I OSK 973/09

I OSK 973/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2370/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
art. 1, art. 29
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
§ 113 pkt 5 w zw. z § 78 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2009r. sygn. akt VI SA/Wa 2370/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji etapowego i docelowego zjazdu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. VI SA/Wa 2370/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą
w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie
z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu.
Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2007r., którą odmówiono [...] SA z siedzibą w W. ustalenia lokalizacji etapowego i docelowego zjazdu z ul. [...] na wykazane we wniosku działki.
Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Skarżąca spółka wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację etapowego
i docelowego zjazdu do nieruchomości nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] oraz nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Prezydent odmówił lokalizacji wnioskowanego zjazdu z uwagi na to, że ulica ta nie posiada parametrów drogi publicznej, choć ma nadaną kategorię drogi gminnej, a także dlatego, że Rada Dzielnicy [...] wystąpiła z wnioskiem do Rady m. st. Warszawy o uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego ww. ulicy jako ciągu pieszo-rowerowego.
Od powyższej decyzji skarżąca spółka złożyła odwołanie, w którym podniosła, że rozstrzygnięcie oparte zostało na błędnej podstawie prawnej, a ponadto nie może być ono uzależnione od wniosków, co do przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego.
SKO po rozpoznaniu odwołania uchyliło decyzję organu I instancji w całości
i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania i wskazało, że Prezydent rozpoznając sprawę winien kierować się przesłankami zawartymi w art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm. ) oraz winien zapewnić skarżącej spółce czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezydent odmówił ponownie lokalizacji wnioskowanego zjazdu, wskazując, że ulica [...] jest drogą gruntową
o nieuregulowanym stanie prawnym, która na odcinku od szkoły podstawowej do projektowanego osiedla ma szerokość od ok. 3,0 m. do ok. 6,0 m. Taki stan uniemożliwia więc przejazd ciężkiego sprzętu, jak również mijanie się pojazdów. Nadto zlokalizowanie zaplecza budowy (rozwiązanie etapowe) w pasie drogowym oraz położenie płyt MON na części ulicy, jedynie na wysokości osiedla oraz droga gruntowa na pozostałym odcinku, spowodowałoby wielkie zagrożenie bezpieczeństwa ze względu na przemieszczające się pojazdy budowy. Odnosząc się do rozwiązania docelowego organ uznał, że bez połączenia z innymi utwardzonymi drogami publicznymi nie zapewni bezpieczeństwa ruchu, jak również bezpiecznego połączenia
z istniejącą po stronie zachodniej ul. [...] i po stronie wschodniej ul. [...]. W związku z powyższym projektowany układ drogowy nie spełnia wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej
z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).
Od powyższej decyzji skarżąca spółka złożyła odwołanie, w wyniku rozpoznania którego SKO decyzją z dnia [...] listopada 2007r. uchyliło w całości decyzję organu
I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem SKO, organ
I instancji przekroczył w niniejszej sprawie granice uznania administracyjnego, bowiem z jego decyzji nie wynika, dlaczego przemieszczające się pojazdy budowy miałyby spowodować na tyle wielkie zagrożenie bezpieczeństwa, by wyrażenie zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu nie było możliwe; a z decyzji tej nie wynika również, na czym konkretnie owo zagrożenie bezpieczeństwa miałoby polegać. Z zaskarżonej decyzji nie wynikało także, w jaki sposób planowany zjazd nie spełnia wymogów wynikających z rozporządzenia, a nawet o które konkretnie wymogi chodzi. W efekcie, w ocenie SKO naruszona została zasada wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a., a konsekwencją tego naruszenia stała się wadliwość całej decyzji przez naruszenie przepisu art. 107§ 3 k.p.a., wymagającego szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po rozpoznaniu której Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] listopada 2007r. Powołując się na zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, zawarty w art. 138 k.p.a. Sąd uznał, że przesłanek w nim zawartych nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Sądu - wobec tego, że SKO nie stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający, a jedynie wskazało na konieczność jego oceny, to powinno ono orzec w sprawie co do istoty.
Decyzją z dnia [...] września 2008r. SKO utrzymało w mocy w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2007 r. Organ uznał, że przedmiotowa ulica nie posiada parametrów ani drogi klasy zbiorczej (oznaczonej symbolem "Z"), ani klasy lokalnej (oznaczonej symbolem "L"), ani nawet klasy dojazdowej (oznaczonej symbolem "D"). Wobec tego nie było podstaw zlokalizowania żądanego zjazdu skoro ulica nie spełnia minimalnych wymagań, co do parametrów dróg publicznych. Zdaniem SKO nie było możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia, gdyż nie reguluje on warunków połączenia dróg pozaklasowych (nie reguluje również warunków połączenia z drogami klasy "L" i "D"). Na lokalizację przedmiotowego zjazdu nie pozwalał także fakt, że ulica w ogóle nie posiada jezdni, a jej szerokość w niektórych miejscach wynosi 3 m, co stoi w sprzeczności z wymogami określonymi w § 77 rozporządzenia - zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych, a także z wymogami wskazanymi w § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia - zjazd publiczny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Nadto SKO powołało się na § 113 ust. 7 rozporządzenia, który stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Na powyższą decyzję skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisu art. 29 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 d.p.; art. 3 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717
z późn. zm) oraz art. 6 - 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi SKO w swej decyzji nie odniosło się w sposób szczegółowy do zarzutów odwołania, a sama decyzja została wydana niezgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych. Odnośnie postępowania administracyjnego skarżąca spółka uważa, że narusza ono podstawowe zasady k.p.a. bowiem sprawa nie została szczegółowo rozpatrzona, a uzasadnienie decyzji, pomimo swej obszerności ma charakter szczątkowy i nie spełnia wymagań wynikających z przepisów k.p.a. Skarżąca wskazała, iż w jej ocenie bezspornym jest, że ulica [...] jest drogą publiczną - drogą gminną. To, że nie posiada ona parametrów technicznych właściwych dla drogi publicznej wpływa na możliwość ruchu po niej, a nie na przedmiot sprawy. Zagadnienia organizacji ruchu wykraczają poza problematykę sprawy - ustalenia lokalizacji zjazdu i mając charakter ogólny, a nie indywidualny, nie podlegają rozstrzygnięciu w tym postępowaniu. Nadto skarżąca wskazała, że dla tego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ulica stanowi istotny element układu komunikacyjnego. Odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu narusza zatem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem prawa miejscowego. W przekonaniu skarżącej zarządca drogi nie może uzurpować sobie prawa do kształtowania ładu przestrzennego, wbrew jednoznacznym zapisom ustawy i przypisywać sobie kompetencji organów stanowiących gminy i uchylać się od wykonania obowiązujących postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa dróg należy do zadań własnych m. st. Warszawy, której organem wykonawczym jest Prezydent i nie może on, poprzez zaniechania w tym zakresie, wpływać na sposób wykorzystania gruntów, wynikający z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w ocenie skarżącej żądany zjazd nie może spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicy [...], skoro w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji ruch drogowy na niej praktycznie nie może się odbywać. Lokalizacja zjazdu nie może też spowodować pogorszenia obecnych warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, skoro na mocy innej decyzji powstał i jest już wykorzystywany zjazd bramowy. Skarżąca spółka zarzuciła także, że SKO nie uwzględniło, iż zgoda na lokalizację zjazdu nie jest tożsama z uzyskaniem pozwolenia na jego budowę i z zatwierdzeniem projektu budowlanego. Istotą ustalenia lokalizacji zjazdu jest bowiem stwierdzenie, że istnieje możliwość połączenia nieruchomości z drogą publiczną. Nadto jej zdaniem jakkolwiek ustalanie lokalizacji zjazdu następuje na warunkach uznania administracyjnego, to nie może być ono dowolne, gdyż jego granice wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne. SKO zaś w żaden sposób w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie przeanalizowało sprawy z punktu widzenia interesu strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, stanowi ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego organu, co oznacza, że organ może, ale nie musi wyrazić zgody na budowę lub przebudowę zjazdu. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego określają również granice tego uznania, a wyznaczają je w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i §113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu skutecznie postawić zarzutu dowolności.
A zatem badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta
w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Należy podkreślić, że wydając decyzję w kwestii zgody na budowę lub przebudowę zjazdu organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogami określonymi w rozporządzeniu.
W niniejszej sprawie skarżąca spółka wnioskowała o zlokalizowanie na czas określony lub docelowo zjazdu ze wskazanej na wstępie ulicy. Ze stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że ulica jest drogą gminną, nie posiadającą parametrów drogi publicznej - drogą gruntową o zmiennej szerokości (min. ok. 3 m, do 6 m), nie posiadającą utwardzonej nawierzchni. Nie spełnia ona więc minimalnych wymagań co do parametrów dróg publicznych.
Stosownie do § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany
i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych.
W ocenie Sądu zarzut skarżącej jakoby stan faktyczny w sprawie nie był wystarczająco ustalony jest niezasadny bowiem organy obu instancji bezsprzecznie dowiodły jaki charakter i jakie parametry posiada rzeczona ulica. Na podstawie tych ustaleń wydały następnie decyzje, które oparły na przepisach obowiązującego prawa
i uzasadniły w sposób nie budzący wątpliwości Sądu. Bezsprzecznym jest, że przedmiotowa ulica nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii dróg wskazanych
w rozporządzeniu. Nie można jej bowiem zaliczyć do kategorii dróg gminnych posiadających parametry klasy "L", "D" ani "Z". W związku z tym organy obu instancji słusznie odmówiły ustalenia lokalizacji zjazdu z rzeczonej ulicy. Zdaniem Sądu wobec powyższego błędnym jest twierdzenie skarżącej, że wymogi odnośnie parametrów technicznych właściwych dla drogi publicznej mają znaczenie jedynie w sprawach dotyczących ruchu po nich, a nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Aby skutecznie domagać się, czy to etapowego czy to docelowego zlokalizowania zjazdu muszą być spełnione ściśle określone warunki przewidziane w przepisach prawa, wymagane dla - w tym wypadku, drogi gminnej. Ponieważ droga ta nie spełnia tych warunków
i w związku z tym nie jest drogą publiczną, nie można było wydać decyzji czyniącej zadość żądaniu skarżącej.
W ocenie Sądu zarzut dotyczący naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia, gdyż postanowienia tego planu w żadnym razie nie mogły mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skoro z przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia wynika, że aby można było zaliczyć drogę gminną do dróg publicznych musi ona spełnić szereg ściśle wskazanych warunków, to nie można skutecznie podnieść, że plan zagospodarowania przestrzennego może zmienić postanowienia ustawy i wydanego z jej delegacji rozporządzenia. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Zaś w pkt 2 cytowanego przepisu ustawa zasadnicza wymienia akty prawa miejscowego. Takie wyliczenie wskazuje na to, które akty otrzymują od ustawodawcy pierwszeństwo. I tak najważniejszym aktem prawa jest Konstytucja RP a tuż za nią ustawy. Z tego wynika, że normy zapisane w tych aktach mają pierwszeństwo i to one muszą być wzięte pod uwagę w pierwszej kolejności. Wobec tego skoro ustawa i rozporządzenie wydane z jej delegacji stanowią jakim wymogą muszą czynić zadość drogi aby można było ustanowić z nich zjazdy, to nie mogą się temu przeciwstawiać postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego. Wobec powyższego, skoro art. 29 ustawy o drogach publicznych wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu uzależnia od tego czy droga posiada wymogi wynikające z warunków technicznych, to owe wymogi mają podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przepis ten wskazuje także, że w przypadku nie spełnienia tych warunków zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia, co organy obu instancji w ramach uznania administracyjnego zrobiły.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 17 ust 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wskazane przepisy wyznaczają granice uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy przepisy te nie mają w niniejszej sprawie jakiegokolwiek zastosowania - przepis art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia związanego z kwestiami obronności kraju, przepis § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia dotyczy dróg klasy GP czyli głównych ruchu przyspieszonego, podczas gdy w sprawie mamy do czynienia z lokalną drogą gminną, zaś przepis § 113 ust 7 pkt 5 rozporządzenia dotyczy dodatkowego pasa ruchu, co również nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Zarzucono także naruszenie art. 2 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że droga publiczna, zaliczona do kategorii dróg gminnych, nie jest drogą publiczną w przypadku gdy nie spełnia wymagań ustalonych dla klas tych dróg w przepisach powołanego rozporządzenia, podczas gdy rozporządzenie to nie dotyczy dróg istniejących, zaś określenie klas dróg w powołanym rozporządzeniu pozostaje bez znaczenia dla zakwalifikowania drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych;
Według wnoszącego skargę kasacyjną naruszono także § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że rozporządzenie to ma znaczenie dla zaliczania istniejących dróg do kategorii dróg publicznych, podczas gdy ze wskazanego przepisu wynika jednoznacznie, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę, podczas gdy powinien być zastosowany przepis art. 1 ustawy o drogach publicznych, potwierdzający, że ulica [...] posiada charakter drogi gminnej, na skutek podjęcia w tej sprawie odpowiednich, obowiązujących uchwał.
Podniesiono także zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie do oceny, że bez znaczenia dla ustalenia lokalizacji zjazdu pozostaje, iż akt prawa miejscowego — miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa drogę gminną jako istotny element układu komunikacyjnego, podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy art. 94 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, art. 15. ust 1, art. 18 ust. 1 art. 41 ust. 1, art. 26 ust. 4 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 3 i art. 17 pkt 7 lit. d) ustawy o planowaniu przestrzennym, z których wynika, iż organ wykonawczy, będący zarazem zarządcą drogi, wydając decyzję w sprawie indywidualnej (ustalenia lokalizacji zjazdu) nie może podważać treści aktu prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), wydanego przez organ stanowiący tej samej gminy, przy czym projekt tego aktu prawa miejscowego organ wykonawczy uzgodnił przed jego uchwaleniem.
Zdanie strony skarżącej naruszono także art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że samo ustalenie, iż droga gminna nie posiada odpowiednich parametrów technicznych, stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji zjazdu, bez potrzeby dalszego uzasadniania decyzji podejmowanej w ramach tzw. uznania administracyjnego;
Podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu naruszone przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności i przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów mogących świadczyć
o niedopuszczalności wnioskowanej lokalizacji zjazdu, pomimo równoczesnego przyjęcia, że przepis art. 7 k.p.a. wyznacza granice uznania administracyjnego.
W konsekwencji skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok został wydany przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a mianowicie skarżąca spółka [...] SA jest właścicielem wskazanej wyżej nieruchomości położonej w dzielnicy [...], ulica [...] jest zaliczona do kategorii dróg gminnych, pomimo iż nie spełnia wymagań technicznych, natomiast dla terenu objętego wnioskiem skarżącej Spółki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w gminie Warszawa [...], uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Rady Gminy Warszawa [...], zgodnie z którym ulica [...] stanowi istotny element układu komunikacyjnego. Zaskarżony wyrok został wydany jednakże z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, powołanych na wstępie skargi kasacyjnej.
Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymienia wyczerpująco kategorie dróg publicznych. Klasy tych dróg ustalane są natomiast ze względów funkcjonalno-użytkowych. Określenie klas dróg w powołanym rozporządzeniu pozostaje bez znaczenia dla zakwalifikowania drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, bowiem rozporządzenie to, po myśli § 2, nie dotyczy klasyfikowania dróg istniejących, lecz jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych
i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę. Dla uznania drogi za drogę gminną istotne jest natomiast spełnienie przesłanek, określonych w art. 7 ust 1 ustawy o drogach publicznych oraz podjęcie uchwały przez radę gminy, w trybie określonym w art. 17 ust. 2 powołanej ustawy.
Skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tym samym wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, sprowadzająca się do uznania, że droga gminna, która nie spełnia wymagań dla klas, określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, pozbawia tę drogę charakteru drogi publicznej jest błędna i prowadzi do dalszego naruszenia prawa materialnego, to jest przepisu art. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez brak zastosowania, prowadzący do odmówienia ulicy [...] charakteru drogi gminnej, pomimo podjęcia w tej sprawie odpowiednich, obowiązujących uchwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał za nieistotne, iż ulica [...] jest określona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako istotny element układu komunikacyjnego. Dokonał przy tym wykładni przepisu art. 87 Konstytucji RP, ustalających hierarchię aktów normatywnych. Zastosowanie tego przepisu jest jednak w niniejszej sprawie niewłaściwe. Zastosowane powinny być bowiem przepisy art. 94 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, art. 15. ust. 1, art. 18 ust. 1 art. 41 ust. 1, art. 26 ust. 4 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, określające rozdział władzy stanowiącej i wykonawczej, oraz art. 3 i art. 17 pkt 7 lit. d) ustawy o planowaniu przestrzennym, określające rolę organów stanowiących i wykonawczych w planowaniu przestrzennym, a także obowiązek zarządcy drogi uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te jednoznacznie funkcję stanowiącą, w tym w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego, przyznają radom gmin. Organy wykonawcze nie posiadają natomiast uprawnień ani do stanowienia prawa miejscowego, ani do zmiany jego treści. W procesie planowania przestrzennego zarządca drogi jest obowiązany uzgodnić projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie zarządca drogi zaakceptował rolę drogi gminnej - ulicy [...] jako istotnego elementu układu komunikacyjnego. Brak zastosowania wskazanych przepisów, prowadzi do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ wykonawczy, będący zarazem zarządcą drogi, wydając decyzję w sprawie indywidualnej (ustalenia lokalizacji zjazdu) może podważać treść aktu prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), wydanego przez organ stanowiący tej samej gminy, projekt którego to aktu prawa miejscowego organ wykonawczy uzgodnił przed jego uchwaleniem.
W następstwie wskazanych naruszeń prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku naruszył przepis
art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że samo ustalenie, iż droga gminna nie posiada odpowiednich parametrów technicznych, stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji zjazdu, bez potrzeby dalszego uzasadniania decyzji podejmowanej w ramach tzw. uznania administracyjnego.
Błędna wykładnia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, sprowadzająca się do uznania, iż ulica [...] nie stanowi drogi publicznej
— drogi gminnej ze względu na niespełnienie wymagań techniczno-budowlanych, co samo w sobie uzasadnia wydanie decyzji odmownej, doprowadziła do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. , poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności i przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów mogących świadczyć o niedopuszczalności wnioskowanej lokalizacji zjazdu. Zarówno bowiem organy administracyjne obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznały iż postępowanie dowodowe jest zbędne, skoro z przyczyn techniczno-budowlanych nie uważają drogi gminnej za drogę publiczną. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro, jak wskazano, ulica [...] jest drogą publiczną, to dopiero szczegółowe przeanalizowanie złożonego wniosku istniejącego i przyszłego ruchu na tej drodze mogło doprowadzić do stwierdzenia, czy wnioskowana lokalizacja zjazdu jest prawidłowa. Bez takiej analizy wydanie decyzji odmownej było przedwczesne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na wewnętrzną sprzeczność w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu której strona skarżąca podnosi, że zaskarżony wyrok został wydany przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a równocześnie jako podstawę kasacyjną powołuje naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy.
Słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że nie znajdują zastosowania w sprawie przepisy art. 17 ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm. ), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 i §113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), zwanego dalej rozporządzeniem. Wprawdzie §113 ust. 7 rozporządzenia stanowi, że wjazd na drogę nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, co ma znaczenie w niniejszej sprawie to jednak wadliwe jest powołanie w niniejszej sprawie pkt 5 powyższego przepisu, który do miejsc w których zagrożenie bezpieczeństwa może nastąpić zalicza, odcinek występowania dodatkowego pasa ruchu. Jak się wydaje przepisy powyższe powołano w ślad za orzeczeniem sądowym zapadłym w innym stanie faktycznym, choć zawierającym poglądy prawne odnoszące się do interpretacji przepisów regulujących kwestię budowy zjazdów.
Nie można także podzielić poglądu Sadu I instancji, według którego fakt niespełnienia przez drogę wymogów technicznych przewidzianych stosowanymi przepisami decyduje o tym, że drogi nie można zaliczyć do kategorii dróg publicznych.
Skoro bowiem art. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, zaś ulica [...] została stosowna uchwałą uznana za drogę publiczną – to korzysta ona z takiego statusu, bez względu na swój aktualny stan techniczny.
Powyższe uchybienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zmieniają jednak oceny, że jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Stan techniczny drogi publicznej ma bowiem istotne znaczenie dla oceny możliwości budowy zjazdów na podstawie art. 29 ustawy. Warunki techniczne, którym powinny odpowiadać drogi, mogące stanowić podstawę odmowy wydania zgody na budowę zjazdu służą ze swej istoty zagwarantowaniu bezpieczeństwa użytkownikom drogi publicznej. Stosowna klauzula uzależniająca możliwość budowy zjazdu od braku zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu zawarta jest w powołanym wyżej §113 pkt 5 w związku z §78 ust. 1 rozporządzenia.
Wbrew zarzutom skargi prawidłowa była ocena organów administracji i sądu I instancji według której niespełnienie przez ulicę [...] minimalnych warunków technicznych stawianych drogom publicznym determinuje stwierdzenie, że budowa zjazdów z tej drogi zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu. Oczywiście istotne znaczenie ma fakt że §78 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia przewiduje dla zjazdu publicznego szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Okolicznością bezsporną jest, że ulica [...] jezdni nie posiada wcale, zaś minimalna szerokość zgodnego z przepisami zjazdu – 3,5 m. przekracza miejscami szerokość całej ulicy [...].
Skoro nie jest możliwe w istniejącym stanie faktycznym zrealizowanie zjazdu z drogi publicznej w sposób zgodny z przepisami technicznymi służącymi zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym - to organ administracji, powołując się na te okoliczności nie wykroczył bynajmniej poza dopuszczalny zakres uznania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zebrany zatem przez organy administracji materiał dowodowy był w pełni wystarczający, by stwierdzić brak możliwości zbudowania zjazdu z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów prawa.
Wskazać należy, że w skardze kasacyjnej wadliwie zinterpretowano znaczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopatrując się w odmowie zgody na budowę zjazdu naruszenia jego unormowań. Zwrócić należy uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym kształtującym dopuszczalny sposób zagospodarowania przestrzeni na przyszłość. Obecny stan drogi ulicy [...] wyklucza niewątpliwie realizację przez nią istotnych zadań komunikacyjnych – co może ulec zmianie, o ile droga ta uzyska cechy określone w przepisach prawa – gwarantujące bezpieczeństwo uczestnikom ruchu. Obecnie obowiązujący plan umożliwia taką zmianę warunków technicznych ulicy [...]. Jeśli tak się stanie, to możliwa będzie realizacja przez wymienioną ulicę zadań założonych w planie. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie nakłada bynajmniej na organy administracji obowiązku akceptowania sprzecznych z przepisami technicznymi rozwiązań inwestycyjnych w zakresie dróg publicznych i zjazdów z nich. Pozwala natomiast na takie zaadaptowanie istniejącej sieci drogowej, by po osiągnięciu wymaganych parametrów przez analizowaną drogę publiczną realizowała ona przewidziane w planie zadania.
Nie jest zatem trafny podnoszony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia przepisów konstytucyjnych dotyczących systemu źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP), jak również zarzut naruszenia art. 15. ust 1, art. 18 ust. 1 art. 41 ust. 1, art. 26 ust. 4 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 3 i art. 17 pkt 7 lit. d) ustawy o planowaniu przestrzennym, skoro działań zarządcy drogi, odmawiającego zgody na wykonanie zjazdu nie można uznać za naruszające przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając na względzie powyższe okoliczności, z uwagi na to, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.