I OSK 972/17

I OSK 972/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-05-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 743/16 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2017-01-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 518
art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 743/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utratę wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 743/16 oddalił skargę [...] S.A. Oddział w [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.
Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
K. S. wnioskiem z dnia 9 lutego 2015 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie jednorazowego odszkodowania w związku z obniżeniem wartości działki nr [...] w obr. [...] m. [...] (przed modernizacją działka nr [...], obr. nr [...]) spowodowanym posadowieniem na niej w 1963 r. przez [...] w [...] gazociągu wysokociśnieniowego DN 600.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. ([...]) odmówił ustalenia odszkodowania uznając, że w sprawie brak jest podstaw do uznania żądania strony w oparciu o art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 581, dalej: "u.g.n.") o przyznanie jednorazowego odszkodowania w zakresie strat i utraconych korzyści oraz odpowiadającego zmniejszeniu wartości działki nr [...] z tytułu wybudowania gazociągu, gdyż ówczesny właściciel działki S. P. (ojciec wnioskodawczyni) otrzymał odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), w tym za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Organ wskazał także na brak podstaw do uwzględnienia żądania strony z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż strona otrzymała odszkodowanie, a wartość nieruchomości ze względu na jej stan i przeznaczenie nie uległa zmianie.
Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu odwołania K. S., decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]), uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] – działając na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 130, art. 132 ust. 1a i 6 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] ustalił na rzecz K. S. jednorazowe odszkodowanie w wysokości 57 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obr. [...] m. [...] – wskutek ograniczenia sposobu korzystania z tej działki w związku z posadowieniem na niej w 1963 r. przez [...] w [...] gazociągu wysokociśnieniowego DN 600. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano [...] S.A. Oddział w [...]. Wartość odszkodowania określono na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.
Odwołania od tej decyzji złożyli K. S. oraz [...] S.A. w [...] - Oddział w [...].
Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W motywach rozstrzygnięcia podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że gazociąg wysokiego ciśnienia DN 600 usytuowany został na nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...], obr. [...] m. [...] w 1963 r. na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1963 r. Nr [...] zezwalającej [...] w [...] na przeprowadzenie na obszarze miasta [...] ([...], [...], [...]) gazociągu oraz urządzeń technicznych podziemnych i nadziemnych niezbędnych do korzystania z niego, w tym m. in. na działce stanowiącej własność S. P. – poprzednika prawnego wnioskodawczyni.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obowiązkiem organu I instancji oraz rzeczoznawcy, stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n., było ustalenie przeznaczenia tej nieruchomości na dzień w którym nastąpiło ograniczenie w sposobie jej korzystania, tj. według stanu obowiązującego w 1963 r. Z akt sprawy nie wynika natomiast, czy w 1963 r. nieruchomość była objęta planem i jakie było jej przeznaczenie wynikające z tego planu. W przypadku natomiast braku planu, przeznaczenie nieruchomości winno zostać ustalone na podstawie art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n.
Wojewoda wskazał, że głównym powodem uchylenia decyzji była wadliwość operatu szacunkowego, który sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego niezgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), tj. z pominięciem kwestii określonych w § 43 ust. 3 tego rozporządzenia, które to należy uwzględnić przy określeniu zmniejszenia wartości nieruchomości. W tym zakresie operat wymaga poprawienia.
Z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego Wojewoda odstąpił od odniesienia się do zarzutów K. S. Natomiast odpowiadając na zarzuty [...] S.A. z/s w [...] podał, że S. P. (poprzedni właściciel) po wybudowaniu gazociągu otrzymał stosowne odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, za drzewa i krzewy oraz za zniszczenie warstwy orno-akumulacyjnej i struktury roli w łącznej wysokości 1 744,70 ówczesnych złotych. Potwierdza to wydana na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1964 r. Nr [...]. Odszkodowanie to dotyczy jednakże tylko części szkody związanej z realizacją na nieruchomości gazociągu. Były właściciel nie otrzymał odszkodowania za szkody powstałe na skutek samego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zaistniałe po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, w tym za ewentualne zmniejszenie się jej wartości. Podstawę do przyznania takiego odszkodowania stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
Wojewoda nie podzielił także zarzutu, że [...] S.A. nie jest następcą prawnym [...] w [...]. Wskazując na przekształcenia tego Zakładu uznał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że odwołująca Spółka jest następcą prawnym [...] w [...] i nabyła własność gazociągu DN 600. Ponadto wskazał, że K. S., jako spadkobierczyni S. P., posiada legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, co wynika z art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego.
Z powyższą decyzją nie zgodził się [...] S.A. w [...] Oddział w [...], który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach sprawy, kwestią pierwotną stało się uprzednie ustalenie w toku postępowania, czy K. S. w ogóle przysługuje roszczenie o przyznanie odszkodowania i jego wysokości za zmniejszenie wartości działki nr [...] spowodowane ograniczeniem możliwości korzystania z niej wskutek posadowienia gazociągu, czy podstawę do jego przyznania - w sytuacji, gdy do ograniczenia prawa własności nieruchomości doszło pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości – może stanowić art. 129 ust. 5 pkt 3 obowiązującej obecnie u.g.n. oraz czy obowiązek wypłaty odszkodowania mógł zostać nałożony na skarżącego, tj. [...] S.A., jako obecnego właściciela gazociągu, który nie był adresatem decyzji z 1963 r. i jak twierdzi pełnomocnik Spółki, nie jest jego następcą prawnym.
W u.g.n. kwestie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu zakładania i przeprowadzania na nich ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uregulowane są w art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n., które nakazują też odpowiednie stosowanie art. 128 ust. 4 u.g.n. w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Analiza tych przepisów wskazuje na analogiczne uregulowanie kwestii odszkodowawczych za ograniczenie własności nieruchomości jak w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r.
Sytuacja, w której nastąpiło ograniczenie własności nieruchomości z przyczyn wskazanych w art. 124 u.g.n., bez odszkodowania przewidzianego w art. 128 ust. 4, wypełnia hipotezę art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Stanowi on, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie; zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowym, przepis ten dotyczy również sytuacji, w których doszło do ograniczenia prawa własności nieruchomości bez ustalenia należnego odszkodowania. Tym samym, skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej pod budowę gazociągu nie zostało dotychczas w pełnym wymiarze przyznane, brak jest przeszkód, aby mimo stosownego wniosku, nadal nie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wyraźnego podkreślenia wymaga przy tym, że w treści samej decyzji z dnia [...] maja 1963 r. zawarta jest informacja, że właścicielom nieruchomości, na których przeprowadzony będzie gazociąg, na ich żądanie, stosownie do art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przysługuje odszkodowanie za wszelkie wynikłe z tego szkody (a nie tylko za straty w zasiewach, uprawach i plonach, o którym mowa w ust. 2 tego artykułu i które przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody).
Skoro bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa przewidują odszkodowanie z tego tytułu, to niepodobna bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu.
Brak jest również uzasadnionych podstaw, aby uprawnienie do jego dochodzenia – zgodnie z treścią tego przepisu oraz przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n. – wiązać wyłącznie z osobą właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego), których ograniczono w korzystaniu z ich nieruchomości. Odmienne uznanie stanowiłoby w istocie dodatkową barierę ograniczającą możliwość ubiegania się o wypłatę należnego odszkodowania. Istota roszczenia odszkodowawczego nie może zatem niweczyć prawa następców prawnych poprzedniego właściciela nieruchomości do skutecznego ubiegania się o jego przyznanie, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości przez spadkobierców osoby wywłaszczonej, którym obowiązujące obecnie przepisy u.g.n. (art. 136) wprost dają takie uprawnienie.
W kontekście powyższego, wyłącznie zaspokojenie właścicieli nieruchomości, których prawa podlegają ograniczeniu, wyklucza dopuszczalność zgłoszenia w przyszłości roszczenia o odszkodowanie przez następców prawnych. Jeżeli jednak roszczenia te nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie. Wbrew zatem zarzutowi skargi podnoszącemu naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem jest każdoczesny właściciel nieruchomości a nie tylko osoba "wywłaszczona", K. S. uprawniona była do ubiegania się o przyznanie odszkodowania w zakresie, w jakim nie zostało ono ustalone i wypłacone stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 132 ust. 6 u.g.n. "poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża skarżącą Spółkę, mimo, że nie jest podmiotem, który uzyskał zezwolenie, ani jego następcą prawnym". W okolicznościach sprawy nie budzi zastrzeżeń, że skarżąca Spółka stała się właścicielem gazociągu DN 600 przebiegającego przez działkę nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2005 r. Rep. A Nr [...]. W treści zaskarżonej decyzji, powołując się na akta administracyjne sprawy, szczegółowo opisano proces przekształceń jakim ulegały [...] w [...] oraz powstanie [...] S.A.
Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na wielokrotne i złożone przekształcenia, skarżąca Spółka wprawdzie nie jest bezpośrednim następcą prawnym podmiotu na rzecz którego nastąpiło ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, gdyż powstała w 2004 r. jako nowy podmiot zajmujący się transportem gazu ziemnego w Polsce, niemniej doszło do tego na bazie majątku i wielokrotnie przekształcanych struktur [...] w [...]. W posiadaniu Spółki znajduje się też dokumentacja dotycząca ograniczenia korzystania ze spornej nieruchomości.
Powyższe, wobec nie budzącego wątpliwości faktu przysługiwania skarżącej Spółce prawa własności gazociągu, pozwala na przypisanie w zakresie prowadzonej przez nią działalności następstwa prawnego po [...] w [...], na rzecz których doszło do wydania w 1963 r. decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w celu przeprowadzenia gazociągu oraz odpowiedzialności za ewentualnie wynikające z tego obniżenie jej wartości. Tym samym nie jest zasadne uznanie za podmiot zobowiązany do wypłaty ewentualnego odszkodowania [...] S.A., skoro to ze struktur tej Spółki doszło do wydzielenia majątku i zadań, przekazanych do realizacji nowo utworzonemu podmiotowi, którym po przekształceniach dotyczących nazwy i formy prawnej działalności jest aktualny właściciel gazociągu, tj. [...] S.A.
W aktualnym stanie sprawy niemożliwe jest przesądzenie, czy K. S. przysługuje prawo do wnioskowanego odszkodowania za utratę wartości nieruchomości, ani tym bardziej wypowiadanie się nt. prawidłowości ustalania jego wysokości. Sąd w tym zakresie podzielił bowiem zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody, że okoliczności utraty wartości działki nr [...] nie zostały dostatecznie wyjaśnione, przede wszystkim w związku z uchybieniami, jakie organ ten dostrzegł w sporządzonym na zlecenie organu I instancji, a stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania operacie szacunkowym.
Między przeznaczeniem nieruchomości w dacie ograniczenia korzystania z niej, a faktycznym sposobem jej wykorzystania w tym czasie, który zdaje się przyjął dla potrzeb wyceny rzeczoznawca, niekoniecznie musi zachodzić tożsamość. W tym celu – jak wskazał organ administracji II instancji – niezbędne jest poczynienie ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości wg stanu obowiązującego w 1963 r. Jakkolwiek w toku postępowania I-instancyjnego uzyskano informację z Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru, że Biuro Rozwoju Miasta [...] nie posiada dokumentacji planistycznej z 1963 r., nie oznacza to definitywnie, że takiej w ogóle nie było. Zarówno ze strony organu jak i rzeczoznawcy nie zostały podjęte żadne próby jej uzyskania z innych źródeł, chociażby takie, jak podjęto względem dokumentacji związanej z samym lokowaniem gazociągu, tj. poprzez jej poszukiwanie w zasobach Archiwum Państwowego.
Niezależnie od powyższego, trudno też nie podzielić pozostałych wskazanych przez Wojewodę argumentów co do uznania wadliwości operatu szacunkowego, jakie w konsekwencji zadecydowały o uchyleniu decyzji organu I instancji.
W skardze kasacyjnej [...] S.A. zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego a to:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 6 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek wydania decyzji z dnia [...] maja 1963 r. ograniczającej prawo własności na rzecz [...] w [...] obciąża [...] S.A., mimo, że podmiot ten nie jest osobą lub jednostką organizacyjną, która uzyskała zezwolenie, ani nie jest następcą prawnym takiego adresata pod tytułem ogólnym;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem jest każdoczesny właściciel nieruchomości, tj. także każdy późniejszy właściciel nieruchomości, który nabył i korzystał z nieruchomości w stanie, w jakim znajdowała się już po ograniczeniu prawa do korzystania z niej (wybudowania gazociągu), a nie tylko i wyłącznie "osoba wywłaszczana", w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.
A stanowisko Sądu I instancji w okolicznościach tej sprawy należy podzielić.
Istotne znaczenie przy rozstrzyganiu tej sprawy miało bowiem wcześniejsze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 793/17. Dotyczyło ono również przyznania jednorazowego odszkodowania w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, która przed modernizacją oznaczona była jako działka nr [...] w obr. Nr [...], a należała w chwili "wywłaszczenia" do S. P. Obecnie stanowi działkę oznaczona nr ewid,. [...] i jest własnością M. S., siostry skarżącej w tej sprawie.
Stan faktyczny w obu tych sprawach jest taki sam a zarzuty skargi kasacyjnej identyczne i opierają się wyłącznie na przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzucając naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 132 ust. 6 u.g.n. koncentrują się na trzech zagadnieniach. Po pierwsze stosowania przepisów u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, po drugie uznania, że legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości ma każdy właściciel nieruchomości, a nie tylko ten, wobec którego doszło do ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości. I po trzecie na zagadnieniu istnienia po stronie skarżącego kasacyjnie [...] S.A. Oddział w [...] obowiązku zapłaty odszkodowania za szkody powstałe na skutek wydania decyzji z [...] maja 1963 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną wyrażona w wyroku NSA z 10 listopada 2011 r., I OSK 793/17 w pełnym zakresie, kierując się przy tym zasadą zapewnienia jednolitości orzecznictwa jako wartością sądowego stosowania prawa. Zważywszy na analogiczne stanowisko i argumentacje prawną zawartą w
Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2016 r. II SA/Rz 712/16 w stosunku do zaskarżonego w sprawie niniejszej, NSA jako trafną ocenia uwagę Sądu I instancji, że zagadnienie stosowania przepisów nowej ustawy do stanów faktycznych powstałych pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy przy braku przepisów przejściowych było niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wielu orzeczeniach wyrażał pogląd o dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowej ustawy.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę z 10 kwietnia 2006 r. sygn. I OPS 1/06, w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Akcentowano przy tym, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1111/08; z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13; z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2035/13 i 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1857/15. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Okolicznością bezsporną jest, że nieruchomość należąca do S. P. objęta została decyzją z [...] maja 1963 r. zezwalającą [...] w [...] wykonanie inwestycji - budowy gazociągu oraz urządzeń technicznych podziemnych i nadziemnych niezbędnych do korzystania z niego. Podstawą prawną wydania decyzji był art. 35 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Kwestie odszkodowania regulował natomiast art. 36 wskazanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy) – ust. 1. Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (ust. 2). Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (ust. 3).
Wskazane przepisy art. 35 i art. 36 zostały zamieszczone w rozdziale piątym omawianej ustawy, jako regulujące szczególny tryb wywłaszczenia. Z brzmienia tych przepisów wynika, że właścicielom nieruchomości, którzy doznali strat wynikłych z przeprowadzenia inwestycji przysługiwało odszkodowanie (art. 36 ust. 1). Na podstawie art. 36 ust. 1 można było dochodzić odszkodowania za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowania wykraczającego poza zakres strat określonych w art. 36 ust. 2. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w uchwale z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09 pub. ONSC - Zb. dod. 2010 r. nr C poz. 92, str.145, w sposób jednoznaczny stwierdził, że regulując w art. 36 ust. 1 odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. Sąd Najwyższy w uchwale tej powołał także wyrok Sądu Najwyższego z 9 marca 2007 r. sygn. II CSK 457/06, według którego pojęcie "straty" (art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r.) odpowiada temu określeniu w art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego, co oznacza, że chodzi między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość. Stanowisko to prawidłowo przedstawił Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.
W rozpoznawanej sprawie przyjęto, że roszczenie o odszkodowanie dotyczy strat z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, nie zaś z tytułu strat w zasiewach, uprawach i plonach, gdyż te zostały pokryte. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że art. 35 ust. 1 ustawy o trybie wywłaszczania nieruchomości odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż przepisy obu tych ustaw są zbieżne. Według zaś art. 128 ust. 4 u.g.n. za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 przysługuje odszkodowanie. Ma zatem w sprawie zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. Dotyczy to również stosunków prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z 1958 r. i trwających do dziś, ponieważ ustawa zmieniająca w tym zakresie nie zawierała żadnych postanowień intertemporalnych, co z przedstawionych powyżej wywodów nie ogranicza jej retrospektywnego działania, tym bardziej, że przedmiotowe uregulowanie miało służyć realizacji wartości konstytucyjnej - słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Trzeba podkreślić, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako całkowite odjęcie prawa własności.
Nie można więc podzielić stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie jedynie do stanów faktycznych powstałych od dnia 1 stycznia 1998 r. również z tego powodu, że ograniczenie takie nie wynika z treści tego przepisu.
Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym ma wyłącznie "osoba wywłaszczona", w stosunku do której nastąpiło ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości. Należy podzielić co do zasady argumentację Sądu, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., a jeszcze wcześniej m.in. w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. - jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Również te podmioty - poprzedni właściciel względnie jego następca prawny pod tytułem ogólnym - są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, w niniejszej sprawie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z założeniem, przeprowadzeniem urządzeń przesyłowych, i to bez względu na to, czy przyjmie się tezę o publicznoprawnym, czy cywilnoprawnym charakterze tego żądania (roszczenia).
W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko, że wnioskodawczyni K. S. jako spadkobierczyni dawnego właściciela S. P. nabyła przedmiotowe roszczenie odszkodowawcze.
Trzeci zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 132 ust. 6 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124, art. 124b, art. 125 i art. 126 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu, o którym mowa w art. 124b ust. 1, albo zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub innej nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody albo przedsiębiorcę, który na podstawie koncesji wykonuje działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin objętych własnością górniczą. Uzasadnienie tego zarzutu w istocie sprowadza się do wykazywania niewłaściwego zastosowania tego przepisu wobec [...] S.A. Oddział w [...], który – w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki - nie jest następcą prawnym [...] w [...], na rzecz których ograniczono prawo własności nieruchomości.
Z akt sprawy wynika, że na podstawie aktu notarialnego z [...] lipca 2005 r. Rep. A Nr [...] właścicielem gazociągu DN 600 przebiegającego przez działkę nr [...] stała się skarżąca Spółka. W tej sytuacji należy więc przyjąć, że przeniesienie własności gazociągu nastąpiło z wszelkimi konsekwencjami umownego przeniesienia własności. Od daty przekazania praw - przeniesienia własności nieruchomości, na nabywcę nieruchomości przeszły uprawnienia jak i ciężary oraz obowiązki związane z tą nieruchomością. Przedmiotowy gazociąg wchodzi w skład przedsiębiorstwa [...] S.A. [...] Oddział w [...], a Spółka nie przedstawiła innego dowodu, z którego wynikałoby, że zobowiązania związane z przejętym mieniem przeszły na inny podmiot niż właściciel tego mienia. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej co do tego, że [...] S.A. Oddział w [...] nie jest następcą prawnym [...] w [...] nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 132 ust. 6 u.g.n.
Mając na uwadze to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną..