I OSK 95/22

I OSK 95/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Sygn. powiązane
II SA/Bd 687/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-09-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11 i art. 11 a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 687/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 25 marca 2021 r., nr (...) w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 3 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy N. w 2021 r. stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w N. z 25 marca 2021 r., nr (...).
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 687/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w N. (dalej również: "Prokurator", "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w N. (dalej również: "Rada", "organ") z dnia 25 marca 2021 r., nr (...) w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej również: "program").
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miejska w N. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: "usg") oraz art. 11 i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej: "uoz", "ustawa"), podjęła ww. uchwałę.
Pismem z 21 kwietnia 2021 r., Prokurator Rejonowy w N. wniósł skargę na powyższą uchwałę, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 3 ust. 3 załączonego do niej programu. Zaskarżonemu aktowi zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj.: art. 11a ust. 2 uoz, poprzez zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że program wyczerpuje wszystkie wymogi ustawowe. Sposobem na ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące jest karta opiekuna kotów wolno żyjących, zawierająca miejsce ich przebywania i dokarmiania zwierząt. Lista opiekunów jest zmienna, a zdaniem Rady, wymóg załączania jej do uchwały nie wynika z żadnego przepisu prawa. Dodatkowo dokarmianiem zajmuje się w miarę potrzeb Straż Miejska. Organ podejmując uchwałę przestrzegał zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Rada wskazała, że akt ten nie został zakwestionowany przez organ nadzoru w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 usg). Tym samym w ocenie organu nie miało miejsca istotne naruszenie prawa, powodujące nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji nie ma podstaw do uznania nieważności uchwały. Do odpowiedzi na skargę dołączono wzór karty społecznego opiekuna kotów na terenie gminy.
Wyrokiem z 26 września 2021 r., Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną.
WSA zgodził się z Prokuratorem, że wymienione w art. 11a ust. 2 uoz elementy gminnego programu mają charakter obligatoryjny, w konsekwencji czego Rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich, enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień. Zgodził się też, że z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Nie podzielił jednak stanowiska, że kwestionowana uchwała (w części dot. programu) nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów. Zdaniem Sądu I instancji, postanowienia uchwały odnoszące się do dokarmiania wolno żyjących kotów są dostatecznie precyzyjne i wyczerpujące. Wobec powyższego, w ocenie WSA, brak było podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła luka w regulacji w tym zakresie, co z kolei stwarzałoby podstawy do przyjęcia, że zaskarżony akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia, gdyż nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów. Sąd meriti wskazał, że treść programu stanowią generalne (ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy - nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny. W tym kontekście, zaskarżona uchwała określa zasadę – dokarmianie kotów przez społecznych opiekunów i precyzuje kto i w jaki sposób może zostać społecznym opiekunem kotów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść regulacji zawartej w programie i ocenił, że wobec tak skonstruowanych przepisów dotyczących dokarmiania wolno żyjących kotów, zarzut ogólnikowości jest nieuzasadniony. Zapisy załącznika do uchwały Sąd uznał za ustalające reguły postępowania ze szczegółowością dostosowaną do potrzeb i do funkcji, jaką postanowienia te mają spełnić. Stwierdził, że stawiany przez Prokuratora wymóg, aby w akcie prawa miejscowego ustalić imienną listę karmicieli wolno żyjących kotów, jest zbyt daleko idący. WSA wyraził pogląd, że należy rozróżnić program, od szczegółowego harmonogramu dokarmiania. Ocenił, że wskazanie w programie konkretnych osób nie gwarantuje, że będą one przez cały okres obowiązywania programu systematycznie karmić wolno żyjące koty. Program nie może być uznany za źródło nałożenia na obywatela obowiązków, zatem nawet wskazanie konkretnej osoby w programie w rzeczywistości nie gwarantuje wykonania zadania w większym stopniu niż ma to miejsce teraz. W ocenie Sądu I instancji, lista nazwisk w żaden sposób nie wzmacniałaby znaczenia uchwały i nie czyniłaby programu bardziej realnym. Zamieszczenie listy nazwisk karmicieli kotów w uchwale spełniałoby tylko funkcję informacyjną, a umieszczenie konkretnej osoby na liście nie nakładałoby na nią obowiązku dokarmiania kotów, gdyż gmina nie jest władna takiego obowiązku w drodze uchwały na nikogo nałożyć. Reasumując, zamieszczenie listy osób w uchwale w żaden sposób nie sprawiłoby, że wypełnianie zadań z zakresu dokarmiania wolno żyjących kotów będzie w większym stopniu zagwarantowane.
Zdaniem Sądu meriti ustalenie listy opiekunów społecznych współdziałających w realizacji zadania dokarmiania kotów byłoby nietrwałe. Niepotrzebnie formalizowałby społeczne chęci w zakresie opieki nad zwierzętami, które mogą się pojawiać u poszczególnych jednostek spontanicznie (i równie spontanicznie mogą wygasać). Rozmaite uwarunkowania życiowe czy losowe sprawiają, że dana osoba w trakcie roku może utracić możliwość albo chęć aby dokarmiać wolno żyjące koty, lub odwrotnie – ktoś w trakcie roku może zechcieć zacząć się tym społecznie zajmować. Stawiany przez Prokuratora wymóg ustalenia imiennej listy karmicieli kotów w uchwale rodziłby konieczność wielokrotnego jej zmieniania. Z kwestionowanego programu wynika, że aby realizować gminne zadanie dokarmiania kotów, należy stać się ich społecznym opiekunem, a w tym celu należy wypełnić stosowną kartę i zgłosić się do Straży Miejskiej po karmę. Zdaniem Sądu I instancji, takie postanowienia są dostatecznie precyzyjne, aby uznać stawiane uchwale ustawowe wymogi za zrealizowane.
Z podanych wyżej powodów Sąd I instancji oddalił skargę, jako bezzasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator zaskarżając wyrok w całości. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2 uoz, polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu poprzez przyjęcie, że zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących w treści uchwały nr (...) Rady Miejskiej w N. z 25 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia programu nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Prokurator złożył również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację na poparcie podniesionych zarzutów i orzecznictwo sądów administracyjnych.
Pismem z 14 grudnia 2021 r. Rada przedstawiła odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Zdaniem organu wyrok odpowiada prawu, a program wyczerpuje wszystkie wymogi ustawowe. W powołanych przez skarżącego kasacyjnie wyrokach miało miejsce istotne naruszenie prawa, a przy okazji sądy wskazywały na uszczegółowienie. Jednak jego brak nie stanowi istotnego naruszenia prawa powodującego uchylenie uchwały. Sposobem na ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, na podstawie uchwały, jest karta opiekuna kotów wolnożyjących zawierająca miejsce przebywania, karmienia i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Lista opiekunów jest zmienna. Wymóg załączania jej do uchwały nie wynika, zdaniem Rady, z żadnego przepisu prawa. Dodatkowo dokarmianiem zajmuje się w miarę potrzeb Straż Miejska. Rada podejmując uchwałę przestrzegała zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na uzasadnionej podstawie.
Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 40 ust. 1 usg, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 usg).
W orzecznictwie wskazuje się, że uchwała, zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zawiera normy o charakterze mieszanym abstrakcyjno - konkretnym. Program taki stanowi przede wszystkim konkretyzację sposobu działania gminy, ukierunkowaną na należyte wypełnienie jej obowiązków, wynikających z ustawy, a jego treść stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. "Do istotnych cech programu zaliczyć trzeba, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy" (vide np. wyroki NSA: z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).
Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 uoz, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 uoz). W myśl art. 11a ust. 2 uoz, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Ustosunkowując się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Prokuratora, polegające na przyjęciu, że zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących stanowi istotne naruszenie prawa.
Zauważenia wymaga, że kwestionowany zapis programu zawiera jedynie ogólnikowe wypowiedzi w przedmiocie realizacji działań, składających się na ustawowy obowiązek gminy, zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom.
Trafnie Sąd I instancji wskazał, że treść programu stanowią generalne (ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie dostrzegł jednak, że zadania te nie mogą mieć charakteru jednorazowego, a powtarzalny. Celem programu, wpisanym w § 1 pkt 2. jest objęcie opieką wolno żyjących kotów, w tym ich dokarmianie. Takie sformułowanie zakłada, że skuteczna (realna) realizacja zadania własnego gminy w tym zakresie, musi zostać oparta na działaniach o charakterze stałym i powtarzalnym, nie zaś – co zdaje się pomijać Sąd meriti – na działaniu ad hoc, polegającym jedynie na przekazaniu karmy bliżej nieokreślonym "opiekunom lub organizacjom społecznym" (§ 3 pkt 3 programu). Istotą skutecznej realizacji opisywanego zadania gminy jest przecież powtarzalność i pewność opieki nad zwierzętami, nie zaś ogólnikowe wypowiedzi ograniczające się właściwie do wskazania niedookreślonych podmiotów, którym zostanie przekazana karma, a których działania będą już z założenia jednorazowe, czy zmienne. Objęcie kotów wolno żyjących "opieką" i ich "dokarmianie" oznacza konieczność zapewnienia im tej opieki i dokarmiania w sposób skuteczny i stały, w odmiennej bowiem sytuacji zadanie, ustawowo nałożone na gminę, pozostanie niezrealizowane.
Znajdujące się w programie postanowienia w tym zakresie mają charakter ogólnikowy, gdyż Rada nie wskazała w uchwale podmiotu faktycznie realizującego zadanie wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi - taki charakter programu nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące zadania. "Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu" (vide: wyrok NSA z 27 października 2011 r., akt II OSK 1667/11).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje, że "ustalenie listy opiekunów społecznych współdziałających w realizacji zadania dokarmiania kotów byłoby nietrwałe", nie dostrzega natomiast, że zapisy kwestionowanej uchwały w tym zakresie tym bardziej nie pozwalają na stwierdzenie kto, w jakim czasie i wykonując jakie działania, opiekę tę ma realnie realizować. W sytuacji, gdy program zakłada udział lokalnej społeczności w realizacji zadania, przyjęcie, że stała lista opiekunów jest zbędna, cyt.: "(...) niepotrzebnie formalizowałaby społeczne chęci w zakresie opieki nad zwierzętami, które mogą się pojawiać u poszczególnych jednostek spontanicznie (i równie spontanicznie mogą wygasać)...", jest nieuprawnione. Zauważyć tu można pewną sprzeczność w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, polegającą na jednoczesnym stwierdzeniu przez WSA, że zasady postępowania, których realizacja stanowi zadania własne gminy nie ma cyt.: "charakteru jednorazowego tylko powtarzalny", gdy następnie Sąd ten wskazuje, że cyt.: "(...) wskazanie w programie konkretnych osób nie gwarantuje przecież, że będą one przez cały okres obowiązywania programu systematycznie karmić wolno żyjące koty."
Z powyższego wynika, że wbrew ocenie Sądu I instancji, zadanie gminy, polegające na zabezpieczeniu przez ten organ opieki i dokarmiania kotów wolno żyjących pozostaje właściwie pozbawione możliwości realizacji. Brak stałej listy osób, czy organizacji współdziałających z gminą w tym zakresie, przy jednoczesnym braku wskazania innego podmiotu odpowiedzialnego za faktyczną opiekę i dokarmianie kotów, wyklucza realne wykonanie zadania. Podkreślić tu trzeba, że poza niedookreślonymi "opiekunami lub organizacjami społecznymi", zapisy § 3 ust. 3 programu nie wskazują podmiotu odpowiedzialnego za realizację opisywanych działań. Zapis: "Gmina (...) (za pośrednictwem Straży Miejskiej) zapewnia karmę dla kotów wolno żyjących, w terminach określonych w ust. 1 b), przekazując ją opiekunom lub organizacjom społecznym", nie konkretyzuje opieki nad tymi zwierzętami, przenosząc ciężar tego obowiązku na wymienione w nim, nieoznaczone podmioty. Prawodawca lokalny, powołując jako współrealizatorów programu pełnoletnich mieszkańców gminy, dokarmiających koty bytujące na jej terenie (§ 3 ust. 3 ppkt b) oraz "organizacje społeczne", nie określa przy tym ich kompetencji i danych, a więc powołuje podmioty nieskonkretyzowane ani z nazwy, ani siedziby, stanowiąc ogólnie tylko o ich zobowiązaniach (odbiór karmy - § 3 ust. 3 i § 3 ust. 3 ppkt c). Skoro program ma być skutecznie realizowany na terenie gminy przez konkretne podmioty, to niedopuszczalnym jest zabieg blankietowego zobowiązania bez gwarancji, że którykolwiek z wymienionych w nim podmiotów to zobowiązanie podejmie.
Sąd meriti wskazuje wprawdzie na doprecyzowanie ww. zapisu w ppkt b) i c) programu, jednak sam zapis, że cyt.: "społecznym opiekunem kotów wolno żyjących może być wyłącznie pełnoletni mieszkaniec, dokarmiający koty bytujące na terenie gminy Nakło nad Notecią, który zobowiązany jest do: - utrzymania w czystości miejsca bytowania kotów, zgodnie z uregulowaniami ustawowym w tym zakresie; - współpracy z organizacjami statutowo zajmującymi się opieką nad zwierzętami" oraz że "warunkiem wydania karmy jest wypełnienie karty społecznego opiekuna kotów wolno żyjących", w żaden sposób go nie konwaliduje. Z powyższego wynika jedynie, że status "społecznego opiekuna kotów wolno żyjących" powstaje wraz z wypełnieniem ww. karty, na której zapisy powołuje się Rada w złożonej do akt odpowiedzi na skargę i odpowiedzi na skargę kasacyjną, jednak treść tego dokumentu nie stanowi załącznika do kwestionowanej uchwały, wobec czego nie może być brana pod uwagę w ocenie jej zgodności z prawem. Odnosząc się w powyższym kontekście do argumentacji, wyrażonej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać należy, że nie jest ona trafna, gdyż opiera się w zasadzie na zapisach umieszczonych w karcie społecznego opiekuna kotów, który to dokument nie stanowi części kwestionowanego aktu prawa miejscowego.
W ocenie Sądu kasacyjnego, przedstawionych wyżej postanowień uchwały nie można uznać za jednoznaczne i konkretne uregulowanie tego, kto i jak realizować ma zadanie Gminy, określone w art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz. Za działanie mające na celu opiekę nad kotami wolno żyjącymi nie może być uznane jedynie przekazanie karmy bliżej nieokreślonym "opiekunom lub organizacjom społecznym", stąd konieczność konkretyzacji postanowienia uchwały w tym zakresie stosowną listą. Rację przyznać należy skarżącemu kasacyjnie, że znajdujące się w programie zapisy w tym zakresie mają charakter jedynie ogólnikowy i nie dają gwarancji rzeczywistego realizowania zadania. "Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt." (vide: wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18).
Podkreślenia wymaga, że zdaniem Składu orzekającego w sprawie, stała, imienna lista społecznych opiekunów kotów wolno żyjących nie jest obligatoryjnym załącznikiem do uchwały, który podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym. Istotnym jest, by gmina – choćby na podstawie konkretnej, wydawanej osobie spełniającej odpowiednie warunki i wyrażającej chęć współdziałania w realizacji zadania, karty opiekuna – miała możliwość identyfikacji takiej osoby i dokonania jej wpisu na listę społecznych opiekunów, gdyż dopiero to daje gwarancję wypełnienia nałożonego uoz zadania, z udziałem czynnika społecznego. Oceniany program, w objętym zaskarżeniem zakresie, gwarancji takiej nie daje.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, udzielonego jej przez ustawodawcę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, w ramach tej delegacji nie może więc regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie zobligowana jest do uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi więc respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wpisane w art. 11a ust. 2 uoz elementy programu mają zatem charakter obligatoryjny. Podejmując uchwałę w wyżej wskazanym zakresie, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich, enumeratywnie wymienionych w ww. normie zagadnień. W sytuacji, gdy uchwała (program) nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, brak regulacji w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za opiekę i dokarmianie kotów wolno żyjących oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Analiza norm wpisanych w art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 uoz prowadzi do konkluzji, że celem programu jest wykonanie przez gminę zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu ich bezdomności. Dla skutecznej realizacji tych zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru aktu (obowiązuje do 31 marca danego roku), koniecznym jest zatem wskazanie w sposób jednoznaczny i konkretny sposobu ich realizacji i listy osób (organizacji społecznych), współdziałających z gminą w tym działaniu.
W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za opartą na usprawiedliwionych podstawach, a istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części - § 3 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy N. w 2021 r. stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w N. z 25 marca 2021 r., nr (...).