I OSK 966/22

I OSK 966/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1883/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art.156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1883/20 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 6 lipca 2020 r. nr DO3.7611.26.2020.MM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestniczek postępowania: D. O., I. O. i S. O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1883/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 6 lipca 2020 r. nr DO3.7611.26.2020.MM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) decyzją z 9 marca 2020 r. nr 672/2020 (dalej decyzja z 9 marca 2020 r.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola (dalej Naczelnik) z 31 maja 1974 r. nr T-V-632/314/74/MK (dalej decyzja z 31 maja 1974 r.).
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że ustalenia Naczelnika dotyczące spełnienia przesłanek przyznania odszkodowania były prawidłowe. Niezabudowana nieruchomość położona przy ul. T. była przed 1945 r. przeznaczona pod zabudowę luźną lub grupową do 2 kondygnacji i 30% powierzchni zabudowy, a możliwość faktycznego władania przez jej przeddekretowych właścicieli została utracona po 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda stwierdził, że wysokość odszkodowania ustalono prawidłowo na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego biegłego. Organ odszkodowawczy podjął czynności zmierzające do ustalenia aktualnych adresów F.O. i H.K.. Z uwagi na negatywny wynik czynności mających doprowadzić do ustalenia kręgu stron postępowania, odszkodowanie przyznano H.K. zmarłemu 1 listopada 1958 r. i F.O. zmarłemu 9 lutego 1954 r. W ocenie Wojewody nie można uznać, że przez skierowanie decyzji odszkodowawczej do osób zmarłych doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż nadzorowany organ dopełnił rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Jako właściciele nieruchomości w dziale II księgi hipotecznej "[...]" nr [...] i [...], nr rej. hip. [...]wskazani byli nadal H.K. i F.O., a w uzasadnieniu decyzji uwzględniono przekazanie odszkodowania do depozytu sądowego.
Odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 9 marca 2020 r. wniosły: D.O., S.O. i I.O. (dalej wnioskodawczynie). Zarzuciły błędną ocenę prawną dokonaną przez Wojewodę, że skierowanie decyzji o przyznaniu odszkodowania do osób zmarłych nie spełnia przesłanki wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z 6 lipca 2020 r. nr DO3.7611.26.2020.MM (dalej decyzja z 6 lipca 2020 r.) Minister Rozwoju (dalej Minister), po rozpatrzeniu odwołania D.O., S.O. i I.O., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 9 marca 2020 r. nr 672/2020 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola z 31 maja 1974 r. nr T-V-632/314/74/MK.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z 31 maja 1974 r. Naczelnik ustalił na rzecz F.O. i H.K. odszkodowanie w łącznej wysokości 81.321 zł za nieruchomość warszawską położoną przy ul. T., ozn. nr hip. "[...]" nr [...] i [...], nr rej. hip. [...]o pow. 954,11 sążni² (dalej Nieruchomość). W decyzji Naczelnik podał, że ta nieruchomość zalicza się do kategorii nieruchomości, za które przysługuje odszkodowanie. Stanowi ona niezabudowaną działkę budowlaną, która przed 1945 r. była przeznaczona pod niską zabudowę. Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z 8 kwietnia 1972 r. nr 83/72 Nieruchomość przekazano Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych pod inwestycje. Odszkodowanie przyznano F.O. i H.K. o nieustalonych miejscach zamieszkania, z zastrzeżeniem, że w przypadku nieustalenia ich adresu w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji kwota ustalonego odszkodowania zostanie przekazana do depozytu.
Minister Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania wskazał, że art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279, dalej dekret) stanowił, że z dniem jego wejścia w życie wszystkie grunty na terenie miasta Warszawy stawały się własnością gminy m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W przypadku nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (zastąpionych przez prawo własności czasowej, a następnie prawo użytkowania wieczystego) lub w przypadku niezłożenia w terminie wniosku przez osoby uprawnione wszystkie budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy. Za przejęte budynki i grunt dotychczasowemu właścicielowi przysługiwało odszkodowanie, które miała ustalać miejska komisja szacunkowa według zasad i sposobu określonego przez właściwego ministra w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 9 dekretu. Tego rozporządzenia nigdy nie wydano, przez co dotychczasowi właściciele nie mieli możliwości zrealizowania swych roszczeń. Minister stwierdził, że pewien zakres spraw dotyczących odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości warszawskie na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy regulowała ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94 ze zm., dalej ustawa z 1958 r. lub uztwn). Zgodnie z art. 53 ust. 1 uztwn przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie tej ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 2 uztwn przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu.
Na podstawie omawianego przepisu odszkodowanie mogło być przyznane poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym, jeżeli nieruchomość spełniała łącznie dwa warunki: była domem jednorodzinnym lub działką budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego przed wejściem w życie dekretu; przeszła na własność Skarbu Państwa po wejściu w życie ustawy - po 5 kwietnia 1958 r. Biorąc pod uwagę, że wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy stały się własnością komunalną z dniem wejścia w życie dekretu, a następnie własnością Państwa, zgodnie z wykładnią celowościową za datę przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa na użytek tej ustawy uznaje się datę faktycznej utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli.
Minister stwierdził, że w celu zbadania prawidłowości kwestionowanej decyzji należało ustalić, czy organy odszkodowawcze prawidłowo ustaliły przesłanki wymienione w ustawie z 1958 r.
Utrata możliwości władania przedmiotową nieruchomością przez jej przeddekretowych właścicieli nastąpiła w związku z wydaniem zaświadczenia lokalizacyjnego nr 93 w 1962 r. pod budowę ogrodu zabaw i gier dla dzieci i decyzji lokalizacyjnej nr 83/72 z 8 kwietnia 1972 r. i przekazaniem Nieruchomości Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych pod inwestycje.
Minister ustalił, że nieruchomość była niezabudowana i zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy uchwalonym w 1931 r. znajdowała się w strefie Ila, w której przewidziano zabudowę luźną lub grupową, do 2 kondygnacji i 30% powierzchni zabudowy. Oznacza to, że mogła być ona przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. Minister stwierdził, że organy prowadzące postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo ustaliły, że zostały spełnione przesłanki przyznania odszkodowania wymienione w ustawie z 1958 r., co oznacza, że przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. T. było zasadne. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie sporządzonego przez uprawnionego biegłego operatu szacunkowego za obszar o pow. 4343 m², w tym za obszar działki normatywnej o pow. 400 m² - 22.176 zł; za pozostały obszar - 59.145 zł. Z adnotacji na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach wynika, że wypłacono odszkodowanie.
Minister nie zgodził się z Wojewodą, że skierowanie decyzji do osób zmarłych nie spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa wobec podjętych prób ustalenia adresów ww. osób. Zdolność prawna powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Osoby zmarłe nie mogły być stroną postępowania administracyjnego, co oznacza, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postępowania spadkowe po zmarłych: 9 lutego 1954 r. F.O. i 1 listopada 1958 r. H.K. przeprowadzono - odpowiednio - 12 kwietnia 1955 r. i 17 lutego 1959 r. Nie można uznać, że spadkobiercy nie byli ustaleni. Z tego powodu Minister uchylił decyzję Wojewody i stwierdził nieważność z 31 maja 1974 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. T..
Skargę wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając decyzji z 6 lipca 2020 r. naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez uznanie, że skierowanie decyzji do osób nieżyjących stanowiło w realiach przedmiotowej sprawy przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola z 31 maja 1974 r., podczas gdy naruszenie to mogło stanowić co najwyżej przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa);
2. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, przez wydanie decyzji o treści nieodpowiadającej formule opisanej w ww. przepisie - braku wskazania, czy decyzja Wojewody została uchylona w całości, czy jedynie w części.
Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuty skargi rozwinięto w uzasadnieniu wskazując, m.in., że przesłanka skierowania decyzji do osoby zmarłej nie jest w sposób wyraźny wymieniona jako jedna z podstaw nieważności z art. 156 § 1 kpa. Tę dodatkową przesłankę nieważnościową wypracowało orzecznictwo sądowe, przy czym w dorobku orzeczniczym brak jest jednolitych poglądów w kwestii traktowania wady polegającej na skierowaniu decyzji do osoby zmarłej. Przed wydaniem kontrolowanej decyzji Naczelnik przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stron postępowania. Z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania zakończonego decyzją z 31 maja 1974 r. wynika jednoznacznie, że organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia aktualnych adresów korespondencyjnych F.O. i H.K.. W dokumentach Państwowego Biura Notarialnego nieruchomość ta nadal figurowała na ich nazwiska. Organ odszkodowawczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, oparł swe rozstrzygnięcie na treści dokumentów urzędowych i na zgromadzonych dokumentach. Nie można uznać, by swym działaniem organ naruszył prawo w sposób rażący. W decyzji Naczelnika zawarto zapis, zgodnie z którym w przypadku nieustalenia adresu osób uprawnionych do odszkodowania, w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji odszkodowawczej, zostanie ono przekazane do depozytu (k. 3-4 akt I SA/Wa1883/20).
Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi (k. 8-8v akt I SA/Wa1883/20).
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 4 marca 2021 r. I SA/Wa 1883/20, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 347 ze zm.) skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym powiadomiono strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1883/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż została wniesiona przez podmiot nie mający legitymacji skargowej (art. 50 § 1 ppsa).
Ów przepis stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Przepisem ogólnym - określającym, kto ma legitymację strony w postępowaniu administracyjnym - jest art. 28 kpa. Zgodnie z powołaną normą, stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.
Przedmiotem niniejszej sprawy była ocena legalności decyzji odszkodowawczej za grunt objęty działaniem dekretu warszawskiego. Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z 31 maja 1974 r. pozostanie do rozpoznania sprawa odszkodowania za nieruchomość - na podstawie obecnych regulacji: art. 215 "§" [winno być "ust."] 2 w zw. z art. 129 "§" [winno być "ust."] 1 i art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej ugn]. Decyzje na podstawie art. 215 "§" [winno być "ust."] 2 ugn wydaje Prezydent m. st. Warszawy wykonujący zadania starosty.
Miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - Dz. U. nr 41 poz. 361 ze zm.). Prezydent m. st. Warszawy realizuje zarówno uprawnienia starosty, jak i reprezentuje Gminę na zewnątrz.
Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrona sądowa jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta podejmuje działania władcze wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną (uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z 16.2. 2016 r. I OPS 2/15, dalej uchwała I OPS 2/15).
Orzekając w sprawie odszkodowania Prezydent działa w ramach kompetencji orzeczniczych przyznanych mu przepisem, jako organ administracji publicznej. Jest on organem administracji publicznej (starosta), podejmującym władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent wykonujący zadania starosty.
Sąd I instancji wskazał na pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych i podzielił stanowisko wyrażone przez NSA w uchwale I OPS 2/15. W uchwale I OPS 2/15 wskazano, że ilekroć przepisy prawa sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.
W orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (uchwały NSA z: 9.10.2000 r. OPK 14/00; 19.5.2003 r. OPS 1/03). NSA stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (postanowienie NSA z 15.10.1990 r. SA/Wr 990/90).
Obecnie w orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 kpa, to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji. Sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydaje decyzje w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Nie jest dopuszczalna sytuacja, by prezydent miasta lub starosta raz występował będzie jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2008 r. K 32/08; wyroki NSA z: 5.9.2013 r. II OSK 1971/13; 16.1.2007 r. I OSK 389/06; 10.7.2005 r. I OSK 557/07; postanowienia NSA z: 3.2.2011 r. I OZ 68/11; 2.7.2009 r. I OSK 815/09).
W uchwale I OPS 2/15 NSA stwierdził: "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)".
NSA z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) i praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w tych postępowaniach.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji (postanowień) rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy, mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych.
W niniejszej sprawie skarżące Miasto nie wykazało swego indywidualnego interesu, który uzasadniałby złożenie skargi na decyzję Ministra z 6 lipca 2020 r. Z akt sprawy wynika, że Miasto jest obecnie właścicielem dwu działek, za które decyzją z 31 maja 1974 r. przyznano odszkodowanie. Skarb Państwa jest właścicielem trzech działek. Organem właściwym do rozpoznania wniosku na podstawie art. 215 ust. 2 ugn jest Prezydent wykonujący zadania starosty i on wypłaca odszkodowanie. Wprawdzie zaskarżona decyzja i decyzja Wojewody zostały doręczone Prezydentowi m. st. Warszawy bez określenia, czy działającemu jako reprezentant Miasta st. Warszawy, czy też jako wykonującemu zadania starosty, jednakże podnieść należy, że wniesienie skargi do sądu przez podmiot, który organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do którego skierował decyzję administracyjną, nie przesądza o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa.
Wylegitymowanie się przez skarżącego istnieniem decyzji administracyjnej, którą mu doręczono jest wystarczającym powodem do złożenia skargi, jednakże w toku rozpoznania skargi zadaniem sądu jest zbadanie, czy uprawnienie do wniesienia skargi oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24.11.2004 r. OSK 919/04 (OSP 2005/11/128, z glosą W. Chróścielewskiego, tamże, s. 579 i n.) uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. W wyroku wyjaśniono, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków. Status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, choćby to uczynił organ administracji publicznej.
Przy analizie legitymacji strony, można wskazać na charakter procesowy i materialny tego zagadnienia. O charakterze procesowym legitymacji można mówić, gdy jakiś podmiot zwróci się do organu w zakresie jego kompetencji administracyjnych i żąda rozstrzygnięcia sprawy. W toku sprawy podmiot taki musi wykazać się również legitymacją wynikającą z przepisu prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996, s. 185 i nast.). Rozpoznanie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję) lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością.
Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną.
Ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonemu podmiotowi - nie przesądza oceny, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Zgodnie z art. 50 § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA z 27.9.2000 r. II SA 2109/00, OSP 2001/6/86). Dlatego wniesienie skargi do sądu przez podmiot, który organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do której skierował decyzję administracyjną, nie przesądza samo przez się o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa (k. 38, 56-66 akt I SA/Wa 1883/20).
Skargę kasacyjną wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa, zastępowane przez r. pr. Jerzego Małkowskiego, zaskarżając wyrok I SA/Wa 1883/29 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
1. art. 151 w zw. z art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) przez oddalenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy z uwagi na brak legitymacji skargowej, podczas gdy ze skargą wystąpił podmiot będący stroną, mający zdolność do skutecznego zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego;
2. art. 151 w zw. z art. 50 § 1 ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, w której dojście do przekonania przez Sąd I instancji, że podmiot składający skargę nie ma legitymacji skargowej winno skutkować jej odrzuceniem.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie [zwrotu] postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy (70-71v akt I SA/Wa 1883/20).
Uczestniczki postępowania D.O., S.O. i I.O., reprezentowani przez r. pr. K.W., wniosły o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania uczestniczek, w tym kosztami zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zdalnej; w przypadku uznania, że w istocie na mocy zapadłego wyroku skarga Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję z 6 lipca 2020 r. winna była ulec odrzuceniu - wówczas w trybie art. 189 ppsa wniósł o wydanie postanowienie w przedmiocie uchylenia w całości zapadłego wyroku i odrzucenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję z 6 lipca 2020 r. (k. 81-87 akt I SA/Wa 1883/20).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) przez oddalenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy z uwagi na brak legitymacji skargowej, okazał się zasadny.
Sąd I instancji nietrafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie stan faktyczny usprawiedliwia zastosowanie uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16.2. 2016 r. I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54; 9.10.2000 r. OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; 19.5.2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (będące przedmiotem kontrolowanej sprawy) jest nową sprawą w stosunku do sprawy o ustalenie odszkodowania decyzją z 31 maja 1974 r. (k. 28 akt archiwalnych T.; Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 991, nb 25). Decyzję I instancji z 9 marca 2020 r. (w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z 1974 r.) wydał Wojewoda Mazowiecki, rozstrzygając wyłącznie co do nieważności decyzji, nie rozstrzygając o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (zatem nie Prezydent m.st. Warszawy). Także Minister decyzją z 6 lipca 2020 r. tylko w takim zakresie sprawował kontrolę w toku instancji (wyrok NSA z 23.11. 1992 r. IV SA 721/92, ONSA 1993/3/72, aprobowany przez Komentatorów - tamże).
To, że w przyszłości Prezydent m.st. Warszawy (działając jako starosta) będzie mógł wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (art. 215 w zw. z art. 129 ust. 1 ugn), czyni niezasadnym sięganie w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrolującym decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym nadzorczym do ww. uchwał NSA.
Skoro Miasto stołeczne Warszawa nabyło prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. T., to jego interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 31 maja 1974 r. znajduje oparcie w art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc. Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że skoro Prezydent m. st. Warszawy nie miał kompetencji władczych na żadnym z etapów kontrolowanego postępowania nieważnościowego, to brak było podstaw do oddalenia skargi na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 140 kc.
Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 50 § 1 ppsa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) przez brak odrzucenia skargi okazał się zatem nierelwantny.
Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (wyroki NSA z: 27.4.1983 r. II SA 261/83, z aprobującą glosą M. Stahl - OSP 1985/5/108 s. 262-263; 14.11.2001 r. I SA 2462/99; 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/33; 11.3.2008 r. I OSK 1959/06, Lex 505429; 30.9.2009 r. I OSK 1429/08; 27.4.2010 r. I OSK 901/09, Lex 59560; 27.10.2011 r. I OSK 1876/10, Lex 1069629; 16.6.2013 r. II OSK 383/12, Lex 1352914; 22.1.2014 r. I OSK 708/12, Lex 1452172; 26.10.2018 r. I OSK 238/17, Lex 2583503; wyrok WSA w Warszawie z 1.6.2010 r. I SA/Wa 1483/09, Lex 578784; wyrok WSA w Rzeszowie z 30.11.2021 r. II SA/Rz 1333/21, Lex 3284054)
Pogląd taki w pełni aprobuje doktryna (Borkowski/ Adamiak - op. cit., s. 1016, nb 61; M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 888-889, uw. 5; także M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz,
Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023; Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności, cz. III.C. uw. 5 i aprobowane przez Komentatorkę wyroki NSA, wojewódzkich sądów administracyjnych i poglądy doktryny; T. Kiełkowski w: red. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 1079 uw. 11; s. 1085, uw. 13; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1302, nb 56 p.1 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/ 33; op. cit. C.H. Beck 2015, s. 794, nb 55 p.1 i aprobowane przez Komentatora wyroki NSA z: 27.4.1983 r. II SA 261/83, OSP 1984/5/108; 20.9.2002 r. I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyrok WSA w Warszawie z 16.7.2008 r. I SA/Wa 359/08).
Przepisy prawa procesowego zawierają regulację na wypadek utraty zdolności prawnej przez stronę w wyniku śmierci. "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105)" (art. 97 § 1 pkt 1 kpa).
Przepisy prawa procesowego nakazują w tych przypadkach zawieszenie postępowania, stanowiąc, że "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie" (art. 97 § 1 kpa). Prowadzenie postępowania wbrew ustanowionemu nakazowi jest rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności. W razie śmierci strony skierowanie do niej decyzji administracyjnej jest kwalifikowanym naruszeniem układu podmiotowego; postępowanie prowadzone jest w sytuacji braku podmiotu, którego uprawnienia lub obowiązku miało dotyczyć. Utrata zdolności prawnej strony powoduje podstawowy brak w układzie podmiotowym. Uzasadnia to nakaz zawieszenia postępowania do czasu usunięcia tego braku. Wadliwość ciężka, kwalifikowana, obwarowana sankcją nieważności, która obejmuje naruszenie przepisów prawa powodujące podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony postępowania (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 50-51, 53; B. Adamiak, Brak zdolności prawnej jednostki jaki przesłanka nieważności decyzji administracyjnej. Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 2021 r. I OSK 3028/18, OSP 2021/2/105, s. 116).
Trafnie Minister Rozwoju decyzją z 6 lipca 2020 r. stwierdził nieważność decyzji z 13 maja 1974 r. z tej przyczyny .
Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 s. 25-28). Przepisy prawa procesowego nie regulują treści materialnoprawnej, lecz regulują tryb ustalenia wystąpienia hipotetycznego stanu faktycznego, zapisanego w normie prawa materialnego, w sprawie będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego. Ciężar naruszenia przepisów prawa procesowego musi być powiązany z istotą procesu, jako zorganizowanego ciągu czynności procesowych organów administracji publicznej. Dla wypracowania gradacji wad uwzględnia się sposób uregulowania czynności procesowych organów administracji publicznej przepisami prawa procesowego. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy należy wziąć pod uwagę czynności procesowe organów administracji publicznej nakazane przepisami prawa, których niepodjęcie lub podjęcie z naruszeniem przepisów prawa stanowi rażące naruszenie prawa. Celem wszystkich czynności procesowych jest rozpoznanie sprawy przez ustalenie jej stanu faktycznego, dającego umocowanie prawne do rozstrzygnięcia sprawy przez wyprowadzenie konsekwencji prawnej przyjętej w normie prawa materialnego. Przepisy prawa procesowego zawierają także czynności nakazane prawem, nie objęte podstawami wznowienia. Takie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, nie objęte sankcją wzruszalności, stanowią rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stanowiąc o zastosowaniu sankcji nieważności decyzji z tego powodu, nie ograniczono w kpa rażącego naruszenia prawa wyłącznie do przepisów materialnoprawnych. Brak podjęcia nakazanych czynności procesowych bądź czynności nakazane podjęte wbrew prawu procesowemu należy objąć pojęciem rażącego naruszenia prawa. Nakazane czynności procesowe wobec strony (stron) postępowania to czynności powiązane z układem podmiotowym postępowania i prawem strony (stron) postępowania obrony interesu prawnego w postępowaniu (Borkowski/Adamiak - op. cit, s. 1017-1018, nb 63-64).
Prawomocnym wyrokiem 16 marca 2017 r. I SA/Wa 1961/16 (dalej wyrok I SA/Wa 1961/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.O., I.O. i S.O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 października 2016 r. nr DO3.6611.900.2016.MM w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Decyzją z 5 października 2016 r. nr D03.6611.900.2016.MM, Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 8 października 2015 r. nr DOI-3-7713-485-JF/14, stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr GT.III-II-6/T/ 42/63 z 10 września 1963 r. w części gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa - w zakresie dz. ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...].
W zakresie istotnym dla oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 1961/16 wskazał, że skoro przy wydaniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, nr GT.III-II-6/T/42/63 z dnia 10 września 1963 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy T., ozn. nr hip. "[...] nr [...] i [...]", nr rej. hip. [...] oraz [...], doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na prowadzeniu postępowania i wydaniu ww. orzeczenia do osób zmarłych [F.O.i H.K.], to za prawidłową uznać trzeba decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa o stwierdzeniu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważności powołanego orzeczenia w części gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa - w zakresie dz. ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Wobec niestwierdzenia w toku postępowania nadzorczego takich naruszeń procedury administracyjnej, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy doprowadziło do oddalenia skargi. Brak jest podstaw, by wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w kontrolowanej sprawie I SA/Wa 1883/20 różniła się od wykładni przyjętej w prawomocnym wyroku I SA/Wa 1961/16.
Z tych względów należy uznać, że oddalenie przez Sąd I instancji wyrokiem I SA/Wa 1883/20 skargi nie naruszało art. 151 ppsa. Ponieważ zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestniczek postępowania: D.O., I.O. i S.O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem art. 203 i 204 ppsa nie dają podstaw do jego uwzględnienia.