I OSK 954/24

I OSK 954/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Kr 932/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 932/23 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 marca 2023 r. znak SKO-NP-4115-549/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 listopada 2023 r. III SA/Kr 932/23, oddalił skargę J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 30 marca 2023 r. znak SKO-NP-4115-549/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. Z., zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;
2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26.06.2019 r. SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż stronie skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie w/w wyroku TK nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:
1. art. 135 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;
2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;
2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji;
3. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p. p. s. a., oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej postawiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W związku z tym, że kierunek niniejszego postępowania był wyznaczony przez regulacje materialnoprawne, najpierw należało odnieść się właśnie do tych zarzutów. Spór w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół dwóch kwestii, tj. związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką świadczoną przez skarżącego wobec niepełnosprawnej żony oraz okolicznością pobierania renty przez skarżącego z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Trzeba zwrócić uwagę, że o ile pierwszy ze wskazanych zarzutów materialnoprawnych tj. naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w powiązaniu z zarzutami procesowymi odnoszącymi się do ustaleń faktycznych i oceny dowodów odnoszących się do zakresu czynności opiekuńczych, jest zasadny, to nie miało to ostatecznie wpływu na rozpoznawaną sprawę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w niniejszej sprawie bez żadnych wątpliwości występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną żoną. Z akt sprawy bowiem wynika, że żona skarżącego cierpi na stwardnienie rozsiane, jej stan ulega systematycznemu pogarszaniu, a rokowania są niepewne. Porusza się przy pomocy drugiej osoby z powodu drżenia kończyn dolnych i górnych, nie ma możliwości utrzymania równowagi. Używa pieluchomajtek. Wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków, a także przy piciu. Skarżący sprawuje całkowitą opiekę nad żoną od lutego 2020 r. Brak podejmowania przez skarżącego zatrudniania wywołany jest bez wątpienia koniecznością sprawowania opieki nad żoną, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącego aktywności zawodowej. Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o niewystępowaniu związku przyczynowo – skutkowego miedzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną żoną.
Kluczowa dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie okazała się kolejna kwestia, a mianowicie brak rezygnacji z renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, którą to pobiera skarżący. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Wskazać należy, że w początkowym okresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stosowano literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przyjmowano, iż osobom, które mają ustalone prawo do renty, nie przysługuje w ogóle prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednak aktualnie w tym zakresie nastąpiła zmiana stanowiska sądów administracyjnych, które odchodzą już od wykładni językowej, dając prymat dyrektywom wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreśla się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazać trzeba, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17, który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. stwierdzono, iż "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II) ".
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1623/21 wskazał, że stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm., dalej - u.f.u.s). W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Dlatego też – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie pozwala na równoczesne pobieranie przez niego świadczenia rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego.
Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt lit. a) u.ś.r. – jednolicie przyjmowana w aktualnym orzecznictwie - przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wnioskodawca może dokonać wyboru przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.f.u.s. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takiej interpretacji tego przepisu dokonał także Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów administracji odnośnie przyczyn odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że z orzeczenia z 6 kwietnia 2022 r. lekarza orzecznika ZUS wynika, że skarżący jest częściowo niezdolny do pracy w okresie od 6 kwietnia 2022 r. do 30 kwietnia 2024 r. Decyzją z 5 maja 2022 r. skarżącemu została przyznana renta z ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości 2759,31 zł. Skarżący zaś twierdzi, że jest możliwe jednoczesne pobieranie obu wnioskowanych świadczeń, co jak wyżej wykazano jest niemożliwe. Co prawda organy powinny wezwać skarżącego do złożenia oświadczenia, które z wnioskowanych świadczeń wybiera, czego nie uczyniły. Jednak skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu w tym zakresie, a wobec związania granicami skargi kasacyjnej w myśl art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma możliwości brania pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.
W tych okolicznościach organy orzekające prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na występującą negatywną przesłankę w postaci posiadania przez niego prawa do renty i braku zawieszenia wypłaty tego świadczenia z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Sąd I instancji słusznie oddalił zatem skargę akceptując w tym względzie stanowisko organów orzekających
Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia ostatecznie odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.