I SA/PO 901/22

I SA/Po 901/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Kucznerowicz
Katarzyna Nikodem /sprawozdawca/
Katarzyna Wolna-Kubicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 art. 216 ust. 1, art. 229
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna - Kubicka Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. W., E. W., G. L., H. S. na decyzję Wojewody z dnia 28 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 września 2022 r. nr [...] Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania B. W., E. W., G. L. i H. S. (dalej jako "Skarżące") utrzymał w mocy decyzję częściową Starosty [...] (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia 29 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości.
Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła w następującym stanie faktycznym
i prawnym sprawy.
Starosta decyzją częściową z dnia 29 lipca 2021 r. nr [...],
w pkt I
umorzył prowadzone z wniosku B. W. postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w P. w rejonie ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Miasta P.,
w pkt II
umorzył prowadzone z wniosku B. W. postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako:
- działka nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. M. w [...],
- działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. M. w [...],
- działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. M. w [...]
w pkt III
umorzył prowadzone z wniosku B. W. postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P. w rejonie ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako:
- działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. M. w [...]
- działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. M. w [...],
- działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. M. w [...]
- działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. M. w [...]
- działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. M. w [...]
- działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym P. M. w [...]
W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że J. Ż. w dniu
5 maja 1977 r. zawarł umowę wywłaszczeniową w formie aktu notarialnego repertorium [...] numer [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach
i trybie wywłaszczania nieruchomości (wówczas: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm., dalej: "Ustawa wywłaszczeniowa") z przedstawicielem Skarbu Państwa - działającym poprzez statio fisci Prezydenta Miasta [...]. Przedmiotem tej umowy było zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stanowiącej m.in. działkę
nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], o powierzchni 5,4299 ha, zapisanej
w księdze wieczystej nr [...] oraz zbycie nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] o obszarze 0,2140 ha zapisanej w księdze wieczystej o numerze [...]. Wskazanym w akcie notarialnym celem wywłaszczenia była realizacja budownictwa mieszkaniowego wysokiego i inwestycji towarzyszących zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zespołu dzielnicy [...] Miasto, zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 stycznia 1974 r. (Dz. Urz. Rady N. M. P. z 1974 r. Nr 3, poz. 11). J. Ż. otrzymał w zamian za nieruchomość kwotę [...]złotych. J. Ż. zmarł
9 czerwca 1999 r., a spadek po nim nabyły jego córki: G. L., H. S., E. W. i B. W..
B. W. 9 października 2015 r. wystąpiła do Starosty [...]
o zwrot nieruchomości położonej w P. składającej się z wywłaszczonych działek nr [...], [...] oraz [...] ([...].).
Pismem z 3 listopada 2015 r., znak [...] Prezydent Miasta [...] jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazał Wojewodzie według właściwości, podanie B. W. o zwrot nieruchomości ([...].). Postanowieniem
z 9 listopada 2015 r. znak [...] Wojewoda ([...].) wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy o zwrot nieruchomości.
Prezydent Miasta [...] decyzją z 30 marca
2016 r. znak [...] ([...].) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek B. W. o zwrot nabytych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w P. stanowiących dawne działki nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] odpowiadające obecnie m.in. działce nr [...] i części działki nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...], działce nr: [...], [...], [...] i części działek nr: [...], [...]
z arkusza mapy [...], obrębu [...].
Wojewoda decyzją z 16 maja 2016 r. znak [...] ([...].) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 597/16 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody, zatem stała się prawomocna z dniem 10 grudnia 2016 r.
Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. pełnomocnik B. W. - H. R. - wniósł o podanie aktualnego stanu sprawy, jednocześnie przedkładając wniosek reprezentowanych przez niego H. S., G. L. i E. W. o zwrot nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...] i [...]
z arkusza mapy [...] obrębu [...] ([...].). Następnie pismem z dnia
23 stycznia 2019 r. ([...].) uzupełnił ww. wniosek i poinformował, że wniosek
z dnia 16 lipca 2015 r. został złożony w imieniu B. W., E. W., H. S. i G. L., ponownie załączając wnioski o zwrot i pełnomocnictwa ([...].).
Decyzją z dnia 22 marca 2019 r., znak: [...] Starosta [...] umorzył postępowanie w stosunku do nieruchomości stanowiących działki nr [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. ([...].).
Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 8 kwietnia 2019 r. Wojewoda decyzją z dnia 16 października 2020 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uzasadniając uchylenie decyzji nieprawidłową interpretacją wniosku o zwrot i rozstrzygnięciem wydanym w stosunku do innych nieruchomości niż objętych wnioskiem [...]
Starosta [...] po uzupełnieniu materiału dowodowego w uzasadnieniu decyzji z 29 lipca 2021r. stwierdził, że w stosunku do nieruchomości położonych w P. w rejonie ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb [...], działki nr [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. z arkusza mapy [...] oraz działki nr [...] i [...] cz. z arkusza mapy [...] nie zostały spełnione przesłanki zbędności określone w przepisie art. 136 ust. 3 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n.")
Następnie organ I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie zachodzą jednak przesłanki nadrzędne. Zgodnie z przepisem art. 229 u.g.n., o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Natomiast zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych
i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o jego dokonanie.
W stosunku do nieruchomości położonych w [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb [...] działki nr [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. z arkusza mapy [...] oraz działka nr [...] z arkusza mapy [...] stwierdzono że znajdują się one
w użytkowaniu wieczystym P. M., a wpisy do ksiąg wieczystych nastąpiły przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (21 sierpnia 1997 r.). W stosunku do działek nr [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...] prowadzone jest równocześnie przed Starostą postępowanie o zwrot sygn.: [...] z wniosku m.in. B. W. (wyznaczonym postanowieniem Wojewody z dnia 04 lutego 2008 r., znak: [...]), co powoduje bezprzedmiotowość postępowania w ww. zakresie. Nie mogą bowiem toczyć się jednocześnie dwa postępowania z wniosku tej samej osoby o zwrot tej samej nieruchomości.
Wobec powyższego Starosta stwierdził, iż w przypadku działek nr działek
nr [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. występują negatywne przesłanki do ich zwrotu, jednak z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w tym zakresie podlega ono zgodnie z przepisem
art. 105 § 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") umorzeniu.
W stosunku do działek nr [...] cz., [...] cz. z arkusza mapy [...] oraz działki
nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] postępowanie również podlega umorzeniu ze względu na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (wpis do księgi wieczystej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Nadto stwierdził, że zakresie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] z uwagi na cofnięcie wniosku przez pełnomocnika E. W., B. W., G. L. i H. S., ostateczną decyzją z dnia 30 lipca 2014 r., znak: [...] umorzył postępowanie o zwrot.
Od decyzji częściowej Starosty z dnia 29 lipca 2021 r.
nr [...] odwołanie wniosły skarżące, reprezentowana przez pełnomocnika, które zarzuciwszy:
1. przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w tym art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez organ I instancji słusznych interesów strony na skutek braku wszechstronnego rozpoznania wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, a tym samym nie wykazanie należytej dbałości
w dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, skutkujące między innymi dowolnym uznaniem przez organ, że skoro Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] oddał wywłaszczone nieruchomości w użytkowanie wieczyste P. M. w P. i prawo do zostało ujawnione w księgach wieczystych KW nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wykluczona jest możliwość żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo faktu, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło bez wiedzy poprzedniego właściciela, bez zawiadomienia go o tym, bez zawiadomienia go
o możliwości domagania się zwrotu nieruchomości;
2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na zawarciu
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybiórczej oceny co do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, brak pełnego odzwierciedlenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w uzasadnieniu wydanej decyzji wobec niedokonania tej oceny
w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania obywateli do organów władzy publicznej;
3. przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136, art. 137, art. 139 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do ustalenia, że w sprawie ziściły się przesłanki wskazujące na to, że wywłaszczone nieruchomości stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, albowiem Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] pomimo upływu 7 lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu nie rozpoczął prac związanych
z realizacją tego celu, względnie pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja
o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta [...] zrealizowany, zaś oddanie nieruchomości
w użytkowanie wieczyste P. M. w [...] nastąpiło z naruszeniem ustawowego zakazu rozporządzania nieruchomością
w drodze czynności prawnej przenoszącej uprawnienie do korzystania
z nieruchomości na rzecz innego podmiotu, oddanie to nastąpiło bez zawiadomienia poprzedniego właściciela, bez informacji o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
- wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a zwłaszcza w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]
i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez zwrot wywłaszczonych nieruchomości na rzecz odwołujących, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie w całości postępowania organu pierwszej instancji.
Utrzymując w mocy decyzję Starosty z 29 lipca 2022 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 28 września 2022 r. - Wojewoda w uzasadnieniu wyjaśnił, że ustalił na podstawie granic dawnych, wywłaszczonych działek nr [...], [...] oraz [...] naniesionych kolorem zielonym na wyrysie z mapy ewidencyjnej sporządzonym
16 października 2015 r. przez Zarząd Geodezji i [...] Miejskiego G.
w [...] oraz portalu [...], że dawnej wywłaszczonej działce
nr [...] odpowiadają obecnie działki nr: [...], [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...], [...], [...] cz., [...] cz. z arkusza mapy [...], obrębu [...]. Z kolei wywłaszczonej działce nr [...] odpowiadają obecnie działki nr: [...] cz., [...], [...], [...], [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...]. Natomiast dawnej wywłaszczonej działce nr [...] odpowiadają obecnie działki nr: [...] cz., [...] cz., [...] cz. z arkusza mapy [...], obrębu [...], oraz [...] cz. [...] cz. [...] cz., [...] cz. z arkusza mapy [...], obrębu [...].
Organ II instancji wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z 30 marca 2016 r. znak [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek B. W. o zwrot nabytych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w [...] stanowiących dawne działki nr [...], [...]
i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] odpowiadające obecnie m.in. działce nr [...] i części działki nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...], działce
nr: [...], [...], [...] i części działek nr: [...], [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...]. Wojewoda decyzją z 16 maja 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 597/16 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody, zatem stała się ona prawomocna z dniem 10 grudnia 2016 r. Zatem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwrot w zakresie części obszaru dawnych działek nr [...], [...] i [...] był Prezydent Miasta [...], a nie Starosta [...].
Z uwagi na tę okoliczność Starosta [...] mógł wyłącznie przeprowadzić postępowanie w zakresie w jakim został wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia sprawy przez Wojewodę postanowieniem z 9 listopada 2015 r. znak [...], czyli w zakresie części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] oraz części działek
nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...].
Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta [...] wydał decyzję częściową z 30 lipca 2021 r., znak [...], którą umorzył postępowanie
o zwrot nieruchomości, położonej w [...] w rejonie ul. [...] stanowiącej dawniej działkę nr [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działki
nr: [...], [...] (postępowanie zostało umorzone, ponieważ w zakresie tej działki orzekał Prezydent Miasta [...] jako organ właściwy), [...], [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] oraz [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], jak również umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w [...] w rejonie
ul. [...], dawniej znajdujących się poza obszarem działki nr [...],
a aktualnie oznaczonych ewidencyjnie jako: działka nr [...] cz., działka nr [...] cz., działka nr [...] cz. oraz działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Wojewoda na skutek odwołania, 3 grudnia 2021 r. wydał decyzję pod sygnaturą [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Od decyzji Wojewody została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnym postanowieniem z 23 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Po 84/22 odrzucił skargę. Zatem, zdaniem organu II instancji, Starosta [...] prawidłowo w niniejszym postępowaniu umorzył postępowanie względem nieruchomości, które stanowiły już przedmiot innego postępowania administracyjnego
tj. działek: [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] oraz [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...].
Zdaniem Wojewody, Starosta [...] prawidłowo ustalił, że również postępowanie dotyczące zwrotu działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], jak również części działki nr [...] oraz części działki nr [...] z arkusza mapy
[...] obrębu [...], podlega umorzeniu. Jak wynika z treści księgi wieczystej
nr [...] w której zapisana jest działka nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] jako własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym P. M. w P., wpis użytkowania wieczystego nastąpił 1 lutego 1988 r.
Natomiast w księdze wieczystej nr [...], w której zapisana jest działka nr [...], [...], [...], [...], [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], jako własność Miasta [...] w użytkowaniu wieczystym P. M. [...] wpis użytkowania wieczystego nastąpił 13 marca 1989 r.
Z księgi wieczystej nr [...], w której zapisana jest działka nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], jako własność Miasta [...], P. S. M. w [...] oraz właścicieli wyodrębnionych lokali wynika, że działka ta została przyłączona z księgi wieczystej nr [...], z której
z kolei odczytać można, że wpis użytkowania wieczystego na rzecz P. S. M. [...] nastąpił 13 marca 1989 r. Nadto z księgi wieczystej nr [...], że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tego gruntu, zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1495 z późn. zm.).
Jak wskazuje Wojewoda, Starosta [...] prawidłowo ustalił, że również postępowanie dotyczące zwrotu części działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] podlega umorzeniu, ponieważ wnioskodawczynie wycofały wniosek o zwrot ww. działki, a z uwagi na ten fakt Starosta [...] ostateczną decyzją z 30 lipca 2014 r. znak [...] umorzył postępowanie o zwrot, zatem brak jest podstaw prawnych, by drugi raz procedować w tej samej spawie.
Wojewoda podkreślił, że organ I instancji nie orzekł w decyzji częściowej
z 29 lipca 2021 r., znak [...] w zakresie działki nr [...] cz. z arkusza mapy [...], obrębu [...], zatem w tym zakresie sprawa została nierozstrzygnięta
i organ I instancji powinien wydać stosowne orzeczenie w decyzji kończącej sprawę.
Organ II instancji, odnosząc się do zarzutu odwołania, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło bez zawiadomienia poprzedniego właściciela, bez informacji o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wyjaśnił że przepisy, obowiązującej w dacie zawarcia umów dotyczących przekazania ww. nieruchomości
w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, czyli przepisy Ustawy wywłaszczeniowej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) nie stanowiły o obowiązku zawiadamiania poprzedniego właściciela nieruchomości o dokonywaniu czynności prawnej przenoszącej uprawnienie do korzystania z nieruchomości na rzecz innego podmiotu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody wniosły skarżące, reprezentowane przez dotychczasowego pełnomocnika, które zarzuciły naruszenie:
1. przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w tym art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez organ słusznych interesów strony na skutek braku wszechstronnego rozpoznania wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, a tym samym nie wykazanie należytej dbałości w dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, skutkujące między innymi dowolnym uznaniem przez organ, iż skoro Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] oddał wywłaszczone nieruchomości w użytkowanie wieczyste P. S. M.
w [...] i prawo do zostało ujawnione w księgach wieczystych KW nr KW
nr [...], [...], [...], [...], [...] przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wykluczona jest możliwość żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo faktu, iż oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło bez wiedzy poprzedniego właściciela, bez zawiadomienia go o tym, bez zawiadomienia go o możliwości domagania się zwrotu nieruchomości;
2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na zawarciu
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybiórczej oceny co do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, brak pełnego odzwierciedlenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w uzasadnieniu wydanej decyzji wobec niedokonania tej oceny
w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania obywateli do organów władzy publicznej;
3. przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991, Nr 30, poz. 127) oraz art. 136, art. 137, art. 139 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do ustalenia, iż:
3.1. przepisy obowiązującej w dacie zawarcia umów przekazania w/w nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, tj. Ustawy z dnia 1985 r. nie stanowiły
o obowiązku zawiadamiania poprzedniego właściciela nieruchomości
o dokonywaniu czynności prawnej przenoszącej uprawnienie do korzystania
z nieruchomości na rzecz innego podmiotu, co w świetle brzmienia ww. przepisów oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego jest całkowicie błędną konstatacją;
3.2. w sprawie ziściły się przesłanki wskazujące na to, iż wywłaszczone nieruchomości stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, albowiem Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...] pomimo upływu 7 lat od uprawomocnienia się decyzji
o wywłaszczeniu nie rozpoczął prac związanych z realizacją tego celu, względnie pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta [...] zrealizowany, zaś oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste P. S. M. [...] nastąpiło z naruszeniem ustawowego zakazu rozporządzania nieruchomością w drodze czynności prawnej przenoszącej uprawnienie do korzystania z nieruchomości na rzecz innego podmiotu, oddanie to nastąpiło bez zawiadomienia poprzedniego właściciela, bez informacji
o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości
- wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez zwrot wywłaszczonych nieruchomości na rzecz Skarżących jako spadkobierczyń poprzedniego właściciela oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1
§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Wojewody
z 28 września 2022 r[...] – utrzymującej w mocy decyzję częściową Starosty [...] z dnia 29 lipca 2021 r. [...]
w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości - Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 216 ust. 1 u.g.n. do zamkniętego katalogu nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (2).
Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. z dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem przyjęcie, że uprawnionemu podmiotowi przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, umocowane w art. 136 u.g.n., możliwe jest w sytuacji, gdy nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, wynikająca z cytowanego wyżej art. 229 u.g.n. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie przysługuje, po myśli cytowanego art. 229 u.g.n., gdy łącznie zachodzą trzy warunki: wywłaszczona nieruchomość musi zostać sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego (1), sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego musi nastąpić przed 1 stycznia 1998 r. (2), prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego musi zostać wpisane do księgi wieczystej (3).
W rozpoznawanej sprawie spełnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. nie jest kwestionowane, jest okolicznością bezsporną. Z akt sprawy wynika bowiem, że działki, o których zwrot wnioskowały skarżące zostały przekazane w użytkowanie wieczyste w latach 1988-1990 na mocy aktów notarialnych i prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej. Jak trafnie orzekły organy administracji zaistnienie powyższych zdarzeń prawnych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. stanowi przeszkodę do zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak
i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej do 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie, nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało, to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie (por. wyrok WSA
z 10.04.2019 r. II SA/Gd 878/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie [...], dalej jako "CBOSA").
Organy administracji publicznej nie mają możliwości – bez narażenia się na zarzut działania bezprawnego – orzec o zwrocie nieruchomości z innych przyczyn, niż wskazane w przepisach prawa, co wyłącza możliwość zwrócenia nieruchomości np. na zasadzie słuszności. Kategoryczny sposób sformułowania przepisu art. 229 u.g.n. wskazuje, iż w razie spełnienia omówionych w nim przesłanek, a zatem w sytuacji, kiedy przed 1.1.1998 r. nieruchomość sprzedano albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, które ujawniono również przed tą datą w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje, a zatem uwzględnienie wniosku o zwrot jest wykluczone. Organy administracji publicznej są zwolnione takim przypadku od obowiązku zbadania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel, określony w decyzji o wywłaszczeniu,
w rozumieniu art. 136 i art. 137 u.g.n., skoro uwzględnienie roszczenia jest niemożliwe z uwagi na realizację przesłanek z art. 229 u.g.n. (tak: A. Prusaczyk [w:] J. Jaworski,
A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2021, Legalis).
Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. W takich przypadkach nie dochodzi bowiem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, w celu ochrony praw osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (por. wyrok WSA z 31.03.2021 r. II SA/Kr 11/21, CBOSA). Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności (por. wyrok NSA
z 11.09.2020 r. I OSK 210/20, CBOSA).
Przekładając powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 u.g.n. wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w 1977 r. jako działki nr [...], nr [...]
i [...], a obecnie działki nr [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. nr [...] i [...] cz., bowiem jak wynika
z zebranego materiału dowodowego przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., sporne nieruchomości stały się przedmiotem użytkowania wieczystego osób trzecich, a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Organ pierwszej instancji rozważył również przesłanki realizacji celu wywłaszczenia, uznając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jednak ustalenie tych okoliczności, jak wskazuje Wojewoda podjęto wyłącznie z ostrożności procesowej, organ administracji nie miał obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczność podnoszona w skardze, że J. Ż. nie został powiadomiony o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, nie stanowi okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Na marginesie należy zauważyć, że składowi orzekającemu znana jest rozbieżność w orzecznictwie i doktrynie co do skutków wystąpienia przesłanek,
o których mowa w art. 229 u.g.n. w zakresie tego, czy postępowanie administracyjne powinno zakończyć się umorzeniem (wobec jego bezprzedmiotowości, bezskuteczności roszczenia o zwrot) czy też odmową zwrotu - po merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy (zob. szerzej E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, komentarz do art. 229, teza 1 in fino oraz teza 3; wyrok WSA z 08.03.2018 r. II SA/Ke 21/18, CBOSA). Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest zgodne z prawem.
Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie szeregu norm w tym art. 136, art. 137, art. 139, art. 229 u.g.n., oraz postępowania administracyjnego w postaci art. 6, 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.. Jak wskazano powyżej, przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ w pierwszej kolejności winien ustalić, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n. Wszelkie okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n. (por. wyrok NSA z 12.03.2013 r. I OSK 1880/11, CBOSA).
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.