I OSK 1389/12

I OSK 1389/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski
Monika Nowicka /przewodniczący/
Teresa Kurcyusz - Furmanik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2137/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-01-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 133 § 1, art. 106 § 3, art. 106 § 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2137/11 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012r. sygn. akt I SA/Wa 2137/11, na podstawie art. 151 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270) zwanej dalej p.p.s.a. oddalono skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. O. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] odmawiającej przyznania pomocy finansowej w formie posiłków w stołówce "T.", utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wydane w postępowaniu wszczętym wnioskiem A. O. z dnia [...] kwietnia 2011r. o udzielenie pomocy w formie posiłków. Na podstawie zaktualizowanego w dniu [...] kwietnia 2011r. wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2011r. oraz zgromadzonej dokumentacji ustalono, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i uzyskuje dochód miesięczny w wysokości [...] zł, a zatem przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a także 150% kryterium dochodowego uprawniającego go do pomocy w formie nieodpłatnego dożywiania (art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Organ podniósł także, że od czasu korzystania przez wnioskodawcę z bezpłatnych obiadów od 2005r. do [...] marca 2011r. jego sytuacja poprawiła się z powodu wzrostu emerytury i przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto osoba, z którą wnioskodawca mieszka, partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania i opłaca połowę rachunków. Organ zaznaczył, iż decyzja o przyznaniu bezpłatnych obiadów od 2005r. do 31 marca 2011r. nie ulega automatycznemu przedłużeniu na dalszy okres. Zauważono, że wnioskodawcy został zaproponowany pobyt dzienny w Ośrodku Wsparcia Seniorów, w którym mógłby otrzymywać dwa posiłki dziennie tj. śniadanie i obiad, jednakże w dniu [...] kwietnia 2011r. wnioskodawca powiadomił pracownika socjalnego, że nie będzie uczęszczał na proponowane zajęcia do tego Ośrodka. Organ I instancji podniósł, iż zobligowany jest dzielić posiadane środki tak, aby z niezbędnej pomocy mogła skorzystać jak największa liczba osób ubiegających się o wsparcie. W pierwszej zaś kolejności muszą uzyskać wsparcie osoby i rodziny, których dochody kształtują się poniżej kryterium dochodowego. W marcu 2011r. złożono [..] wniosków na dożywianie, a średnia wysokość zasiłku wynosiła [...] zł, przy czym osoby te nie przekraczały 150% kryterium dochodowego. Wnioskodawca odwołał się od decyzji organu I instancji opisując swoją trudną sytuację finansową oraz zły stan zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie uznało, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Realizacja zadań państwa i jednostek samorządu terytorialnego w zakresie dożywiania uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z jej art. 5 ust. 1 pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wyznaczone w tej normie prawnej kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) wynosi 477 zł, a 150 % tej kwoty to 715, 50 zł. Dochód odwołującego wynosi zaś [...] zł, przekraczając tym samym kryterium dochodowe wyznaczone ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jak również przekraczając kryterium dochodowe określone przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium zaznaczyło, iż nawet w przypadku spełniania kryterium dochodowego i innych przesłanek określonych w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku celowego pozostaje w sferze swobodnego uznania organu administracji publicznej. Organ pomocy społecznej może ten zasiłek przyznać ale nie musi. Zauważono, że mimo przekroczenia przez stronę kryterium dochodowego organ I instancji nie poprzestał jedynie na stwierdzeniu tego faktu, ale uzasadnił stanowisko odnośnie zasadności odmowy przyznania przedmiotowej pomocy. Wskazał na odrzuconą przez stronę propozycję zaspokojenia wnioskowanej potrzeby w Ośrodku Wsparcia Seniorów. Zważył także na konieczność zaspokajania potrzeb osób spełniających kryterium dochodowe do otrzymania świadczeń. Uznał, że przyznanie wnioskowanego świadczenia nie tylko byłoby sprzeczne z powołanymi przepisami, ale - w sytuacji ograniczonych środków – mogłoby odbyć się kosztem osób potrzebujących i uprawnionych do otrzymania tej pomocy. Rozważono także możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego, do którego ustawodawca upoważnia wyjątkowo na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdzono, iż także w tym wypadku decyzja wydawana jest w sferze swobodnego uznania. Organ rozpoznając wniosek musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Kolegium nie znalazło podstaw, aby uznać, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek do udzielenia wnioskowanej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Stwierdzono, że zasiłek taki stanowi wyjątek od zasad ogólnych przyznawania prawa pomocy społecznej i może być przyznany tylko w sytuacji wyjątkowej, a w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie występuje.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. O. uznając za nieprawidłowe wliczenie do jego dochodu dodatku mieszkaniowego, przez co dochód ten wyliczony został błędnie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę stwierdził, iż zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10) wskazał, iż kontrolne uprawnienia Sądu ograniczone są tylko do legalności decyzji, natomiast ocena możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowania środków, wykraczałaby poza kognicję Sądu. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Ograniczając się zatem do zbadania czy w przypadku zaskarżonej decyzji było dopuszczalne uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały ustaleń wszystkich okoliczności od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy wnioskowanej przez skarżącego, a motywy podjętych rozstrzygnięć zostały dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniach obu decyzji. Nie można więc postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w kwestii podjętego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia.
Sąd zauważył, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) w ramach Programu realizowane są działania mające na celu zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom spełniającym odpowiednie kryterium dochodowe, znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), tj. osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Pomoc tego rodzaju może być przyznana w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (stosowanego odpowiednio w myśl art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. do spraw w przedmiocie pomocy w zakresie dożywiania). Zgodnie zaś z powołanym art. 8 ust. 1 pkt 1 kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł, a zatem 150 % tej kwoty daje kwotę 715, 50 zł. Tym samym dochód skarżącego, samotnie gospodarującego, ustalony przez organ, jako kwota [...] zł przekracza powyższe kryterium dochodowe. Sąd zauważył, iż organy, oprócz zbadania przesłanki kryterium dochodowego, odniosły się także do innych okoliczności uzasadniających odmowę przyznania pomocy skarżącemu. Wskazały na odrzuconą przez stronę propozycję zaspokojenia wnioskowanej potrzeby w Ośrodku Wsparcia Seniorów, w którym wnioskodawca mógłby otrzymywać dwa posiłki dziennie tj. śniadanie i obiad. Kolegium wskazało również na konieczność pierwszeństwa zaspokajania potrzeb osób spełniających podane kryterium dochodowe do otrzymania powyższego świadczenia stwierdzając, iż przyznanie wnioskowanego świadczenia nie tylko byłoby sprzeczne z powołanymi przepisami, ale - w sytuacji ograniczonych środków – mogłoby odbyć się kosztem osób potrzebujących i uprawnionych do otrzymania tej pomocy. Organ zbadał również możliwość przyznania A. O. specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Uznał jednak, że sytuacja wyjątkowa pozwalająca przyznać takie wsparcie nie występuje.
W opinii Sądu I instancji, po myśli przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielnie pomocy. Sąd orzekający podkreślił, że decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o jego wysokości ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia otrzyma je, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać tego świadczenia. Dokonując analizy akt sprawy uznał, że organy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, które przesądziły o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie posiłków w stołówce "T.". W konsekwencji tego zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie przekraczały granic uznania administracyjnego, zaś odmowa przyznania wnioskowanej pomocy została wnikliwie uzasadniona. Sąd wziął pod uwagę również fakt, że skarżący zrezygnował z zaproponowanej przez organ pomocy w formie pobytu dziennego w Ośrodku Wsparcia Seniorów, w którym mógłby otrzymywać dwa posiłki dziennie i podzielił stanowisko organu, że rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy należy mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, często pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego obliczenia przez organy wysokości dochodu skarżącego Sąd uznał, iż w świetle art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie zasługuje on na uwzględnienie, a przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego oznacza zmniejszenie jego obciążeń z tytułu użytkowania lokalu.
W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika, zaskarżającego w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012r. sygn. akt I SA/Wa 2137/1, zarzucono:
- na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody, co do których należy wypowiedzieć się;
- na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, a mianowicie art. 41 pkt 1 ustawy o z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej poprzez nieuznanie, że sytuacja materialna i osobista strony nie kwalifikuje się, jako przypadek szczególnie uzasadniony do przyznania specjalnego zasiłku celowego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania, a ewentualnie, gdyby Sąd uznał, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi.
Wyjaśniając postawione zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazał na uzasadnione jego zdaniem wątpliwości co do tego, czy kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja nie nosi cech dowolności, wykraczając tym samym poza granice uznania administracyjnego. Powołano się na rozstrzygnięcia organów pomocy społecznej wydane wobec skarżącego kasacyjnie w okresie luty – październik 2011r., na mocy których kilkukrotnie otrzymał on wnioskowane świadczenie, mimo, iż jego dochód przekraczał kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w okresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), a także w tożsamej sytuacji osobistej skarżącego wynikającej z wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] marca 2011r. Przykładowo przywołano decyzję z dnia[...] listopada 2010r. nr [...] przyznającą A. O. pomoc w postaci zakupu posiłków od [...] grudnia 2010r. do [...] marca 2011r. Wskazano, iż w jej uzasadnieniu organ powołał się na sytuację bytową strony uzasadniającą przyznanie pomocy w formie gorącego posiłku, chociaż dochód jej wynosił kwotę [...] zł. Skarżący kasacyjnie powołał się również na inne decyzje przyznające stronie, mimo ustalonych dochodów w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe, specjalny zasiłek celowy i zaznaczył, że z posiłków przyznawanych w ramach pomocy społecznej korzysta od 2005r.
Skarżący kasacyjnie uznał nadto, iż zbadania wymaga kwestia prawidłowego rozpatrzenia danych, co do liczby złożonych wniosków oraz wysokości średniego dofinansowania. Dane przywołane przez organ nie są według niego przekonywujące i nie pozwalają przyjąć, iż organ nie dysponuje środkami umożliwiającymi przyznanie świadczenia, co w konsekwencji podważa trafność decyzji uznaniowej. W związku z tym zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego bez wyjaśnienia kwestii kondycji finansowej organu, a także przyjęcia za prawidłowe przez kontrolujący Sąd ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy w tym zakresie.
Precyzując zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano na sytuację osobistą i zdrowotną A. O. Podkreślono, że jest on osobą po przebytej operacji chłoniaka i po leczeniu chemioterapią, cierpi na niedoczynność tarczycy, przebył zawał serca, ma zalecenia specjalnej diety i samotnie gospodaruje, nie posiadając rodziny. W tym stanie faktycznym, przypadek A. O. kwalifikować się powinno, jako szczególnie uzasadniony, a więc decydujący o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zainicjowanym skargą kasacyjną obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Sąd ten upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ) zwanej dalej P.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej. Związanie granicami skargi powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzać podstaw skargi kasacyjnej ani ich domniemywać.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało do kontroli sprawy wyłącznie w aspekcie zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te postawione zostały w ramach obu podstaw kasacyjnych.
Przy uwzględnieniu ratio regulacji przewidzianej w art. 188 P.p.s.a., w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów przedstawionych z powołaniem się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zwrócić wypada uwagę, iż autor skargi kasacyjnej nie wykazał ich wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Po myśli art. 176 P.p.s.a nie jest spełnia to warunku skutecznie sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego. Autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu wskazanych uchybień na treść orzeczenia, a ponadto wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że mogło to być istotne dla treści tego rozstrzygnięcia. Wadliwe sformułowanie zarzutu utrudnia ocenę jego słuszności, a w konsekwencji ocenę zaskarżonego wyroku. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, natomiast składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice jej badania.
Niezależnie od tej wadliwości formalnej omawiane zarzuty okazały się także nie trafne merytorycznie.
Sądowi pierwszej instancji zarzucono w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie art.133 § 1 oraz art.106 § 5 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak wynika z treści przedstawionej w petitum skargi kasacyjnej uchybienie to polegać miało na niedopełnieniu obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody, co do których należy wypowiedzieć się.
Po myśli art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
Sprawy nie dotyczyła sytuacja określona w art. 133 § 1 p.p.s.a zdanie pierwsze in fine, ani sytuacja opisana w zdaniu drugim. Mogła natomiast mieć miejsce wyłącznie sytuacja wydania wyroku z pominięciem akt sprawy lub wykroczeniem poza te akta, co należało w związku z treścią skargi kasacyjnej rozważyć.
Uchybienie opisanemu obowiązkowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 53/11, LEX nr 990260).
Przez pojęcie "akta sprawy" użyte w art. 133 § 1 p.p.s.a. rozumieć należy zarówno akta sądowe sprawy, jak i przedstawione sądowi akta sprawy administracyjnej. Akta sprawy administracyjnej, to dokumentacja zebrana w toku postępowania zakończonego aktem stanowiącym przedmiot skargi skierowanej do sądu administracyjnego. Zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny ma zatem obowiązek dokonać kontroli legalności aktu stanowiącego przedmiot skargi na podstawie materiału dowodowego zebranego przez prowadzący sprawę administracyjną organ, przedstawionego sądowi administracyjnemu w aktach sprawy. Sąd czyni to w oparciu o stan faktyczny i prawny ustalony w dniu wydania kontrolowanego aktu, nie dokonując samodzielnych ustaleń faktycznych, a jedynie badając czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007r., II FSK 72/06, publ. Baza Internetowa NSA). Zasada wyrokowania na podstawie akt sprawy pozostaje w ścisłym związku z przyznanymi sądom administracyjnym na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) kompetencjami. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątek. Według art. 106 § 3 p.p.s.a sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zważyć przyjdzie jednak, iż ani omawiany przepis, ani żaden z innych przepisów p.p.s.a. nie pozwala na dokonywanie przez sąd ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją.
Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a mogłoby zatem dojść wtedy, gdyby Sąd pominął w swojej ocenie dokonane w sprawie ustalenia (a zatem ustalenia organu dotyczące sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot skargi inicjującej sprawę prowadzoną przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie), czy też dokonał własnych ustaleń faktycznych. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. doszłoby także wówczas, gdyby sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy.
Tymczasem treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, iż jej autor utożsamia naruszenie obowiązku sądu oparcia wyroku na całości akt sprawy z brakiem analizy dokumentacji dotyczącej innych spraw prowadzonych w stosunku do A. O., a także na braku zbadania kwestii ilości środków pozostających w dyspozycji organu, umożliwiających przyznanie świadczenia.
Skarżący kasacyjnie zarzuca więc Sądowi I instancji brak samodzielnego wypowiedzenia się, co do dowodów spoza akt sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, dotyczących stanów faktycznych z przeszłości, a nie teraźniejszości. Tymczasem, co już wcześniej zostało podkreślone, sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń, a kontroluje legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia stanu faktycznego z chwili rozpatrywania sprawy. Jest to szczególnie istotne w sprawach z zakresu pomocy społecznej, gdyż dla załatwienia sprawy ważna jest aktualna sytuacja rodzinna, życiowa czy majątkowa strony w momencie wydawania decyzji, a także każdorazowo oceniana sytuacja finansowa ośrodka pomocy społecznej. Zarzut pominięcia materiału dowodowego, który zdaniem skarżącego kasacyjnie mógł mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy, a który nie znajdował się w aktach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Jeżeli zatem zamiarem kasatora było wykazanie, że organ wydał zaskarżoną decyzję bez uwzględnienia całości stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym obowiązująca procedurę, a Sąd I instancji zaaprobował ten stan rzeczy, to zarzut naruszenia prawa procesowego powinien zostać sformułowany w sposób odpowiadający temu zamiarowi. Natomiast związanie granicami skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uzupełnianie, konkretyzowanie czy korygowanie wskazanych w niej zarzutów. Stanowiłoby to w istocie rozpoznanie skargi na podstawie nowych, sformułowanych samodzielnie przez Sąd II instancji zarzutów, do czego nie jest on uprawniony.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, by Sąd I instancji nie zastosował się do wymagań wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, o czym mowa ab initio art. 133 § 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalony przez organ stan faktyczny wynikający z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy zwracając uwagę, iż na podstawie zaktualizowanego w dniu [...] kwietnia 2011r. wywiadu środowiskowego pochodzącego z dnia [...] marca 2011r. oraz zgromadzonej dokumentacji uznano wnioskodawcę, jako prowadzącego samodzielne gospodarstwo domowe, uzyskującego dochód miesięczny w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a także 150% kryterium dochodowego uprawniającego do pomocy w formie nieodpłatnego dożywiania (art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"), a nadto, jako osobę, której od czasu korzystania z bezpłatnych obiadów od 2005r. do [...] marca 2011r. sytuacja poprawiła się z powodu wzrostu emerytury i przyznania dodatku mieszkaniowego, a także z powodu częściowego ograniczenia kosztów utrzymania mieszkania. Sąd wskazał także na odrzuconą przez stronę propozycję zaspokojenia wnioskowanej potrzeby w Ośrodku Wsparcia Seniorów, w którym wnioskodawca mógłby otrzymywać dwa posiłki dziennie tj. śniadanie i obiad. Wszystkie te okoliczności wynikały z akt sprawy i zostały przez Sąd zauważone.
Skoro zaskarżony wyrok wydany został na podstawie akt sprawy, z uwzględnieniem zakazu orzekania na podstawie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie jest skuteczny.
Chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 5 w związku z art.106 § 3 p.p.s.a. Uzasadnienie tej części skargi kasacyjnej wskazuje, iż w ramach dowodu uzupełniającego Sąd I instancji powinien dokonać kontroli rzeczywistej kondycji finansowej organów pomocy społecznej, a także akt innych postępowań administracyjnych z wniosku A. O.
Podkreślając ponownie, iż nie należy do kompetencji sądów administracyjnych dokonywanie samodzielnych ustaleń merytorycznych wskazać trzeba dodatkowo, iż zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem judykatury, a także poglądem piśmiennictwa prawniczego, nie zachodzi konieczność wykazywania w każdym przypadku możliwości finansowych organów pomocy społecznej, a ich ograniczone możliwości należą do faktów powszechnie znanych (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (por. M. Jaśkowska, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel "System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego", C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009). Na marginesie zauważyć można, iż w decyzji organu I instancji przedstawiono argumenty świadczące o poziomie zaangażowania środków finansowych ośrodka pomocy społecznej.
Przede wszystkim jednak konieczne jest wskazać, iż uchybienie, o jakim mowa w skardze kasacyjnej mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdy Sąd przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe, korzystając z uprawnień określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż art. 106 § 5 p.p.s.a nie może zostać naruszony w sytuacji, gdy Sąd nie stosował art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011r. sygn. akt II OSK 723/11). Zatem, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadza dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowy.
Wypada nadto przypomnieć, że dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Stąd też brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wiosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2011r. sygn. akt II GSK 1267/10 i wskazane w nim dalsze wyroki z dnia 24 marca 2010r. sygn. akt II GSK 528/09i z dnia 31 sierpnia 2010r. sygn. akt I GSK 1108/09 czy z dnia 23 stycznia 2009r. sygn. akt II FSK 1475/07). W niniejszej sprawie, co jest bezsporne, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie można zatem zarzucić również naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.
W sytuacji kiedy skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie ustaleń stanu faktycznego przyjętego do kontroli przed Sądem pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do analizy zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Ten zarzut jednak również okazał się bezzasadny. Autor skargi wskazał w nim, iż Sąd pierwszej instancji z uchybieniem prawu materialnemu nie zastosował przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej uznając, iż sytuacja materialna i osobista strony nie kwalifikuje się, jako przypadek szczególnie uzasadniony do przyznania specjalnego zasiłku celowego.
Zarzut naruszenia prawa materialnego w formie wskazanej w skardze kasacyjnej oznacza, iż zdaniem autora tej skargi po pierwsze - Sąd I instancji błędnie zaaprobował stanowisko organu, co do tego, iż stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a po drugie -ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą zastrzeżeń.
W uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej odwołano się do sytuacji osobistej i zdrowotnej A. O. wymieniając jego liczne, poważne schorzenia oraz brak rodziny i samotne gospodarowanie. Skarżący kasacyjnie wydaje się jednak nie pamiętać, iż przyznanie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na takiej konstrukcji jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). W przypadku decyzji wydanych na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest jeszcze dodatkowym warunkom, bowiem chodzi tu o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku.
Zwraca uwagę, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał szczegółowej analizy motywów, jakimi kierował się organ pomocy społecznej odmawiając udzielenia pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, znajdującej się w trudnej zdrowotnie sytuacji, która w dodatku korzystała z takiej pomocy przez szereg lat i zaaprobował w pełni stanowisko zaprezentowane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji zauważył, iż organy, oprócz zbadania przesłanki kryterium dochodowego, odniosły się także do innych okoliczności uzasadniających odmowę przyznania pomocy skarżącemu. Wskazały na odrzuconą przez stronę propozycję zaspokojenia wnioskowanej potrzeby w Ośrodku Wsparcia Seniorów, w którym wnioskodawca mógłby otrzymywać dwa posiłki dziennie tj. śniadanie i obiad, a także na konieczność pierwszeństwa zaspokajania potrzeb osób spełniających podane kryterium dochodowe do otrzymania powyższego świadczenia. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu stwierdzając, iż przyznanie wnioskowanego świadczenia nie tylko byłoby sprzeczne z przepisami ustawy o pomocy społecznej ale - w sytuacji ograniczonych środków – mogłoby odbyć się kosztem osób potrzebujących i uprawnionych do otrzymania tej pomocy.
Aprobata stanowiska organów pomocy społecznej przez Sąd I instancji jest oparta na czytelnie wywiedzionej argumentacji. Pozostaje nadto w zgodzie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, co do tego, iż osoby, które zwracają się o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę z odmienności swojej sytuacji w stosunku do osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium dochodowe, a więc należą do sfery najuboższych, spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. Istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu (por. wyrok NSA W-wa z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1911/10 publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA).
Nie można także zarzucić Sądowi I instancji, by naruszył hipotezę art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej akceptując stanowisko organów, co do tego, iż w przypadku rezygnacji beneficjenta z przyznanych mu wcześniej świadczeń, uznano za niezasadne dalsze jego wspieranie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w skardze kasacyjnej, mogłoby mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdyby organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego, czego nie dostrzegłby Sąd I instancji. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w sprawie.
Skoro żadna z przytoczonych podstaw skargi kasacyjnej nie była skuteczna, orzeczono po myśli art. 184 p.p.s.a, jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ przepisy art. 209 oraz art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348, ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowane oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.