzją z dnia 10 listopada 2000 r. uznał lasy stanowiące własność Skarbu Państwa wchodzące w skład nadleśnictwa Konstantynowo, za ochronne. Decyzja ta została doręczona skarżącemu, czego nie kwestionuje. Decyzja pozostaje w obrocie prawnym. W takich okolicznościach posiadanie przez lasy statusu lasu ochronnego wynika z przedmiotowej decyzji, to decyzja o uznaniu lasu za ochronny stanowi dowód na powyższą okoliczność, okoliczność ta nie może być wykazywana, ani negowana za pomocą innych dowodów. Uznanie lasu za las ochronny powoduje, że zmiana przeznaczenia takiego gruntu leśnego na cele nieleśne jest znacznie trudniejsze i wymaga od wnioskodawcy wykazania spełnienia szczególnych przesłanek uzasadniających wyłączenie. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w okolicznościach tej sprawy, fakt posiadania przez las statusu lasu ochronnego ma wtórny charakter, albowiem pierwszoplanową sprawą jest położenie lasu w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody ustanowionej powoływanym rozporządzeniem z dnia 9 sierpnia 2012 r. i wynikający z § 2 pkt 30 zakaz zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne niezależnie od tego czy las posiada status lasu ochronnego. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy uznać za niezasadny.
Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku spełnia kryteria określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a okoliczność iż skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do wykładni stosowanych przepisów nie oznacza wadliwości uzasadniania. W sprawie niedoszło również do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.