I OSK 966/08

I OSK 966/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne
Służba cywilna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 100/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-04-14
Skarżony organ
Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 183, art 174, art 141, art 145 § 14 pkt 3,  art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art 7, art 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 156, art 145 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Marian Wolanin Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 100/08 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 100/08 oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy Lubawka decyzją z dnia [...] września 2000 r., wydaną na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997r r. Nr 56, poz. 357, ze zm. - dalej zwanej Karta Nauczyciela lub ustawa KN) w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239 zwanej też dalej "ustawą nowelizującą"), nadał A. S. stopień nauczyciela kontraktowego.
Dolnośląski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] maja 2007 r., na podstawie art. 156 § 1 punkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność powyższej decyzji z dnia [...] września 2000 r. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy nowelizującej i art. 9b ust. 4 punkt 1 Karty Nauczyciela, organem właściwym do nadania stopnia nauczyciela kontraktowego był dyrektor szkoły, w której nauczyciel był zatrudniony w dniu nadania aktu, a nie organ prowadzący szkołę. Nadanie tego stopnia awansu zawodowego przez Burmistrza Miasta i Gminy Lubawka naruszało więc przepisy o właściwości, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 punkt 1 Kpa. Ponadto dla otrzymania stopnia nauczyciela kontraktowego konieczne było zatrudnienie nauczyciela w szkole w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. 6 kwietnia 2000 r. (ten warunek skarżąca spełniała) oraz posiadanie odpowiednich kwalifikacji. Wymogi kwalifikacyjne określały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określania szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 98, poz. 433 ze zm.). Zgodnie z nimi o posiadaniu odpowiednich kwalifikacji świadczyło m.in. ukończenie wyższych studiów na kierunku zgodnym lub zbliżonym do nauczanego. A. S. w dniu [...] września 2000 r. tego warunku nie spełniała, gdyż wyższe studia magisterskie na kierunku matematyka i informatyka ukończyła dopiero w dniu 16 listopada 2000 r. Zatem nadanie skarżącej stopnia nauczyciela kontraktowego rażąco naruszało prawo w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 Kpa.
Minister Edukacji Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania A. S., decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2007 r., powtarzając zaprezentowaną tam argumentację. Ponadto organ nie zgodził się z oceną odwołującej się, że decyzja z [...] września 2000 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. O takiej nieodwracalności można mówić jedynie wtedy, gdy nie istnieje organ, który na podstawie ustawowych kompetencji mógłby stwierdzić nieważność decyzji, co potwierdza powołane orzecznictwo sądów administracyjnych.
Decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2007 r. A. S., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podtrzymała stanowisko, że decyzja z [...] września 2000 r. wywarła nieodwracalne skutki prawne. Zarzuciła też, że organ odwoławczy nie zakwestionował przekonująco jej oceny, iż wystąpił stan nieodwracalności skutków prawnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę A. S. oddalił.
W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że decyzję z [...] września 2000 r., nadającą skarżącej stopień awansu zawodowego, wydał organ niewłaściwy, to jest Burmistrz Miasta i Gminy Lubawka, zamiast dyrektora szkoły, w której zatrudniona była skarżąca. Wynika to jednoznacznie z treści art. 7 ust. 9 ustawy nowelizującej. Wydanie decyzji przez niewłaściwy organ jest samoistną, wystarczającą przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji - stosownie do art. 156 § 1 punkt 1 Kpa.
Kolejną przesłanką stwierdzenia nieważności omawianej decyzji z [...] września 2000 r. stanowi rażące naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż skarżąca spełniała wymogi do otrzymania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. W sprawie bezsporne także jest, że A. S. ukończyła odpowiednie studia wyższe dopiero w dniu 16 listopada 2000 r. Zatem przyznanie jej stopnia awansu już z dniem [...] września 2000 r. rażąco naruszało "art. 7 ust 3 związku z przepisami wymienionego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określania szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli". Fakt, że w dniu 1 września 2000 r. trwała obrona pracy magisterskiej skarżącej nie ma żadnego znaczenia, gdyż tytuł zawodowy uzyskuje się z dniem zdania egzaminu dyplomowego, stwierdzającego ukończenie studiów na określonym kierunku, z którym wiąże się uzyskanie ustalonego tytułu zawodowego. Dopiero tytuł zawodowy (magistra lub równorzędny) uzyskany w szkole wyższej jest potwierdzeniem ukończenia studiów wyższych na określonym kierunku.
Ponadto Sąd pierwszej instancji dodał, iż skarżąca niezasadnie argumentuje, że w jej sprawie nastąpił stan nieodwracalnych skutków prawnych. Istnieje bowiem organ, z ustawowo określonymi kompetencjami, właściwy do stwierdzenia nieważności aktu nadania z dnia [...] września 2000 r. Kwestie tę organy obu instancji wyjaśniły w wystarczającym stopniu. Sąd zauważył również, iż stwierdzenie nieważności aktu z dnia [...] września 2000 r. niewątpliwie zmienia na niekorzyść sytuację zawodową skarżącej. Nie może natomiast zmienić zasadniczej w sprawie oceny, iż skarżąca w oczywisty sposób nie spełniała wymagań dla uzyskania omawianego stopnia awansu zawodowego, a ponadto, że akt tego awansu wydał organ niewłaściwy.
Skargę kasacyjną złożyła A. S., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art.145 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania przepisu art. 156 § 2 Kpa i przez to zaniechanie wydania orzeczenia stwierdzającego wydanie decyzji w sprawie nadania A. S. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie negatywnych przesłanek w postaci wywołania nieodwracalnych skutków prawnych,
- art.141 § 4 P.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego i braku ich oceny w zakresie wywołania przez decyzję z dnia [...] września 2000 r. nieodwracalnych skutków prawnych i jedynie lakoniczne powołanie się na stanowisko "organów obu instancji" w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że Minister Edukacji Narodowej, utrzymując w mocy decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Lubawka, dokonał nieuprawnionej oceny, iż powołany akt nadania nie wywołał nieodwracalnych skutków prawnych. Tymczasem z dokumentacji osobowej skarżącej wynika, iż pomimo wydania wadliwej decyzji w sprawie nadania jej stopnia nauczyciela kontraktowego w dniu [...] lipca 2002 r. uzyskała ona stopień nauczyciela mianowanego, zaś aktualnie trwa procedura w sprawie nadania jej stopnia awansu nauczyciela dyplomowanego. W związku z powyższym należy przyjąć, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Lubawka choć wadliwa, wywołała skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Skutki te, zdaniem kasatora, odnoszą się do stanu prawnego, nie mają zaś jedynie charakteru skutków faktycznych. Nie istnieje przy tym możliwość zniweczenia tych skutków, bowiem na podstawie kwestionowanej decyzji A. S. uzyskała kolejny stopień awansu zawodowego. Następna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Lubawka z dnia [...] lipca 2002 r. nr. [...] została wydana zgodnie z przepisami prawa i nie może zostać wyeliminowana z porządku prawnego z uwagi na brak dostępnych w procedurze administracyjnej środków prawnych. Aktualnie nie ma bowiem podstaw do wzruszenia decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. w oparciu o treść art. 155 Kpa ze względu na brak zgody skarżącej oraz jej słusznego interesu w takim działaniu. Nie istnieje również możliwość usunięcia decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, gdyż nie była ona obarczona żadną z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W ocenie autora skargi kasacyjnej, nie ma także możliwości wzruszenia decyzji o nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego w oparciu o art. 145 §1 pkt. 8 Kpa, bowiem od dnia jej wydania upłynął okres 5 lat. Powyższe dowodzi, że konsekwencją wadliwej decyzji w sprawie nadania skarżącej stopnia nauczyciela kontraktowego była niewadliwa już decyzja z dnia [...] lipca 2002 r., a zatem pierwsza z nich wywołała nieodwracalne skutki prawne, których organ nie może zniweczyć w postępowaniu administracyjnym.
Skarżąca podkreśliła ponadto, że otrzymując stopień nauczyciela mianowanego nabyła szereg uprawnień, których byt uzależniony jest od posiadanego tytułu zawodowego. Skarżąca nabyła prawo do wyższego uposażenia, określonego dla członków korpusu służby cywilnej (art. 32 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela), zmienił się stosunek jej zatrudnienia ze stosunku pracy na mianowanie oraz uzyskała możliwość ubiegania się o kolejny tytułu zawodowy - nauczyciela dyplomowanego (art. 9c i 10 cyt. Ustawy). W przypadku więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2000 r. A. S. utraciłaby szereg praw, które nabyła na jej podstawie. Dla ochrony praw przez nią nabytych oraz zgodnie z zasadą pewności prawa i zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa decyzja ta choć wadliwa winna pozostać w obrocie prawnym.
Kasator dodał również, iż nie neguje faktu, że w przedmiotowej sprawie decyzja w przedmiocie nadania skarżącej stopnia nauczyciela kontraktowego została wydana przez niewłaściwy organ. A. S. nie miała jednak żadnego wpływu na sposób podejmowania decyzji administracyjnych przez Burmistrz Miasta i Gminy Lubawka, gdyż jest on organem zwierzchnim nad dyrektorem szkoły. Organ administracyjny, nadając stopień awansu zawodowego, miał obowiązek ustalić czy wnioskodawczyni spełnia wymagane prawem kwalifikacje. W przedmiotowej sprawie w ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Lubawka skarżąca spełniała wszelkie kryteria do zajmowania stanowiska nauczyciela w Szkole Podstawowej nr [...] w L., gdyż miała ona ukończone studia wyższe i w tym czasie trwała obrona jej pracy magisterskiej. Z tych również względów nie powinna ona ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego działania organu administracji. W sprawie nie bez znaczenia jest także fakt wszczęcia procedury w przedmiocie nadania skarżącej kolejnego, najwyższego stopnia awansu zawodowego - stopnia nauczyciela dyplomowanego. W przypadku więc stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego na niekorzyść zmieni się jej sytuacja zawodowa. Uchylenie tej decyzji doprowadzi do powstania sytuacji, w której z jednej strony skarżąca pozbawiona będzie stopnia zawodowego nauczyciela kontraktowego, z drugiej zaś strony będzie legitymować się stopniem nauczyciela mianowanego.
W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd w żadnym miejscu uzasadnienia nie odniósł się do argumentacji skarżącej w zakresie skutków, jakie wywarła decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Lubawka z dnia [...] września 2000 r. w postaci m. in. wydania decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. nadającej kolejny stopień awansu zawodowego oraz w przedmiocie obowiązku respektowania przez organy administracji zasady zaufania obywatela do państwa, o której mowa w art. 8 kpa oraz zasady pewności obrotu. Ponadto Sąd pierwszej instancji podzielił błędne stanowisko organów administracji publicznej co do interpretacji pojęcia "nieodwracalność skutków prawnych" gdyż w przedmiotowej sprawie o odwracalności skutków prawnych wywołanych przez decyzję nie może świadczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nadającej stopień nauczyciela kontraktowego oraz istnienie organu właściwego do takiego działania. Konieczne jest wystąpienie zdarzenia powstałego po wydaniu kwestionowanej decyzji, które organ administracji w ramach przysługujących mu kompetencji administracji może odwrócić. W realiach rozpoznawanej sprawy takich uprawnień w stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. organ administracji nie posiada. Wobec powyższego uzyskanie przez skarżącą w sposób zgodny z prawem stopnia nauczyciela mianowanego stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Lubawka z dnia [...] września 2000 r. Należy zatem uznać, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Lubawka nr [...] dnia [...] września 2000 r. wywarła nieodwracalne skutki prawne, co niweczy możliwość stwierdzenia jej nieważności, a uprawnia jedynie do wydania decyzji stwierdzającej wydanie aktu administracyjnego z naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 art.183 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, to Sąd drugiej instancji zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów jednoznacznie sformułowanych przez samego kasatora. Nie jest natomiast uprawniony do jakiegokolwiek ich korygowania czy uzupełniania. Z własnej inicjatywy nie może zatem podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 P.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne, to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie przewidzianej w pkt 2 art.174 P.p.s.a. i wytyka Sądowi I instancji między innymi złamanie art.141 § 4 P.p.s.a. Powyższy przepis stanowi, że pisemne motywy wyroku oddalającego skargę powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku rzeczywiście jest dość lakoniczne. Sąd I instancji nie odniósł się bowiem do zasadniczych wywodów skargi, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż w sprawie nie zaistniał stan nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art.156 § 2 kpa, co w wystarczającym stopniu wyjaśniły organy obu instancji. Samo nieprzeanalizowanie argumentów skarżącej i brak szerszych wywodów w tym zakresie nie przesądza jednak o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Musi istnieć potencjalny związek pomiędzy wytkniętym uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Chodzi zatem wyłącznie o przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści. Taka zaś sytuacja w okolicznościach niniejszej sprawie nie zachodzi. Zaskarżony wyrok w kwestionowanym zakresie jest merytorycznie poprawny. Zwięzłość pisemnych motywów nie mogła więc skutkować uchyleniem tego orzeczenia.
W rozpoznawanej sprawie spór sprowadzał się do kwestii, czy decyzja Burmistrz Miasta i Gminy Lubawka z dnia [...] września 2000 r. o nadaniu A. S. stopnia nauczyciela kontraktowego wywołała nieodwracalne skutki prawne. W związku z tym zauważyć należy, że granice dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczają przesłanki negatywne wymienione w art.156 § 2 kpa. Jedną z nich jest wywołanie nieodwracalnego skutku prawnego, który wiąże przy wszystkich rodzajach wadliwości decyzji administracyjnej, a zatem także w razie wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości i rażącym naruszeniem prawa. Powołany przepis i inne normy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają definicji "nieodwracalnych skutków prawnych". Pojęcie to wielokrotnie było jednak przedmiotem rozważań zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie prawa administracyjnego. Zwraca się tam uwagę na to, że reguły wykładni art.156 § 2 kpa należy wyprowadzać z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a zwłaszcza z przewidzianej w jej art.2 zasady demokratycznego państwa prawnego i sformułowanej w art. 7 zasady praworządności. Z reguł tych wynika zaś, że w obrocie prawnym nie powinny ostać się akty władzy publicznej, które w sposób kwalifikowany naruszają przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005r sygn. akt I OSK 268/05, LEX nr 188815). Decyzje dotknięte najcięższymi wadami prawnymi muszą być zatem eliminowane z obrotu prawnego, z wyjątkiem ściśle określonych sytuacji, które właśnie z uwagi na ten wyjątkowy charakter nie podlegają wykładni rozszerzającej.
W judykaturze powszechnie przyjmuje się ponadto, że nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z dnia 25 listopada 1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987/2/81). Na uwagę w tym zakresie zasługuje również uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/94 (OSNCP 1992, nr 12, poz.211), w której stwierdzono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji, trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania. Przy ocenie skutków prawnych w omawianym znaczeniu istotne zatem jest to, czy organ administracyjny na podstawie przepisów procesowych i norm materialnych, przy zastosowaniu indywidualnych aktów administracyjnych, może odwrócić, cofnąć czy znieść skutki prawne wadliwej decyzji. Powyższe stanowisko w pełni zaaprobowała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997, nr 2, poz.49), w której dodatkowo zwrócono uwagę na potrzebę dokonywania odrębnej analizy skutków prawnych decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności oraz skutków późniejszych decyzji. Wyjaśniono przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji znosi skutki od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób łączą się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji dotkniętej nieważnością.
W konsekwencji uznać należy, że negatywna przesłanka z art.156 § 2 kpa nie dotyczy "odwracalności" skutków prawnych w ogóle, lecz odwrócenia skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Chodzi tu o bezpośredni nieodwracalny skutek prawny z nieważną decyzją. Pośredni jedynie wpływ nie może być podstawą wywodzenia wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego. Przy ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej nieważnej decyzji, lecz następstwa tego, że ta decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności.
Z powyższych względów w rozpoznawanej sprawie mogły być oceniane wyłącznie skutki decyzji Burmistrz Miasta i Gminy Lubawka z dnia [...] września 2000 r. o nadaniu A. S. stopnia nauczyciela kontraktowego. Badaniu przez Sąd I instancji (a poprzednio przez organy nadzoru) nie podlegały natomiast skutki późniejszych decyzji, zdarzeń czy czynności związanych między innymi z nadaniem skarżącej kolejnego certyfikatu zawodowego, tj. nadaniem jej stopnia nauczyciela mianowanego. Te dodatkowe uprawnienia, przywileje zawodowe i finansowe, które nabyła skarżąca, mogą być rozpatrywane w odrębnych postępowaniach dotyczących legalności takich działań. W żaden sposób nie dowodzą one istnienia nieodwracalnych skutków prawnych powołanej decyzji z dnia [...] września 2000 r. Rozstrzygniecie to podlega weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, a zatem jego skutki mogą być zniesione przez organ administracji publicznej w drodze postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zatem przyjął, że w tym przypadku nie zachodzą ograniczenia przewidziane w art.156 § 2 kpa.
Przechodząc do wymienionego w skardze kasacyjnej wytyku złamania art.145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., należy zauważyć, że przepis ten przewiduje możliwość stwierdzenia przez Sąd I instancji wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z brzemienia tej normy jednoznacznie wynika, że odnosi się ona do spraw, w których Sąd ten, dokonując kontroli decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, stwierdza istnienie warunków z art. 145 § 1 k.p.a. lub 156 § 1 k.p.a., lecz z powodu wystąpienia negatywnych przesłanek nie może uchylić decyzji lub stwierdzić jej nieważności i ogranicza się do wydania orzeczenia o niezgodności z prawem. Gdy kontroli sądowej poddane są decyzje organu wydane w postępowaniu nadzorczym (a Sąd ogranicza swą kontrolę tylko do oceny ich legalności) przepis ten w ogóle nie będzie mieć zastosowania. Decyzja wydana w trybie nadzorczym na podstawie art. 156 k.p.a., poddana na skutek skargi kontroli sądu administracyjnego, nie podlega ograniczeniu, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, aby decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji została wydana w warunkach, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a. Z tych względów także powyższy zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw prawnych.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.