I OSK 968/21

I OSK 968/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2668/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-03-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2668/19 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. nr KOC/5228/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. B. zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2668/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę J. B. (dalej: Skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium) z 2 października 2019 r. nr KOC/5228/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Kolegium postanowieniem z 2 października 2019 r. nr KOC/5228/Go/19 utrzymało w mocy własne postanowienie z 17 lipca 2019 r. nr KOC/4517/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania o zawieszenie postępowania toczącego się pod nr KOC/5540/Go/18.
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący wnioskiem z 15 kwietnia 2019 r. wystąpił do Kolegium o zawieszenie postępowania toczącego się pod nr KOC/5540/Go/18 z uwagi na konieczność rozpatrzenia długoletniego sporu o charakterze cywilnym pomiędzy spadkobiercami W. i A. D., a spadkobiercami I. S. w zakresie ważności i skuteczności umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm., dalej: "dekret"). Jak wskazał Skarżący, sprawa toczy się obecnie przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. akt [...].
Kolegium postanowieniem z 17 lipca 2019 r. umorzyło postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego. W uzasadnieniu wskazało, że postępowanie w sprawie nr KOC/5540/Go/18 dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 lipca 1978 r. nr 560/78 o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...]. W omawianym postępowaniu nadzorczym Kolegium związane jest prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1185/13, w którym przesądzono, że Skarżący nie ma legitymacji do działania jako strona w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 31 lipca 1978 r.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia wbrew ostatecznej decyzji Kolegium z 27 września 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją z 8 kwietnia 2011 r., którą przesądzono, że Skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących przedmiotowej nieruchomości; art. 105 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w sprawie zawieszenia; art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, skutkujące zaniechaniem oceny umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania przedmiotowego gruntu we własność czasową zawartych w latach 1955-56; art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie merytorycznego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w związku z czym nie przeprowadzono wykładni zawartych umów przelewu praw do odszkodowania; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania, podyktowanego występowaniem w sprawie sporu o charakterze cywilnym.
Kolegium postanowieniem z 2 października 2019 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z 17 lipca 2019 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kolejny raz wskazało, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu toczącym się pod nr KOC/5540/Go/18, co zostało przesądzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1185/13. W wyroku tym bowiem Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13 (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") w kwestii umów zawartych pomiędzy A. D. a I. S. oraz spadkobiercami W. D., tj. I. G., D. B. działającą w imieniu własnym i w imieniu małoletniego wówczas J. B. a I. S.. Powyższe wyroki znajdują się w aktach sprawy, a w konsekwencji Kolegium nie może dokonywać ponownej oceny umów z 1955 r. i 1956 r. W opinii Sądu, umowy te sporządzone zostały we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom. Działająca w imieniu małoletniego J. B. – D. B. przelała zatem skutecznie należące wtedy do niego uprawnienia z tego tytułu, a co więcej, również ewentualne roszczenia przyszłe. Sąd zauważył, że wobec skutecznego zbycia wszelkich praw i roszczeń dekretowych przez byłą właścicielkę – A. D. oraz spadkobierców współwłaściciela – W. B. na rzecz I. S., to jej spadkobiercy, nie zaś J. B., uprawnieni są do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku położonym na przedmiotowym gruncie. W konsekwencji Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji prawidłowo postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego zostało przez organ pierwszej instancji umorzone, bowiem zostało uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawionego.
Skargę na powyższe postanowienie do Sądu I instancji wniósł Skarżący.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2668/19 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w niniejszej sprawie Kolegium uznało, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych. Postępowanie to zainicjowane zostało bowiem wnioskiem Skarżącego z 15 kwietnia 2019 r. o zawieszenie postępowania toczącego się w sprawie nr KOC/5540/Go/18, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 lipca 1978 r. nr 560/78 o sprzedaży ww. lokalu. Jak wskazało Kolegium, w omawianym postępowaniu nadzorczym organ związany jest prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1185/13, w którym przesądzono, że Skarżący nie ma legitymacji do działania jako strona w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 31 lipca 1978 r.
Zdaniem Sądu I instancji, punktem wyjścia do oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest zatem przepis art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważyło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w postępowaniu toczącym się pod nr KOC/5540/Go/18, o zawieszenie którego wystąpił Skarżący, orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1185/13 przesądził o braku interesu prawnego po stronie Skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku położonym na gruncie objętym działaniem dekretu warszawskiego. Jak zauważył Sąd I instancji, wobec zbycia wszelkich praw i roszczeń dekretowych przez poprzedników prawnych Skarżącego, nie można uznać, że przysługiwało mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Żądanie jego nie wynika z przepisów dekretu (w tym art. 5 dekretu).
Dalej Sąd I instancji wskazał, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie zaszła żadna istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby niewiążącą ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku z 26 października 2017 r. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że prawidłowo Kolegium uznało, że postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego z 15 kwietnia 2019 r. należało umorzyć. Prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym postępowania wpadkowego (incydentalnego), jakim jest zawieszenie postępowania, może mieć miejsce z urzędu lub na wniosek osoby mającej w tym interes prawny (o którym mowa w art. 28 k.p.a.). O braku zaś interesu prawnego po stronie Skarżącego w niniejszej sprawie przesądził Sąd w prawomocnym wyroku. Z tych względów, w ocenie Sądu I instancji, uznać należało, że Kolegium nie naruszyło przy rozpatrywaniu wniosku Skarżącego art. 28 w zw. z art. 105 k.p.a. i zasadnie umorzyło przedmiotowe postępowanie. Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium nie uchybiło również pozostałym wskazywanym w skardze przepisom procedury administracyjnej i przepisom prawa materialnego poprzez przyjęcie, że roszczenia o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste zostały przez poprzedników prawnych Skarżącego skutecznie zbyte, mimo że nie wynika to z wykładni literalnej umów przelewu praw do odszkodowania. Organ orzekający w niniejszej sprawie nie mógł naruszyć licznie przywołanych w skardze przepisów, bowiem nie badał treści umów zawartych w latach 1955-56 przez spadkodawców Skarżącego. W tym zakresie związany był on bowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1185/13. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie naruszono również art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia przez osoby działające w imieniu organu, które brały udział w wydaniu decyzji zapadłych w sprawie, następnie uchylonych. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego (o zawieszenie postępowania) ma charakter incydentalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, nie było przeszkód prawnych wynikających z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., aby ten sam pracownik organu orzekał również przy podejmowaniu postanowienia o umorzeniu postępowania - nie miała bowiem miejsca sytuacja, że brał on "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji/postanowienia".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującą uznaniem, że Skarżącemu przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 lipca 1978 r. nr 560/78 o sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego;
2. zaniechanie zastosowania następujących przepisów:
1) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy, wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożliwości świadczenia, ponieważ do zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania doszło w terminie, w którym zobowiązana przepisami dekretu do zapłaty odszkodowania gmina [...] nie istniała w obrocie prawnym, a ustawowe następstwo prawne Skarbu Państwa nie miało charakteru uniwersalnego; w konsekwencji świadczenie objęte umowami było pierwotnie niemożliwe do spełnienia;
2) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) w związku z art. 75 ust. 1, art. 80 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem (obecnie art. 107 k.p.a.), wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożliwości świadczenia, ponieważ orzeczenie administracyjne z 5 lutego 1952 r., będące podstawą prawną przyczyny zawarcia przez A. D. umowy stanowi nie akt administracyjny i tym samym, świadczenie objęte umowami było pierwotnie niemożliwe do spełnienia;
3) art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 9 ust.2. dekretu wymagających stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, ponieważ w dniu 5 lutego 1955 r., prawo do odszkodowania objęte przedmiotem umów przelewu praw do odszkodowania wygasło; tym samym, świadczenie objęte umowami następczo okazało się niemożliwe do spełnienia;
4) art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wymagających stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, ponieważ na podstawie art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., Dz. U. 1985, Nr 22, poz. 99 z dniem 1 sierpnia 1985 r. doszło z mocy ustawy do wygaśnięcia prawa do odszkodowania objętego przedmiotem umów); tym samym, świadczenie objęte umowami następczo okazało się niemożliwe do spełnienia;
5) art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wymagających stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, z uwagi na usunięcie z obrotu prawnego prawa do odszkodowania objętego przedmiotem umów ze skutkiem ex tunc wynikającym z prawomocnego stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 5 lutego 1952 r.; tym samym, świadczenie objęte przedmiotem umów następczo okazało się niemożliwe do spełnienia,
6) art. 47 § 1 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311 w zw. z art. 46 dekretu Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r., Dz. U. 1946, Nr 57, poz. 319 w zw. z art. 63 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z dnia 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311, wymagających uznania, że ewentualny przelew praw do nieruchomości stanowił czynność sprzeczną z zasadami współżycia społecznego w Państwie Ludowym, a także że umowy przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową nie zostały zawarte w wymaganej przepisami formie aktu notarialnego. Jednocześnie Sąd zaniechał stwierdzenia nieważności dysymulowanej czynności prawnej (przelew praw do nieruchomości lub ekspektatyw tych praw) ukrytej pod czynnością pozorną (przelew praw do odszkodowania przysługującego z mocy art. 7,8 i 9 dekretu);
7) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożności świadczenia, z uwagi na fakt, że oświadczenia złożone do dwóch umów są oświadczeniami wiedzy, a nie woli
8) art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) wymagających stwierdzenia pierwotnej niemożności świadczenia, z powodu błędów istotnych oświadczeń złożonych do dwóch umów: co do przysługującego prawa własności budynków (wbrew skutkom prawnym wynikającym z prawomocności orzeczenia z dnia 5 lutego 1952 r.), oraz co do możliwości uchylenia ostatecznego orzeczenia administracyjnego, pomimo braku w dacie składania tych oświadczeń przepisów postępowania na podstawie których, takie uchylenie miałoby nastąpić;
9) art. 58 i 59 dekretu Prawo spadkowe w związku z art. 80, 82 dekretu Prawo rzeczowe oraz art. 1036 k.c. wymagających stwierdzenia naruszenia przy zawieraniu umów ograniczeń wynikających dla tej czynności rozporządzającej z przepisów dotyczących współwłasności majątkowej pomiędzy A. D. a spadkobiercami W. D., oraz w związku z zawarciem w formie aktu notarialnego z dnia 2 marca 2015 r., za Rep. A [...] umowy o dział spadku po W. D. i zniesieniem współwłasności spadku po A. D., skutkiem czego Skarżący został jedynym spadkobiercą A. i W. D.,
10) art. 7 ust. 5 dekretu wymagającego stwierdzenia skutków uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Kolegium z 27 września 2010 r., KOC/1074/Go/10 (oraz decyzję nadzorczą Kolegium z 8 kwietnia 2011 r., KOC/5396/Go/lO) stwierdzającą ze skutkiem ex tunc nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 5 lutego 1952 r., co przywróciło efektywnie na dzień 5 lutego 1952 r. odrębne prawo własności dwóch oddzielnych nieruchomości budynkowych i ekspektatywy: prawa użytkowania wieczystego do czterech oddzielnych działek ewidencyjnych nieruchomości lub ekspektatywy praw do przyznania oddzielnych czterech działek gruntu zamiennego, na rzecz następców prawnych po A. i W. D.;
11) art. 63 p.o.p.c., art. 345 k.z., art. 36 Prawa rzeczowego w zw. z przepisami art. 1, 22, 29, 34, 48, 82 ustawy Prawo o notariacie z 25 maja 1951 r. w zw. z przepisami art. 1,2,4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 października 1951 r., o prowadzeniu ksiąg notarialnych i przechowywaniu akt notarialnych, Dz. U. 1951, Nr 59, poz. 409 oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 1955 r. o prowadzeniu ksiąg i przechowywaniu akt notarialnych w zw. z art. 253 k.z. i 256 k.z. (obecnie: 244 § 1 i 252 k.p.c.) wymagających stwierdzenia niezgodności formy umów i
oświadczeń z istotą zbywanych praw;
12) art. 84-98 p.o.p.c. (obecnie: 99,106 i 107 k.c.) oraz art. 178-181 k.z. (obecnie 518 k.c.) a także art. 105-108 dekretu Prawo spadkowe z 1946 r. (obecnie 963 1964 k.c.) wymagających stwierdzenia wygaśnięcia pełnomocnictw udzielonych przy umowach, nieważności subrogacji, oraz wygaśnięcia podstawienia, jako warunków istotnych czterech umów i dwóch oświadczeń, to jest charakteru poszczególnych stosunków prawnych z nich wynikających;
13) art. 47 § 1 i 2 w zw. z art. 41 § 1 p.o.p.c. wymagających stwierdzenia nieważności czynności prawnych, objętych przedmiotowymi umowami;
14) art. 58 § 1 i art. 85 Kodeksu rodzinnego z dnia 27 czerwca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 308 w zw. z art. 41 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311 wymagających stwierdzenia nieważności umowy zawieranej w imieniu małoletniego Skarżącego, ponieważ opiekun małoletniego Skarżącego nie uzyskał zgody sądu opiekuńczego na dokonanie innej czynności dotyczącej majątku małoletniego niż sprzedaż praw do odszkodowania,;
15) art. 64 p.o.p.c. wymagającego stwierdzenia skutków nie zachowania formy aktu notarialnego, wynikającego z ustaleń podjętych przy pokwitowaniu udzielonym przez J. G. i D. B.;
16) art. 7 ust. 1 dekretu wymagającego stwierdzenia skutków braku przeniesienia posiadania nieruchomości [...], w trakcie lub w wyniku zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania;
17) art. 509 § 1 i 2 k.c. art. 510 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 353 § 1 k.c. 546 § 1 k.c. art. 555 k.c. (dawniej: art. 295 k.z.) art. 58 § 1 k.c. wymagających stwierdzenia skutków braku przedmiotu przelewu, wywiedzionych z teorii ekspektatywy, w tym nieważności przedmiotowych umów, ich wyłącznie zobowiązującego skutku oraz braku lub upadku causae;
3. brak dokonania wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] wymagającej ustalenia, że roszczenia o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie zostały skutecznie zbyte przez A. D. oraz spadkobierców W. D., w tym przez D. B. działającą w imieniu małoletniego Skarżącego;
4. brak dokonania wykładni art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] w zw. z art. 214 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 46 dekretu Prawo rzeczowe prowadzącej do ustalenia, że na skutek zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową w zwykłej formie pisemnej, spadkobiercom I. S. nie przysługują uprawnienia do nieruchomości (własność budynków), w tym do żądania oddania gruntu w użytkowanie wieczyste;
5. brak dokonania wykładni art. 46 dekretu Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r., Dz. U. 1946, Nr 57, poz. 319 w związku z art. 63 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z dnia 18 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 34, poz. 311 prowadzącej do ustalenia, że umowy przelewu praw do odszkodowania z lat 1955-56 dla wywołania skutków rzeczowych wymagały zachowania formy aktu notarialnego;
6. brak zastosowania art. 22 ustawy Prawo o notariacie z 25 maja 1951 r., Dz. U. 1951, Nr 36, poz. 276, mimo, że czynność prawna zmierzająca do zbycia praw do nieruchomości, przejętej na mocy dekretu warszawskiego, była nieważna jako czynność pozorna, a zawarcie umowy w formie aktu notarialnego nie mogło nastąpić, jako że państwowe biuro notarialne nie mogło dokonywać czynności sprzecznych z prawem lub naruszających zasady współżycia społecznego w Państwie Ludowym.
W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. nie rozpoznanie skargi na postanowienie Kolegium z 2 października 2019 r., to jest nie rozpoznanie istoty sprawy motywowane rzekomym związaniem oceną prawną wyrażoną przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2017 r., I SA/Wa 1185/13;
2. nie uwzględnienie zarzutu nieważności postępowania przed Kolegium w postępowaniu zakończonym postanowieniem z 17 lipca 2019 r., wynikającej z wydania tego postanowienia przez osoby podlegające wyłączeniu z mocy ustawy od orzekania w sprawie, ponieważ brały udział w wydaniu wcześniejszych, uchylonych decyzji w sprawie. Powyższe naruszenie prawa zostało bezpodstawnie zbagatelizowane przez organ rozpoznający sprawę wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie, a także przez Sąd w skarżonym wyroku;
3. art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez naruszenie granic właściwości sądów administracyjnych wynikające z zaaprobowania dokonania przez organ innej niż językowa wykładni treści umów cywilnoprawnych w oparciu o art. 65 k.c. mimo, że pomiędzy uczestnikami postępowania występuje spór cywilnoprawny, wyłączający taką wykładnię;
4. art. 137 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy i błędne uznanie, że organ administracji był związany wykładnią dokonaną przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2017 r., I SA/Wa 1185/13, mimo, że wskazany wyrok nie spełnia warunków do uznania za wiążący, ponieważ nie wyjaśnia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania, a Sąd ograniczył się wyłącznie do zacytowania poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku I OSK 736/13, w wyniku czego Sąd uznał, że umowy: "zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom";
5. art. 184 Konstytucji w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mimo formalnego uchylenia się od oceny postępowania administracyjnego wskutek rzekomego związania oceną WSA wyrażoną w wyroku I SA/Wa 1185/13;
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozstrzygnięcia sprawy rażąco sprzecznego z wydanymi w sprawie prawomocnymi decyzjami i postanowieniami Kolegium (decyzja z 27 września 2010 r., KOC/1074/Go/10 utrzymana w mocy decyzją z 8 kwietnia 2011 r., KOC/5396/Go/10, postanowienie z dnia 29 października 2012 r., KOC/1240/Go/12, utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 12 lutego 2013 r., KOC/6909/Go/12), co prowadzi do rozbieżności w orzecznictwie i niepewności co do stanu prawnego sprawy, mimo ustawowego obowiązku sformułowanego w art. 3 p.p.s.a. kontrolowania administracji publicznej i stania przez sądy administracyjne na straży porządku prawnego.
Wniósł jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu przeprowadzenia czynności sprawdzających w sprawie ww. nieruchomości przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Nadto, wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 1 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 1 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tym miejscu zauważyć należy, że zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W analizowanej sprawie należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Kolegium stwierdził, że postanowienie to jest zgodne z prawem. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 137 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy i błędne uznanie, że organ administracji był związany wykładnią dokonaną przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1185/13, mimo, że wskazany wyrok nie spełnia warunków do uznania za wiążący, ponieważ nie wyjaśnia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania, a Sąd ograniczył się wyłącznie do zacytowania poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku I OSK 736/13, w wyniku czego Sąd uznał, że umowy: "zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicielom".
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18, źródło CBOSA). Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, źródło CBOSA).
Zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące zarówno dla sądu rozpoznającego ponownie sprawę, jak i dla organu.
Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny może również spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.
Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wiąże prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1185/13.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1185/13, przesądził, że: "wobec skutecznego zbycia wszelkich praw i roszczeń dekretowych przez byłą współwłaścicielkę – A. D. i spadkobierców współwłaściciela – W. D. na rzecz I. S., to jej spadkobiercy (skarżący), a nie J. B. byli uprawnieni do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Wobec powyższego słuszny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że to J. B. i spadkobiercom małżonków D., a nie skarżącym przysługuje przymiot strony. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Elementem kwalifikującym podmiot jako stronę postępowania, tj. podmiot, który ma pełny zakres uprawnień procesowych i który będzie adresatem decyzji administracyjnej, jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku. O tym zaś, czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy faktyczny stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Skoro żądanie J. B. dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku położonym na gruncie objętym działaniem dekretu warszawskiego, to wobec zbycia wszelkich praw i roszczeń dekretowych nie można uznać, że J. B. przysługiwało prawo do skutecznego złożenia wniosku. Żądanie jego nie wynika z przepisów dekretu z 26 października 1945 r. (w tym art. 5 dekretu warszawskiego)".
Zatem jak słusznie zauważyło Kolegium i Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w toczącym się postępowaniu, orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1185/13 przesądził o braku interesu prawnego po stronie Skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku położonym na gruncie objętym działaniem dekretu warszawskiego.
Ponadto Sąd I instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13. Wskazano tam, iż: "w zakresie podstawy naruszenia prawa materialnego przyszło zważyć, iż kwestia legitymacji czynnej wynikającej z regulacji przepisu art. 28 k.p.a. jest zagadnieniem materialnoprawnym, bo interes prawny ją warunkujący jest pochodną istnienia przepisu prawa materialnego, z którego czerpać można status strony w postępowaniu. Jak to wyżej wykazano, skoro żądanie wznowienia postępowania miało obejmować decyzję w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego, to z uwagi na zbycie wszelkich praw i roszczeń doń, J. B. prawo do skutecznego złożenia takiego żądania nie przysługiwało, nadto nie był on stroną postępowania zakończonego decyzją dotychczasową".
Co przy tym nie mniej istotne, związanie oceną prawną traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego powodującej zdezaktualizowanie się (pierwotnie) wyrażonego poglądu prawnego - co może nastąpić również w związku z tzw. derogacją trybunalską - a ponadto, podjęcia w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a., uchwały zawierającej odmienną wykładnię prawa niż wynikająca z wydanego wyroku, jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu orzeczenia sądowego.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni przepisów art. 7 dekretu warszawskiego Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 10 kwietnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/23 (źródło CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:
"Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu".
Z chwilą podjęcia takiej uchwały, w związku z unormowaniem wprowadzonym przez art. 269 § 1 p.p.s.a., będą nią związane wszystkie składy sądów administracyjnych.
Jeśli bowiem postępowanie jest "w toku" (kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej nie została zakończona), muszą być zastosowane wszystkie środki zapewniające efektywność tej kontroli. Skoro tak, należy przyjąć, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego konsumuje niejako wykładnię dokonaną w podjętym wcześniej wyroku tego Sądu. Granice związania nią więc wyznacza data podjęcia stosownej uchwały.
Moc wiążąca stanowiska przedstawionego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma oczywiście charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Ponadto należy wskazać, że skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2017 r., sygn. akt II FPS 5/16 (źródło CBOSA) uznał za aktualny - również w odniesieniu do wykładni art. 153 i art. 269 p.p.s.a. - pogląd wyeksponowany w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. I FPS 1/08, że "Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny". Dla porządku wypada przypomnieć, że podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2011 r., II FSK 511/10. Związanie oceną prawną, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., nie stoi na przeszkodzie przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie określonym w art. 187 § 1 p.p.s.a., do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienia, w odniesieniu do którego wypowiedział się w sprawie prawomocnie wojewódzki sąd administracyjny. Jeżeli w podjętej uchwale skład siedmiu sędziów NSA zajął odmienne stanowisko niż sąd pierwszej instancji w uprzednio wydanym prawomocnym wyroku, ocena wyrażona w tym wyroku traci moc z uwagi na wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. ogólną moc wiążącą wszystkie składy sądów administracyjnych poglądu przyjętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Badając relacje pomiędzy regulacjami art. 269 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. (czy też art. 190 p.p.s.a.), należy mieć na względzie to, że uzyskana właśnie dzięki uchwałom jednolitość orzecznictwa sądów stanowi gwarancję państwa prawa, w szczególności zaś pozytywnie wpływa na kształtowanie zaufania obywatela do państwa (por. A. Skoczylas, glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, OSP 2009/1/4; także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2008 r., I OSK 1946/2006, źródło CBOSA).
Sąd I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, winien rozważyć czy w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23 (źródło CBOSA) organ dokonał prawidłowej analizy legitymacji Skarżącego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy i przepisów prawa materialnego. Dopiero po ocenie legitymacji będzie możliwa weryfikacja czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1185/13.
Natomiast nie doszło do naruszenia art. 137 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów. Przebieg narady i głosowanie nad orzeczeniem pozostają tajne, a zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy, z zastrzeżeniem § 3, nie jest dopuszczalne. Narada obejmuje dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku. Przepis ten ma charakter formalny i wskazuje na przebieg niejawnej narady nad wyrokiem. Ponieważ przebieg narady jest tajny i nie jest dopuszczalne zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy, nie są możliwe do weryfikacji zarzuty skargi kasacyjnej tyczące przebiegu narady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2592/20, źródło CBOSA). Z pewnością nie może być postrzegane jako naruszenie powyższego przepisu uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż jest on związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1185/13. Także nie narusza tego przepisu powołanie się w motywach wyroku wydanego w tej sprawie na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 736/13. Powyższa zbieżność w żaden sposób nie usprawiedliwia zarzutu braku w niniejszej sprawie samodzielnej oceny okoliczności sprawy, bezrefleksyjnego powielania tez z innych wyroków, czy też niewyrokowania na podstawie zebranego materiału sprawy. Zresztą art. 137 § 1 p.p.s.a. nie odnosi się do podstawy faktycznej lub prawnej wyrokowania, a tajemnica narady nad wyrokiem uniemożliwia zbadanie głębokości refleksji Sądu I instancji nad poszczególnymi okolicznościami sprawy. Co więcej, zbieżność okoliczności faktycznych i tożsama materia prawna występująca w ww. sprawach – co do zasady – nie powinna prowadzić do formułowania rozbieżnych stanowisk w orzecznictwie sądowym.
Również należy podnieść, iż przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z tych powodów niezasadne było także odwoływanie się w zarzutach kasacyjnych do regulacji konstytucyjnych, zawartych w art. 184 Konstytucji RP.
Pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogły być ocenione jako przedwczesne.
Z podanych przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylono zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz przekazano sprawę do rozpoznania sądowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić wykładnię i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.
Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.