I OSK 958/22

I OSK 958/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Monika Nowicka
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Po 518/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-09-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 68 ust. 2 i 3 lit. a
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 22 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 518/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 września 2021 r. oddalił skargę A. S. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (Kolegium) z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Wojewoda W. (Wojewoda) decyzją z [...] października 2020 r. odmówił przyznania Skarżącej świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego na dziecko za okres od 1 lipca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. Wyjaśnił, że Skarżąca 17 lipca 2017 r. złożyła w organie właściwym Miasta P. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 na pierwsze dziecko. Marszałek Województwa W. ustalił, iż w stosunku do wniosku mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ ojciec biologiczny dziecka podlega ustawodawstwu belgijskiemu z tytułu wykonywania pracy na terenie B. W dniu [...] października 2017 r. ustalono, że pierwszeństwo do wypłaty świadczeń istnieje na terytorium B. gdyż ojciec dzieci podlega ustawodawstwu b. z tytułu wykonywania pracy najemnej na terytorium B., a jak dalej ustalono strona była w P. osobą nieaktywną zawodowo. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek powinien zostać przekazany do b. instytucji właściwej do wypłaty świadczeń rodzinnych celem rozpatrzenia. Jednak w związku z otrzymaną informacją o wypłacie świadczeń b. na dziecko w pełnej wysokości odstąpiono od przekazania ww. wniosku. Wojewoda wskazał na przepis art. 68 ust. 3 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego 1 Rady (WE) nr 883/2004, w którym dokonał porównania kwoty świadczeń przyznanych i wypłaconych przez instytucję b. (po dokonaniu stosownego przeliczenia waluty) z kwotą świadczenia, które Skarżąca mogłaby otrzymać w P. i ustalił że kwota świadczeń rodzinnych przyznanych i wypłaconych na dziecko w B. w lipcu 2017 r. przewyższa kwotę należną według ustawodawstwa polskiego. Z uwagi na powyższe ustalenia organ I instancji odmówił przyznania świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego za lipiec 2017 r.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z [...] lutego 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 6, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 68 ust. 2 i 3 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. URZ. UE nr L 166 z dnia 30 kwietnia 2005 r. ze zm., dalej "rozporządzenie 883/2004").
Kolegium podzieliło stanowisko, że do przedmiotowej sprawy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ ojciec dziecka podlega ustawodawstwu b. z tytułu wykonywania pracy na terenie B. (pismo z [...] października 2017 r.) natomiast Skarżąca była osobą nieaktywną zawodowo w P. W sprawie ustalono również, iż nastąpiła wypłata b. świadczeń rodzinnych na dziecko w pełnej wysokości.
Wobec powyższego w ocenie Kolegium organ I instancji mógł rozważyć jedynie, czy Skarżącej przysługuje dodatek dyferencyjny. Według brzmienia art. 68 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 w razie zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne są udzielane zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1, a uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i, w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sum, która przekracza tę kwotę. W tym celu należało porównać kwotę świadczeń przewidzianych przez instytucję belgijską z kwotą świadczeń, które strona mogłaby otrzymać w Polsce. Kolegium stanęło na stanowisku, iż Wojewoda prawidłowo wskazał, że w celu porównania kwot ww. świadczeń, konieczne jest przeliczenie waluty stosując kurs wymiany, o którym mowa w decyzji Komisji [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r. i zgodnie z ww. decyzją dokonał stosownego przeliczenia. Stosownie do niej dla celów ustalenia wysokości świadczenia instytucja bierze pod uwagę kurs wymiany opublikowany przez Europejski Bank Centralny dla pierwszego dnia miesiąca bezpośrednio poprzedzający miesiąc, w którym przepis musi być zastosowany. Po dokonaniu przeliczenia miesięcznych świadczeń przyznanych i wypłaconych na dziecko – J.V.- w okresie od 1 do 31 lipca 2017 r., tj. kwoty 151,99 euro, na walutę polską organ uzyskał kwotę 635,77 zł. Wojewoda prawidłowo wskazał, iż kwoty świadczeń rodzinnych przyznanych i wypłaconych w B. w ww. okresie przewyższają kwotę należną według ustawodawstwa polskiego i uznał, że w P., jako państwie zobowiązanym do wypłaty świadczeń w drugiej kolejności, nie przysługuje świadczenie wychowawcze w formie dodatku dyferencyjnego na J.V. Z uwagi na powyższe organ I instancji zasadnie odmówił przyznania przedmiotowego dodatku.
Kolegium wskazało również, że w aktach sprawy znajduje się Informacja nr [...] o przyznaniu świadczenia wychowawczego z [...] stycznia 2020 r., w której to Wojewoda poinformował Skarżącą o przyznaniu świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego na ww. dziecko w kwocie 47,69 zł miesięcznie za okres od 1 sierpnia 2017 r. do 30 września 2017 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez niewłaściwą interpretację jej wniosku złożonego już przed organem pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że wniosek dotyczył przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci J.i N., a nie przyznania dodatku dyferencyjnego, ponieważ nigdy takiego wniosku nie składała. Nadto Skarżąca powieliła większość zarzutów, które wskazała we wcześniej złożonym odwołaniu. W ocenie Skarżącej, mając na uwadze stan faktyczny sprawy nie ma podstaw do obliczeń dodatków dyferencyjnych, bo żadne sumy główne nigdy do dzieci nie trafiły a fakt wypłacania (wyższych od polskich) kwot ojcu dzieci, który od prawie 6 lat nie ma z nimi żadnego kontaktu, nie przekazuje tych sum i w żaden inny sposób nie łoży na ich utrzymanie powinny tu mieć największe znaczenie. W ocenie Skarżącej Kolegium, nie tylko nie miało zamiaru postępować zgodnie z Konstytucją RP (art. 72) ale i celowo nie porusza kwestii nie wypłacania dzieciom żadnych sum na terenie P. od wielu lat. Według Skarżącej stwierdzenie, że możliwym jest stosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia i społecznego jest nie tylko absurdalne ale i kompletnie bez związku z zaistniałą i wielokrotnie opisywaną przez skarżącą sytuacją jej rodziny.
W ocenie Skarżącej, przyznając czy też nie przyznając świadczenia na wychowanie dzieci organ czy instytucja winna ustalić jaka jest faktyczna sytuacja materialna dzieci, a nie czy istnieją jakieś hipotetyczne kwoty wypłacane na te dzieci osobom nie pozostającym z nimi w kontakcie i nie przekazujących żadnych środków na ich wychowanie.
Skarżąca wskazała, iż były mąż nie realizuje obowiązku alimentacyjnego w stosunku do dzieci, nie przesyła czy w inny sposób nie dostarcza żadnych kwot czy innych środków materialnych na dzieci J. i N. Nadto wskazała, że zasadnym byłoby skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygniecie czy przytaczane przez SKO artykuły ustaw są zgodne z art. 72 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że od chwili przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej art. 2 ust. 2 Traktatu akcesyjnego (Dz. U. Nr 90, poz. 864 z późn. zm.) z mocy jego art. 3 ust. 1 Rzeczypospolita Polska, jako państwo członkowskie, jest związana przepisami prawa unijnego w całym dotychczasowym dorobku i jest obowiązana stosować te przepisy.
Sąd wskazał że stosownie do art. 68 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia 883/2004 w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne ustalane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym, jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1; ustęp ten przewiduje pierwszeństwo prawa udzielonego z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielone z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania.
Sąd wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie, z uwagi na złożenie przez Skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w organie polskim, zastosowanie znajduje art. 68 ust. 3 rozporządzenia 883/2004, zgodnie z którym instytucja polska zobowiązana była niezwłocznie przekazać ten wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, poinformować Skarżącą o tym fakcie i w razie konieczności zapewnić dodatek dyferencyjny. Rozpoznanie wniosku Skarżącej należało do instytucji właściwej Państwa Członkowskiego - tu organu właściwego Królestwa B. - tak jakby został on złożony do niej bezpośrednio. Ponieważ ustalono, że takie wniosek został złożony przez ojca biologicznego dzieci na terenie B. i świadczenie zostało mu przyznane, słusznie uznało Kolegium, iż w kompetencji polskich organów pozostało podjęcie rozstrzygnięcia co do przysługiwania dodatku dyferencyjnego (art. 68 ust. 2 rozporządzenia 883/2004), który jest przyznawany w kwocie stanowiącej różnicę w wysokości świadczenia przyznanego na podstawie przepisów Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma pierwszeństwo, względem świadczenia, jakie przysługiwałoby uprawnionemu na gruncie przepisów, które miałyby zastosowanie, gdyby nie wchodziła w grę koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.
W rozpatrywanej sprawie punktem odniesienia były zatem przepisy art. 11 ust.1 i ust. 3 oraz art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ( Dz.U. z 2019., poz. 2407 ze zm., dalej "ustawa") w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Sąd wyjaśnił, że z przepisów tych wynika, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 ustawy). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczenia wychowawczego od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w art. 16 ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z chwilą dokonania powyższego ustalenia przez wojewodę organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, zanim ustalenie to nastąpiło (t.j., że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych), posiada kompetencję wyłącznie do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, jednocześnie tracąc swoją właściwość rzeczową w pozostałym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 949/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie jak słusznie wskazało Kolegium, Wojewoda prawidłowo ustalił, że stosownie do treści art. 68 ust. 3 lit. a Rozporządzenia nr 883/2004 w sytuacji, gdy wniosek zostaje złożony w instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, ale nie na zasadzie pierwszeństwa, instytucja ta zapewnia dodatek dyferencyjny określany jako różnica kwot świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo wyznaczone jako mające pierwszeństwo a kwoty świadczeń przewidzianych w kraju drugiej kolejności. Wojewoda zasadnie rozpatrzył, wniosek Skarżącej z [...] lipca 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Zasadnym jest także, co pozostaje w sprzeczności z zarzutami wskazanymi w skardze, że w sprawie należało zastosować przepisy o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego. Te ustalenia zostały poczynione jeszcze, gdy koordynacja systemu zabezpieczenia społecznego należała do właściwości rzeczowej Marszałka Województwa. Marszałek Województwa ustalił wówczas, że w sprawie strony postępowania mają zastosowanie przepisy koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego w oparciu o złożony wniosek, ponieważ ojciec dziecka podlega ustawodawstwu b. z tytułu pracy na terenie B. Marszałek ustalił również, iż pierwszeństwo wypłaty świadczeń istnieje na terytorium B., gdyż ojciec dziecka podlega ustawodawstwu b. z tytułu pracy na terytorium B., natomiast Skarżąca była nieaktywna zawodowo.
W związku z powyższym należało porównać kwotę świadczeń przewidzianą przez instytucję b. z kwotą świadczeń, które Skarżąca mogłaby otrzymać w P. Sąd uznał, że Wojewoda dokonał prawidłowego przeliczenia kwot przyznanych i wypłaconych w B. a następnie ich porównania z kwotą świadczenia, które podlegałoby wypłacie w P. Skoro kwota miesięcznych świadczeń przyznanych i wypłaconych na dziecko J. V.w okresie od 1 do 31 lipca 2017 r. tj. kwoty 151,99 euro (karta nr 107), w przeliczeniu na walutę polską wynosiła kwotę 635,77 złotych przewyższając kwotę należną według ustawodawca polskiego, w P., jako państwie zobowiązanym do wypłaty świadczeń w drugiej kolejności, nie przysługuje świadczenie wychowawcze w formie dodatku dyferencyjnego.
Oznaczało to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadały przepisom prawa.
Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi w sprawie bezsprzecznie znajdował zastosowanie art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004. Przepis ten bowiem dotyczy świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie z różnych tytułów. Natomiast pod pojęciem tytułu w rozumieniu analizowanej regulacji unijnej należy rozumieć każdą formę aktywności zawodowej bądź okoliczność faktyczną powodującą podleganie rozporządzeniu oraz przyznanie świadczenia rodzinnego. Jak podkreśla się w literaturze chodzi o pracę najemną, wykonywanie pracy na własny rachunek bądź zamieszkanie, jeśli w danym państwie nabycie i realizacja prawa do świadczeń nie wymaga aktywności zawodowej (por. K. Ślebzak. Art. 68. W: Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2012 r.). Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżąca uprawniona jest do świadczenia wychowawczego w P. z tytułu zamieszkania, natomiast ojciec dziecka uprawniony jest w B. do otrzymania odpowiednika świadczenia rodzicielskiego z tytułu zatrudnienia w tym kraju. Zatem w grę wchodzi zasada pierwszeństwa przewidziana dla świadczeń wypłacanych z różnych tytułów, tj. art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, która stanowi, że w pierwszej kolejności decydują prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. W Polsce podstawą przyznania świadczenia Skarżącej nie jest zatrudnienie czy wykonywanie pracy na własny rachunek, tylko urodzenie dziecka i miejsce zamieszkania. Zatem Wojewoda właściwie zinterpretował i zastosował art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004, nie znajdując jednocześnie podstaw do przyjęcia reguł pierwszeństwa płynących choćby z art. 68 ust. 1 lit. b, wyżej wymienionego aktu dla zbiegu świadczeń wypłacanych z tego samego tytułu. Z tych przyczyn decyzja organu I instancji jak i zaskarżona decyzja Kolegium były zgodne w ocenie Sądu z prawem zarówno pod względem procesowym jak i materialnoprawnym.
Sąd uznał, że sformułowane w skardze zarzuty wykraczają poza zakres kognicji sądu administracyjnego której przedmiotem było badanie legalności wydanych w tej sprawie decyzji w zakresie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z wniosku strony o przyznanie świadczenia wychowawczego. Skarżąca w zarzutach skargi podniosła w większości zarzuty, które pozostają poza zakresem w zakresie europejskiego prawa cywilnego kolizyjnego oraz prawa rodzinnego oraz konwencji o Międzynarodowym dochodzeniu alimentów na rzecz dzieci i innych członków rodziny z 23 listopada 2007r. ( Dz.U z 1961r. Nr.17, poz.87 i 88).
Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67, art. 68 ust. 2 i ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/ 2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz art. 5 ust. 2b i art. 16 ust. 5 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i w konsekwencji ustalenie, iż wydanie decyzji odmownej w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego lub dodatku dyferencyjnego jest uzasadnione pobieraniem odpowiedniego świadczenia w innym kraju członkowskim Unii Europejskiej,
II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 68a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/ 2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, poprzez niewłaściwe niezastosowanie wskazanego przepisu i w konsekwencji brak stwierdzenia niewywiązywania się właściwej instytucji ze swoich prawnych obowiązków w postaci udzielenia świadczenia osobie fizycznej, która rzeczywiście utrzymuje członków rodziny, podczas gdy świadczenia rodzinne są pobierane w innym kraju członkowskim Unii Europejskiej przez osobę, która nie wykorzystuje otrzymywanych środków w sposób zgodny z ich przeznaczeniem.
Z uwagi na powyższe uchybienie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz niżej podpisanego pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części.
W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że art. 67, art. 68 ust. 2 i ust, 3 lit. a rozporządzenia 883/ 2004 oraz art. 5 ust. 2b i art. 16 ust. 5 ustawy uzasadniają odmowę wypłacania świadczeń rodzinnych w jednym z krajów członkowskich Unii Europejskiej w przypadku, gdy odpowiednie świadczenia pobierane są przez rodzinę w innym państwie, a jego wysokości dodatkowo nie uzasadnia przyznania dodatku dyferencyjnego. Jednak z całą stanowczością należy uznać, iż wskazane przepisy odnoszą się do sytuacji, kiedy dzieci żyją w pełnej rodzinie bądź ten z rodziców, który otrzymuje świadczenie pieniężne, przekazuje je drugiemu z rodziców, który faktycznie wydatkuje je na potrzeby dzieci i rodziny. Przepisy prawa polskiego, ani rozporządzeń dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie przewidują sytuacji, w której matka faktycznie utrzymująca dwójkę małoletnich dzieci, została pozbawiona możliwości uzyskania świadczenia wychowawczego w P. z uwagi na fakt, że analogiczne świadczenie pobiera w B. ojciec dzieci.
Skarżąca podniosła również, że zarzut naruszenia art. 68a rozporządzenia 883/ 2004 uzasadniony jest brakiem stwierdzenia przez organy I i II instancji niewywiązywania się właściwej instytucji z obowiązków wynikających z przytoczonego przepisu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady, przy czym ich stanowisko zostało następnie inkorporowane do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pomijając fakt ustalenia przez właściwe organy, iż b. świadczenie rodzinne jest wypłacane ojcu dziecka w pełnej wysokości, na żadnym etapie postępowania w niniejszej sprawie nie zostało stwierdzone, czy wypłacane świadczenia są wykorzystywane przez osobę, której powinny one zostać udzielone na utrzymanie uprawnionych członków rodziny. Skarżąca wielokrotnie wskazywała na okoliczność nieprzekazywania pobieranych w B. środków na rzecz dzieci jednak nie została wykorzystana instytucja przewidziana w art. 68a rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi, iż w przypadku, gdy świadczenia rodzinne nie są wykorzystywane przez osobę, której powinny zostać udzielone na utrzymanie członków rodziny, właściwa instytucja wywiązuje się ze swoich prawnych obowiązków poprzez udzielenie tych świadczeń osobie fizycznej lub prawnej, która rzeczywiście utrzymuje członków rodziny, na wniosek i za pośrednictwem agencji instytucji w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, lub instytucji wyznaczonej lub organu powołanego w tym celu przez właściwą władzę w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, obieranie świadczeń niezgodnie z przeznaczeniem musi stwierdzić agencja instytucji, instytucja wyznaczona lub organ powołany w tym celu przez właściwą władzę w państwie członkowskim, w którym członkowie rodziny mają miejsce zamieszkania.
Tym samym, odpowiednie podmioty powinny podjąć czynności zmierzające do ustalenia, iż świadczenia pobierane przez ojca małoletniego wykorzystywane są niezgodnie z przeznaczeniem i, aby spełnione były założenia wypłacania świadczeń rodzinnych, powinny one zostać wypłacane Skarżącej, która rzeczywiście utrzymuje małoletnich członków rodziny. Skarżąca podkreśliła, że organy administracyjne oraz Sąd winny mieć na względzie w szczególności treść art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza rodziny wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 5 ust.2 b ustawy. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1981 z późn. zm., dalej "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie 1 stycznia 2022 r. Niniejsza sprawa dotyczyła świadczenia za lipiec 2017 r., decyzja organu pierwszej instancji wydana została [..] października 2020 r., zaś zaskarżona do Sądu decyzja organu drugiej instancji – [...] lutego 2021 r. Zgodnie z art. 21 ustawy nowelizującej, przepis art. 5 ust. 2b miał zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres rozpoczynający się od dnia 1 czerwca 2022 r.
Powołany w skardze kasacyjnej przepis nie obowiązywał zatem ani w okresie na który miało być przyznane świadczenie ani w dacie rozstrzygania przez organy.
Kolejny z przywołanych przepisów, to jest art. 16 ust. 5 ustawy na datę złożenia wniosku o wypłatę świadczenia przewidywał, że w przypadku gdy marszałek województwa w sytuacji, o której mowa w ust. 1 cytowanego artykułu ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 11. Przepis ten uległ zmianie od 1 lipca 2019 r. i na datę wydania decyzji przez organy obu instancji jako organ właściwy wskazywał wojewodę. W niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna wydana została przez Wojewodę a zatem przez organ właściwy.
Sposób uzasadnienia zarzutu objętego punktem I petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że w ocenie Skarżącej ustawodawstwo unijne nie powinno mieć zastosowania, gdyż ojciec dziecka nie utrzymuje z nim kontaktów i nie łoży na nie. Innymi słowy Skarżąca kasacyjnie kwestionuje przyjęcie, że ojciec dziecka może być rozumiany za członka rodziny pomimo zerwania więzi stacjonarnej i finansowej z dzieckiem.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 lt. i) rozporządzenia 883/2004 do celów jego stosowania określenie "członek rodziny" oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Zatem to przepisy krajowe decydują, czy dana osoba może zostać uznana za członka rodziny. Ustalenie zatem, czy w niniejszej sprawie ojciec dziecka mógł być uznany za członka rodziny wymagało odwołania do przepisów krajowych.
Wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego w zakresie rozpoznanym w niniejszej sprawie dotyczył lipca 2017 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 2 pkt 16 ustawy pojęcie rodziny obejmowało następujących jej członków: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 lat. Ustawowe pojęcie rodziny obejmowało zatem rodziców dziecka. Rzeczywiście, po spójniku oraz dodano "wspólnie zamieszkujące z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia". Zwrócić jednak należy uwagę, że w art. 16 ust. 1 ustawy mowa była o sytuacjach w których osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2 (a więc matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka), czyli osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem przebywanie ojca dziecka poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oznaczało konieczność przekazania wniosku organowi właściwemu w tych sprawach i zastosowanie przepisów unijnych, w tym art. 68 ust. 3 lit. a rozporządzenia 883/2004.
Przyjęcie wykładni, zgodnie z którą ustanie wspólnego zamieszkiwania oznacza utratę przymiotu "członka rodziny" oznaczałoby, że cały system koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym odwołujące się do niego przepisy ustawy są zbędne.
Zatem sam fakt ustania wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem w związku z wyjazdem do innego państwa nie może być traktowany jako utrata przymiotu "członka rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy.
Skarżąca w toku postępowania podkreślała, że ojciec nie partycypuje w kosztach utrzymania dzieci, nie płaci alimentów, wyrok je zasądzający nie został w Polsce uznany. Twierdzenia te uzasadniają, w ocenie Skarżącej przyjęcie, że ojciec dziecka nie może być uznany za członka rodziny, co oznacza, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Innymi słowy, w ocenie Skarżącej, decydujące znaczenie dla uznania rodzica, który nie zamieszkuje z dzieckiem za członka rodziny, jest uczestniczenie w kosztach jego utrzymania, czyli istnienie więzi ekonomicznej.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z prawem krajowym, na rodzinach ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dzieci, które nie są jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (133 § 1 k.r.o.). Obowiązek ten obejmuje dostarczanie środków utrzymania, a w miarę potrzeby również wychowania (art. 128 k.r.o.). Zatem z istoty obowiązującego w P. prawa wynika, że rodzice zobowiązani są do utrzymania dzieci. Innymi słowy, dzieci z mocy obowiązującego w P. prawa dzieci, które nie są w stanie utrzymać się samodzielnie pozostają na utrzymaniu rodziców.
Sam fakt niewywiązywanie się przez rodzica z obowiązków wynikających z art. 128 w związku z art. 133 §1 k.r.o. nie oznacza, że dziecko w sensie prawnym przestało być na jego utrzymaniu.
Zatem brak wspólnego zamieszkiwania przez ojca biologicznego dziecka jak również niewywiązywanie się przez niego z obowiązku alimentacyjnego wobec dziecka w świetle przepisów polskiego prawa nie wyłącza konieczności uznania go za członka rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy.
W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego to jest art. 67, art. 68 ust. 2 i ust. 3 lit. a rozporządzenia 883/2004 akceptując stanowisko organów, zgodnie z którym w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ponieważ ojciec dziecka podlega ustawodawstwu b. z tytułu wykonywania pracy najemnej na terytorium B.
Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że za prawidłowością takiej wykładni przemawia przywołany w skardze kasacyjnej art. 68a rozporządzenia 883/2004. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku gdy świadczenia rodzinne nie są wykorzystywane przez osobę, której powinny zostać udzielone na utrzymanie członków rodziny, właściwa instytucja wywiązuje się ze swoich prawnych obowiązków poprzez udzielenie tych świadczeń osobie fizycznej lub prawnej, która rzeczywiście utrzymuje członków rodziny, na wniosek i za pośrednictwem agencji instytucji w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, lub instytucji wyznaczonej lub organu powołanego w tym celu przez właściwą władzę w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania.
Przepis ten znajduje zastosowanie gdy już po przyznaniu świadczeń zgodnie z przepisami rozporządzenia 883/2004 okaże się, że świadczenia nie są właściwie wykorzystywane. Potwierdza zatem, że sam fakt zerwania więzi finansowej nie wyłącza zastosowania tychże przepisów. Jednak w razie niewłaściwego wykorzystywania przyznanych już świadczeń możliwe jest uruchomienie przez osobę zainteresowaną odpowiednie procedury mającej na celu otrzymanie świadczeń przez osobę rzeczywiście utrzymującą członków rodziny. Jest to jednak postępowanie odrębne od postępowania mającego na celu ustalenie prawa do świadczeń lub do dodatku dyferencyjnego.
W konsekwencji, również zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.