I OSK 968/24

I OSK 968/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 836/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1426
art. 193 ust. 7
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 836/23 w sprawie ze skargi A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2023 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 836/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2023 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2023 roku, nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi ustalił A.F. opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej syna S.F. w wysokości 8.789,29 zł za okres od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 grudnia 2020 r. Od powyższej decyzji nie zostało złożone odwołanie.
W piśmie z dnia 7 marca 2023 r. A.F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o stwierdzenie nieważności powyższej ostatecznej decyzji.
Strona zarzuciła rażące naruszenie prawa polegające na niepouczeniu przez organ o treści art. 193 ust. 7 z dnia 9 czerwca 2011 r. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz nieprzeprowadzeniu w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji, naruszenie art. 193 ust. 2 ustawy poprzez obciążenie obowiązkiem uiszczenia opłaty jedynie ojca, podczas gdy decyzja powinna regulować obowiązki obojga rodziców, naruszenie art. 193 ust. 7 ustawy poprzez obciążenie obowiązkiem opłaty, mimo że dziecko zostało pozostawione przez rodziców bezpośrednio po urodzeniu, a A.F. nigdy dziecka nie widział.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i pominięcie wskazanej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2022 r. nr [...] istotniej okoliczności, a to niepouczenia A.F. o treści art. art. 193 ust. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz nieprzeprowadzeniu przez organ w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji - co stanowiło rażące naruszenie prawa; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez: błędne i bezpodstawne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2022 r. nr [...] nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.
Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną.
W uzasadnieniu organ wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad oznaczonych w art. 156 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a więc organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje więc oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie to, iż ewentualne wady, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, muszą tkwić w samej decyzji.
W ocenie Kolegium, w kontrolowanej ostatecznej decyzji nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy w odniesieniu do decyzji zachodzą kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony nie wymaga stosowania wykładni; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2022 r. nr [...] nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, tj. że brak pouczenia strony o treści art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny oraz nieprzeprowadzenie z urzędu jakiegokolwiek postępowania w tym zakresie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.
We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił obie decyzje wydane w sprawie.
W ocenie Sądu I instancji, Kolegium nieprawidłowo oceniło znaczenie braku pouczenia w art. 193 ust. 7 ustawy, co więcej w toku postępowania nie doprowadziło do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy decyzja obciążająca A.F. opłatą za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. mimo zaistnienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej.
Niezależnie bowiem od faktu, czy Prezydent Miasta Łodzi wiedział o pozostawieniu dziecka bezpośrednio po urodzeniu, brak pouczenia skarżącego o treści art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz nieprzeprowadzenie z urzędu jakiegokolwiek postępowania w tym zakresie przed wydaniem decyzji o obciążeniu opłatą, uzasadniał stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z załączonych do skargi dokumentów wynika, że S.F. został pozostawiony w szpitalu bezpośrednio po urodzeniu. Wskazują na to m.in. treść wniosku skierowanego przez Archidiecezjalny Ośrodek Adopcyjno-Opiekuńczy w Łodzi do Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi z dnia 12 lutego 2003 r., informacji o małoletnim S.F. sporządzonej przez Ośrodek w dniu 10 marca 2003 r. do Sądu i protokołu z rozprawy, która odbyła się w dniu 3 czerwca 2003r. przed Sądem Rejonowym. Stan taki wywołuje w ocenie tut. Sądu skutki, które są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie, również zważywszy na twierdzenia skarżącego, że nie jest biologicznym ojcem S.F. i jak wynika z wniosku o stwierdzenie nieważności złożony został wniosek do prokuratury o wniesienie powództwa o zaprzeczenie ojcostwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) przez błędne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. znak: [...] nieprawidłowo oceniło znaczenie braku pouczenia strony o treści art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz nie doprowadziło do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy decyzja obciążająca A.F. opłatą za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydana decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2023 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...].
Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,
2. zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjna złożył A.F. wnosząc o:
- oddalenie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w całości,
- zasądzenie na rzecz A.F. od Skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2024 r. Dz. U. poz. 935, ze zm. dalej p.p.s.a. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut ten uznać należy za zasadny.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu wówczas, gdy Sąd ten nieprawidłowo stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżone orzeczenia. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki uchylenia zaskarżonych decyzji nie uzasadniały zastosowania powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a
W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, chronionej przez zasadę wyrażoną w art. 16 § k.p.a., w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, żadna z tych sytuacji nie zaistniała.
Podstawę prawną kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji stanowił przepis art. 193 ust. 1-7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. z 2023r. poz. 1426 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 powołanej ustawy - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub średnich miesięcznych wy-datków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Opłatę, o której mowa, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Ponadto opłatę tę ponoszą także, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Opłaty nie ponosi się za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Omawianej opłaty nie stosuje się w przypadku rodziców dziecka pozostawione-go bezpośrednio po urodzeniu.
Jak wynika z analizy akt, w rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia [...] października 2022 r. ustalająca A.F. opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej syna S.F., wbrew odmiennemu stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli przywołanego art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie umknęła Sądowi I instancji wyjątkowa rola oraz specyfika postępowania określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym to postępowaniu zapadły zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje administracyjne. Dlatego też rozpatrując przedstawioną sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, do czego zdaje się dążyć A.F., gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996 r. nr 18, poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ nadzoru dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.
Przedstawione zaś przez A.F. w trakcie postępowania nadzorczego argumenty, z których wynika, że jego syn S. nie jest jego synem, mimo że urodził się podczas trwania związku małżeńskiego, nie znalazły potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Na tę okoliczność również w postępowaniu przed sądem administracyjnym skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że nie jest on ojcem S. Także fakt pozostawienia przez rodziców syna zaraz po urodzeniu w szpitalu, poza twierdzeniami A.F. i wnioskami wyciąganymi przez jego pełnomocnika z dowodów pośrednich, nie znalazły potwierdzenia w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym.
W rozpatrywanej sprawie, mimo że toczyło się już w niej dwuinstancyjne po-stępowanie nadzorcze, które zostało poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a obecnie podlega kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadal brak jest dokumentów, które jednoznacznie potwierdzałyby okoliczność, że A.F. nie jest ojcem dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej lub fakt pozostawienia dziecka przez rodziców w szpitalu zaraz po jego narodzinach. Wątpliwości w tym zakresie podnoszone przez A.F., same w sobie nie są wystarczające aby uznać, że ostateczna decyzja administracyjna ustalająca odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest w oczywisty sposób sprzeczna z prawem i winna być w nadzwyczajnym trybie nadzoru wycofana z obiegu prawnego. Oznacza to także, że w tej sytuacji nawet ewentualne pouczenie strony o treści art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie musiałoby doprowadzić w postępowaniu zwykłym do wydania rozstrzygnięcia o innej treści.
Przypomnieć również należy, że w dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić bowiem jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.). Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w badanej sprawie nie zostały spełnione wyżej omówione warunki umożliwiające stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.
Jak wynika z uzasadnienia wydanego orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że fakt niepowiadomienia strony postępowania administracyjnego o treści art. 193 ust. 7 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wystąpienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki wynikającej z tego przepisu stanowią rażące naruszenie prawa. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł swoich rozważań w tym zakresie do realiów stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Sąd I Instancji nie wziął pod uwagę, że jak wynika z akt sprawy, strona postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej została poinformowana w trybie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego o wszczęciu postępowania i możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Strona miała zatem czas na zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami oraz na przedstawienie własnego stanowiska i ewentualnie potwierdzających je dokumentów. Tym samym, do wydania decyzji ustalającej odpłatność, nie zostały ujawnione żadne dokumenty, które bezpośrednio poświadczałyby zaistnienie przesłanki wykluczającej nałożenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Podważa to zasadność stanowiska Sądu I Instancji, że ewentualne naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez organ I instancji miały w oczywisty sposób charakter rażącego naruszenia prawa, który powinien być ujawniony i uwzględniony w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny charakter naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wyklucza możliwość uznania, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji mogą być nawet uzasadnione wątpliwości, czy efekt ponownego zbadania sprawy administracyjnej nie mógłby być inny.
A.F. w ustawowym terminie nie złożył odwołania, czyli w ogóle nie zakwestionował w postępowaniu zwykłym otrzymanej wraz z właściwym pouczeniem decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka (syna) w rodzinie zastępczej. Spowodowało to, że decyzja ta stała się ostateczna i obecnie korzysta z zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że odwołanie strony od decyzji administracyjnej jest niesformalizowanym środkiem prawnym. Nie wymaga posiadania fachowego pełnomocnika, nie ma sztywnej formy prawnej, nie wymaga nawet uzasadnienia prawnego. Wystarczy, że strona, do której została skierowana decyzja, w sposób jednoznaczny stwierdzi, że nie zgadza się z jej treścią (rozstrzygnięciem). Postępując w ten sposób strona sama pozbawiła się możliwości instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji. Mimo że, to właśnie w tym postępowaniu mogły być ponownie rozważone podnoszone obecnie przez stronę zarzuty i argumenty.
W tej sytuacji przypomnieć należy, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2321/15). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób niebudzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1336/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątku od zasady wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, musi być poprzedzone jednoznacznym i niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo i to w takim stopniu, który uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone prawidłowo, z zachowaniem reguł postępowania nadzorczego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnione zostały także przez organ nadzoru wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu nadzoru. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał złożoną skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone orzeczenie, zaś uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał złożoną do Sądu I instancji skargę i uznając ją za niezasadną skargę tę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. .
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 188 w związku z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że ze względu na charakter sprawy, taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.