I OSK 953/24

I OSK 953/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Sobieralski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1276/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-11-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1276/23 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2023 r. znak SKO.ŚR/4111/560/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 kwietnia 2023 r. znak: SO-04.8252.447.2022-2/23; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz D.P. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1276/23 oddalił skargę D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/560/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w sytuacji skarżącej nie zachodzi okoliczność braku możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że skarżąca nie wykazała aby przed podjęciem się opieki nad matką była osobą stale aktywną zawodowo tak aby podjęcie opieki nad matką wiązało się z koniecznością zaprzestania dotychczasowej aktywności zarobkowej. Ponadto, skarżąca zamieszkuje wraz z matką i dwoma dorosłymi domownikami (córką i mężem), co - jakkolwiek nie wyręcza skarżącej z obowiązków względem niepełnosprawnej matki - niewątpliwie obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki. Dodatkowo, poza zasadniczą przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. brakiem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżąca ma czwórkę rodzeństwa, co do których nie wykazano aby istniały obiektywne przeszkody we wspieraniu skarżącej w opiece nad matką w ramach ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem matki. Za prawidłowe zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy uznać zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego:
- tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegające na przyjęciu, iż w sytuacji skarżącej nie zachodzi okoliczność braku możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a większość czynności wykonywanych przez skarżącą przy matce mieści się w typowych czynnościach dnia codziennego;
- art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegające na stwierdzeniu, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje, bowiem skarżąca ma jeszcze czwórkę rodzeństwa, co do których nie wykazano aby istniały obiektywne przeszkody we wspieraniu skarżącej w opiece nad matką w ramach ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium nie dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, nie wyjaśniając wpierw stanu faktycznego poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia załatwienia sprawy, a następnie bez wnikliwości rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego nieprawidłowej oceny poprzez nieuznanie, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów u.ś.r. otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego - w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego, względnie uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Analiza przywołanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej jako "u.ś.r."), polegający na błędnym przyjęciu, że w sprawie nie ziściły się przesłanki pozytywnego załatwienia złożonego wniosku. Przyjęto, że w sytuacji skarżącej nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zwrócono uwagę, że skarżąca od dawna pozostaje nieaktywna zawodowo i oceniono, że większość czynności wykonywanych przez nią przy matce mieści się w typowych czynnościach dnia codziennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, uznał, że zakres opieki sprawowanej przez D.P. nad jej matką, G.P., nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że czynności podejmowane przez skarżącą są "typowymi czynnościami dnia codziennego", a matka "wykazuje samodzielność w spożywaniu posiłków" i może "pozostać sama w domu na część dnia".
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej oceny. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kluczowe dla interpretacji tego przepisu jest ustalenie, czy istnieje bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Stan faktyczny sprawy, zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednoznacznie wskazuje na to, że matka skarżącej, G.P., jest osobą w podeszłym wieku (76 lat) z licznymi, poważnymi schorzeniami, takimi jak: dwukrotny udar niedokrwienny pnia mózgu (w 2008 i 2015 r.), zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa lędźwiowo-krzyżowego z towarzyszącymi bólami korzeniowymi, polineuropatia cukrzycowa, cukrzyca typu II, przewlekła niewydolność kręgowo-podstawna, napadowe migotanie przedsionków, bóle i zawroty głowy, przewlekła obturacyjna choroba płuc, choroba niedokrwienna serca oraz zaburzenia nerwicowo-depresyjne. W związku z tym, matka skarżącej wymaga stałego wsparcia i całodobowej opieki. Porusza się za pomocą kul łokciowych, większość czasu spędza w łóżku i samodzielnie nie opuszcza mieszkania. Wymaga stałego wsparcia w czynnościach gospodarczych i pielęgnacyjnych, a także mierzenia poziomu cukru i ciśnienia oraz wykonywania inhalacji kilka razy dziennie. Wymaga czuwania w nocy ze względu na silne bóle i potrzebę zmiany pampersów. Skarżąca oświadczyła, że z uwagi na potrzebę dyspozycyjności na wypadek sytuacji nieprzewidzianych, nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, nawet w niepełnym wymiarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując oceny zaistnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, akcentował jednak, że matka skarżącej "nie jest osobą obłożnie chorą, bez kontaktu, czy też z objawami wymagającymi ciągłej obecności opiekuna", a wykonywane czynności nie wymagają całodobowej dyspozycyjności. Argumentacja Sądu pierwszej instancji, sprowadzająca się do stwierdzenia, że czynności takie jak przygotowanie posiłków, zakupy, podawanie leków czy pomoc w higienie mogą być wykonywane "przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu", jest jednak w realiach niniejszej sprawy nietrafna. Charakter schorzeń matki skarżącej, w szczególności dwukrotny udar, problemy z poruszaniem się, cukrzyca wymagająca regularnych pomiarów i inhalacji, a także konieczność nocnego czuwania i zmiany pampersów, świadczą o potrzebie znacznie większego zaangażowania w sprawowaną opiekę niż jedynie na pomoc w typowych czynnościach dnia codziennego. Zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji ocena pomija, że wnioskodawczynię i jej matkę łączy tego rodzaju zażyłość, że zapewnienie czasowej opieki ze strony osób trzecich wiązałby się z dużym stresem dla wymagającej opieki G.P. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uwzględnia pełnego kontekstu rozpatrywanej sprawy i w konsekwencji niesłusznie bagatelizuje znaczenie opisywanych okoliczności, sprowadzając opiekę do zwykłych czynności osób prowadzących gospodarstwo domowe. Tymczasem, w świetle przedstawionego stanu zdrowia, pomoc skarżącej wykracza poza standardowe relacje rodzinne i stanowi o konieczności zapewnienia matce podstawowej egzystencji i godności.
Jak słusznie wskazuje skarga kasacyjna, czynności wykonywane przez skarżącą przy matce warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze, wynika bezpośrednio z obiektywnej, intensywnej i stałej potrzeby opieki, która wymaga dyspozycyjności skarżącej przez całą dobę. Zaakcentować trzeba, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, od kiedy utrzymuje się stan niepodejmowania zatrudnienia. Organ rozpatrujący wniosek jest obowiązany jedynie do ustalenia, czy osoba sprawująca opiekę jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. W przedmiotowej sprawie, fakt, że D.P. nie podejmowała zatrudnienia przed rozpoczęciem intensywnej opieki nad matką, nie wyklucza jej prawa do świadczenia, o ile wyłączną przyczyną niepodejmowania pracy jest właśnie ta opieka. Niewątpliwie, w niniejszej sprawie, opieka sprawowana przez skarżącą ma charakter stały i długoterminowy, a jej wymiar stanowi przeszkodę w podjęciu jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje również podstaw do zaakceptowania argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą na odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ okoliczność, iż skarżąca ma czwórkę rodzeństwa, co do których nie wykazano aby istniały obiektywne przeszkody we wspieraniu skarżącej w opiece nad matką w ramach ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem matki. W tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., również zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 1990 r. sygn. akt III CZP 21/90 wnioskuje, że obowiązek alimentacyjny rodzeństwa względem matki, w tym możliwość finansowania usług opiekuńczych, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Jednakże, jak słusznie zauważa strona skarżąca w skardze kasacyjnej, przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. zawiera katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a wśród nich nie ma uregulowania, które uzależniałoby pozytywne rozpatrzenie wniosku od uprzedniego ustalenia, czy pozostali zstępni są w stanie sprawować opiekę (osobistą lub finansową) nad niepełnosprawnym rodzicem. Ustawodawca, konstruując przepis art. 17 u.ś.r., nie przewidział wymogu, aby w sytuacji, gdy jedno z dzieci uprawnionych w pierwszej kolejności do sprawowania opieki zwraca się o przyznanie świadczenia, było ono pozbawiane tego prawa z powodu istnienia innych dzieci osoby wymagającej opieki. Należy zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że okoliczność, że pozostałe dzieci nie interesują się schorowaną matką i nie wspierają jej ani osobiście, ani finansowo, nie może obciążać skarżącej i pozbawiać jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że to właśnie D.P. sprawuje faktyczną i kompleksową opiekę nad matką. Potwierdzeniem tego jest również fakt wcześniejszego przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy zauważyć, że organ I instancji, a więc ten, któremu sytuacja wnioskodawcy, co do zasady jest najlepiej znana, akcentował, że od września 2019 skarżąca miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, który umożliwiał jej opiekę nad matką. Jednak w związku ze zmianą stanu cywilnego przez skarżącą i powiększeniem dochodu rodziny nie został on ponownie przedłużony. Kolegium kwestionując istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem podjęcia zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nie rozważyło w sposób prawidłowy pełnego kontekstu badanej sprawy. Błędnie przyjęto, że obecność w gospodarstwie domowym skarżącej jej męża stanowi przesłankę negatywną przyznania wnioskowanej pomocy, pomijając całkowicie, że dotąd wymiar zaangażowania skarżącej w opiekę nad matką był oceniany jako uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem, słusznie zauważa skarga kasacyjna, że dorośli domownicy skarżącej nie są osobami, na których w pierwszej kolejności ciążyłby obowiązek alimentacyjny względem G.P., a zatem ich obecność w gospodarstwie domowym nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego D.P., która faktycznie sprawuje opiekę.
Zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegający na nieprawidłowej ocenie zebranego materiału dowodowego. Chociaż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał zarzut zbyt lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nieodpowiadającego w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., za zasadny, to jednak błędnie uznał, że uchybienie to nie mogło doprowadzić do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane wyżej błędy w ocenie związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia, a także nieprawidłowe przyjęcie negatywnej przesłanki w postaci istnienia rodzeństwa, wynikają wprost z wadliwej oceny materiału dowodowego oraz niewłaściwej subsumcji przepisów prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Te uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do błędnego oddalenia skargi i utrzymania w mocy decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., rozpoznając skargę. Wobec tego, wydane w sprawie decyzje organu I i II instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).