I OSK 944/19

I OSK 944/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1829/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-11-23
Skarżony organ
Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1829/17 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz P. SA z siedzibą w W. kwotę 1137 ( tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r. oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Zabudowana nieruchomość w. położona przy ul. G. nr [...] o pow. 912 m2 ozn. nr hip. [...] uregulowana w księdze wieczystej wpisem jawnym na rzecz F. i B. B. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie w/w dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).
W dniu 13 stycznia 1949 r. do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego W. wpłynął wniosek F. i B. B. o przyznanie, za czynszem symbolicznym, zgodnie z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej przy ul. G. nr [...].
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, stwierdzając, że na podstawie opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości w. położonej przy ul. G. nr [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną, w związku z czym dalsze korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z gruntu będącego przedmiotem odmowy, nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższemu orzeczeniu nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności uzasadnionej interesem publicznym, tj. koniecznością zagospodarowania terenu przez instytucję państwową, wykonawcę narodowego planu gospodarczego.
Obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], położonej przy ul. G., stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P. S.A.
Wnioskiem z dnia 13 listopada 2008 r. A. B., następca prawny byłych właścicieli, wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1951 r. Jednocześnie do akt sprawy dołączono postanowienia spadkowe, z których wynikało, że następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości przy ul. G. nr [...], poza A. B. są: D. B., G. B., P. B. i B. U.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że byli właściciele nie mogli realizować funkcji zapisanej dla nieruchomości położonej przy ul. G. [...], w planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie bowiem przedmiotowej nieruchomości pod przemysł, w szczególności na cele kolejowe, które organ najczęściej utożsamiał z celem użyteczności publicznej, spowodowało, iż organ dekretowy prawidłowo stwierdził, że korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowych właścicieli, nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w w/w planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, brak zatem było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego.
Po rozpoznaniu wniosku A. B. oraz B. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skarg A. B. i B. U. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., uznał je za niezasadne i wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r, sygn. akt I SA/Wa 535/13 powyższe skargi oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości na cele kolejowe jest nie do pogodzenia z możliwością korzystania z niego przez dotychczasowego właściciela. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1951 r.
Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 351/14 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi. NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i błędne ustalenia co do stanu faktycznego sprawy polegające na tym, że organ nadzorczy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, w szczególności nie ustalił jednoznacznie przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowania z 1931 r. NSA wskazał, że jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń wobec trudności odczytania funkcji z rysunku planu, który uległ zniszczeniu, a kolory wyblakły organ powołał biegłą geodetę, która stwierdziła, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, iż dla przedmiotowej nieruchomości plan z 1931 r. przewidywał funkcje przemysłowe. Pomimo tej treści opinii geodety organ nadzoru, a także Sąd pierwszej instancji uznali, że teren nieruchomości przeznaczony był pod urządzenia kolejowe i poczynili rozważania odnośnie skutków przeznaczenia nieruchomości na cele kolejowe. Powołana przez organ nadzoru biegła wydała opinię niejednoznaczną, stwierdzając, że różnie można odczytać funkcje planu - jako tereny kolejowe, bądź jako tereny przemysłowe, ale w konkluzji opinii wyraziła stanowisko, że z bardzo dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że dla dawnej nieruchomości, ozn. nr hip. [...], plan z 1931 r. przewidywał funkcje przemysłowe. NSA podkreślił, że funkcje przemysłowe, według zapisów planu, nie są tożsame z przeznaczeniem nieruchomości na cele kolejowe. Słuszne - zdaniem NSA - stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że przeznaczenie terenu na cele kolejowe wyłączało możliwość korzystania z gruntu przez przedwojennego właściciela pozostawało w sprzeczności z opinią biegłej, która przyjęła przeznaczenie nieruchomości w planie na cele przemysłowe, nie zaś kolejowe. Nie można zaś uznać, że są to cele tożsame, tak pod względem regulacji prawnych dotyczących z jednej strony kolei, a z drugiej przemysłu, jak też skutków tych regulacji w kontekście oceny możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Poza tym, NSA dostrzegł, że w aktach własnościowych znajduje się mapa, lecz nie wyjaśniono daty jej sporządzenia, ani też w jakim celu została sporządzona. W tych okolicznościach NSA stwierdził, że sprawa nie została dostatecznie przez organ nadzoru wyjaśniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 8 marca 2016r, sygn. akt I SA/Wa 2270/15 uchylił decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w następstwie niniejszego wyroku Minister rozważy przeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii drugiego biegłego na okoliczność jednoznacznego ustalenia przeznaczenia spornego gruntu w ogólnym planie zabudowania W. z 1931 r. Organ nadzoru wyjaśni też, kiedy i w jakim celu została sporządzona mapa znajdująca się w aktach sprawy (str. 25 akt własnościowych), a następnie oceni jej przydatność dla wyjaśnienia istotnych okoliczności niniejszej sprawy. Organ nadzoru będzie miał też na uwadze to, że przeznaczenie gruntu na cele kolejowe - co do zasady - wyłączało możliwość uwzględnienia wniosku dekretowego, a także to, że przemysłowe przeznaczenie nieruchomości w planie nie jest tożsame z przeznaczeniem gruntu na cele kolejowe. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego nieruchomość dawna w. ozn. nr hip. [...] była objęta "Ogólnym planem zabudowania W.", zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11.08.1931 r. (nr VIII reg [...]), wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jedn. Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). Mając na uwadze, wiążący w niniejszej sprawie, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8.03.2016 r., na barwnej kopii ww. planu uprawniony geodeta oznaczył kolorem zielonym położenie przedmiotowej nieruchomości, ozn. hip. [...], wskazując przeznaczenie tej nieruchomości na cele przemysłowe (opinia geodezyjna z dnia 21.09.2016 r.). Na kopii powyższego planu uprawniony geodeta oznaczył również kolorem niebieskim linie regulacyjne oddzielające tereny o różnym przeznaczeniu oraz przeznaczenie tych terenów. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod przemysł potwierdza dodatkowo, nadesłana przy piśmie z dnia 10 października 2016 r. przez pełnomocnika A. B. i B. U., opinia geodezyjna sporządzona przez geodetę uprawnionego E. K. dotycząca nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. G. [...]. W związku z powyższym Minister wskazał, że przeznaczenie dawnej nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. [...] pod przemysł, w sytuacji braku innych dokumentów precyzujących, pod jaki konkretnie rodzaj przemysłu winna być zagospodarowana przedmiotowa nieruchomość, nie jest wystarczającą przesłanką dla odmowy przyznania własności czasowej. Wskazano, również, że w dacie orzekania przez Prezydium Rady Narodowej W. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz.U. Nr 3, poz. 18). Zgodnie z treścią art. 2 w zw. z art. 1 ww. ustawy, każdy miał prawo założenia nowego przedsiębiorstwa przemysłowego lub handlowego pod warunkiem dopełnienia wymogów ustawowych, a zatem przedsiębiorstwa, które nie należało do kategorii przedsiębiorstw przejętych na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 3.01.1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. nr 3, poz. 17). Również zgodnie z art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 7.06.1927 r. o prawie przemysłowym (Dz.U. Nr 53, poz. 468 ze zm.) prowadzenie przemysłu było wolne i dozwolone każdemu, o ile rozporządzenie niniejsze nie przewidywało w tym względzie wyjątków lub ograniczeń. Ponadto przepisy tego rozporządzenia nie dotyczyły przedsiębiorstw kolejowych (art. 2 pkt. 5). Skoro zaś osoby fizyczne mogły prowadzić działalność gospodarczą, zatem przy braku dookreślenia rodzaju przemysłu, dla realizacji którego winna być wykorzystana przedmiotowa nieruchomość, ozn. nr hip. [...], brak było prawnie uzasadnionych podstaw dla negatywnego rozpatrzenia podania F. i B. B. o ustanowienie na ich rzecz prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości hipotecznej.
Zdaniem Ministra, powyższe ustalenia dowodzą, że Prezydium Rady Narodowej W. odmawiając przyznania prawa własności czasowej bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego naruszyło art. 44 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1938 r., Nr 3, poz. 16), co doprowadziło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Tym samym, w ocenie organu, zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego.
Ponadto Minister podkreślił, że z materiału dowodowego nie wynika, aby w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., bowiem prawo użytkowania wieczystego gruntu dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] (stanowiących uprzednio dz. ew. nr [...]), obecnie wchodzących w skład dawnej nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. [...], ustanowione zostało z mocy prawa z dniem 5.12.1990 r. na podstawie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741), co stwierdzone zostało decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r nr [...], na rzecz P. Fakt pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej sam przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Należy bowiem odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W sytuacji, gdy ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej było poprzedzone decyzją administracyjną, tak jak w niniejszej sprawie, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej była podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz P. Zatem obecnie istniejące prawo użytkowania wieczystego jest skutkiem decyzji uwłaszczeniowej, a nie decyzji dekretowej.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniosły P. S.A. w W.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie prowadzone przed Ministrem miało na celu zweryfikowanie pod kątem wad z art. 156 § 1 K.p.a. orzeczenia administracyjnego z [...] kwietnia 1951r. Prezydium Rady Narodowej w W. wydanego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom i prawa własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. G. [...] z powodu jej przeznaczenia pod użyteczność publiczną. Sąd I instancji podkreślił, że w tej sprawie Minister związany był bezpośrednio oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2270/15 zarówno w odniesieniu do rozumienia przepisów prawa materialnego, jak i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Na mocy art. 170 P.p.s.a. związany był także ustaleniami poczynionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 23 października 2015 r. sygn. akt. I OSK 351/14. Z analizy akt sprawy wynika, że organ wydając ponowną decyzję nie naruszył art. 153 ani 170 P.p.s.a., w szczególności zastosował się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących uzupełnienia materiałów dowodowych sprawy. Z akt wynika, że uzupełniony został materiał dowodowy w zakresie ustalenie przeznaczenia przedmiotowego gruntu w Planie zabudowy z 1931 r. Na barwnej kopii Planu z 1931r. (opinia z 21 września 2016 r.) uprawniony geodeta A. G. oznaczyła kolorem zielonym położenie przedmiotowej nieruchomości, ozn. hip. [...], wskazując przeznaczenie tej nieruchomości na cele przemysłowe. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele przemysłowe dodatkowo zostało potwierdzone przez opinię geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego E. K., która to opinia została złożona do akt sprawy przez pełnomocnika A. B. i B. U. Takie zatem przeznaczenie spornej nieruchomości w Planie z 1931 r. determinuje ocenę kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z 1951 r. pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 7 ust. 2 omawianego dekretu, odmowa przyznania prawa własności czasowej mogła być uzasadniona tylko wtedy, gdy grunt jako całość lub część nie mógł być wykorzystywany na cele, wynikające z planu zabudowania. Skoro zatem przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz. U. Nr 3 poz. 18 ze zm.) nie wykluczały możliwości by osoba fizyczna mogła, uzyskawszy stosowną koncesję, prowadzić przedsiębiorstwo przemysłowe to brak było podstaw do odmowy byłym właścicielom przyznania praw własności czasowej do gruntu warszawskiego. WSA zaakcentował, że w realiach niniejszej sprawy w związku z treścią wyżej przywołanych wyroków wydanych w sprawie, faktyczne wykorzystanie przedmiotowego gruntu po wydaniu decyzji z 1951 r. na cele kolejowe nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Dlatego uznał, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym naruszała art. 7 ust. 2 dekretu w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Odnosząc się natomiast do dowodów w postaci odpisu pisma Prezydium Rady Narodowej w W. z marca 1951 r., odpisu protokołu Prezydium Rady Narodowej w W. z 1951 r. oraz szkic gruntów przeznaczonych pod stację rozrządową O. z 31 stycznia 1951 r. Sąd I instancji uznał, że dla rozpoznawanej sprawy miały drugorzędne znaczenie. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że grunt przedmiotowej nieruchomości został przekazany Przedsiębiorstwu Państwowemu "P." w W. pod realizację inwestycji kolejowych, ale podstawą dla wydania decyzji – w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, mogły być jedynie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, a nie faktyczne wykorzystanie nieruchomości. Pozostawało to zatem bez wpływu na rozstrzygniecie dotyczące "wniosku dekretowego, gdyż ustalenia dotyczące faktycznego wykorzystania nieruchomości nie mogły być konkurencyjne w stosunku do postanowień planu zagospodarowania.
Odnośnie ustalenia, że badane orzeczenia organu administracji nie wywołały nieodwracalnego skutku prawnego – Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym przez organ wskazując, że przedmiotowa nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym P. na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1999 r.
Resumując, Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy został oceniony przez Ministra w sposób prawidłowy i zgodny z dyrektywami art. 80 kpa. Wszelkie zaś dywagacje dotyczące wzorca planistycznego są o tyle bezprzedmiotowe, że kwestia oceny zapisów planu i ich wpływu na ocenę kwestionowanej decyzji została, jak już wspomniano wyżej, prawomocnie przesądzona ww. wyrokami NSA i WSA w Warszawie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), Sąd I instancji oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P. SA w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przepisów prawa materialnego, w świetle których odmowa przyznania prawa do nieruchomości w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego znajdowała uzasadnienie wyłącznie w oparciu o obowiązujące postanowienia planów miejscowych, podczas gdy dla przedmiotowej nieruchomości zostało wydane zaświadczenie lokalizacyjne oraz decyzja przekazująca nieruchomość w zarząd i użytkowanie innemu podmiotowi publicznemu, co wskazuje na przeznaczenie nieruchomości możliwe do realizacji jedynie przez podmioty publiczne;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 6, art. 7 , art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenie za Ministrem Infrastruktury i Budownictwa stanu faktycznego, w świetle którego zostało pominięte, iż w dacie wydania przez Prezydium Rady Narodowej przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym znajdowała się decyzja z dnia [...] kwietnia 1951 r. o przekazaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w celu realizacji rozbudowy stacji kolejowej O., co wykluczało realizację tej inwestycji przez dotychczasowych właścicieli;
3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez istotne braki w uzasadnieniu wyroku polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanowiska Sądu w zakresie zarzutów podniesionych w skardze związanych z istniejącym wpływem na ustalenie przeznaczenia nieruchomości, wydania przez Prezydium Rady Narodowej decyzji z dnia [...] kwietnia 1951 r. o przekazaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w celu realizacji rozbudowy stacji kolejowej O. oraz zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1. i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że podstawą do oceny przesłanek nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1951 r. były wyłącznie przepisy obowiązującego planu miejscowego, w sytuacji nieuwzględnienia innych aktów prawnych, które obowiązywały w czasie stosowania przepisów dekretu i miały wpływ na ich treść, tj. niezastosowanie przepisów art. 3 ust. 1 lit C1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. z 1946r. nr 3 poz. 17), o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw komunikacyjnych (kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacji powietrznej).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Przedmiotowa sprawa odnosiła się do zagadnienia związanego z prawidłowym rozumieniem przesłanki zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu, w postaci "przeznaczenia gruntu wg. planu zabudowy". Wątpliwości budziło, czy pojęcie "przeznaczenie" w tym przepisie winno być oceniane wyłącznie w kontekście funkcji określonej w planie, czy także w kontekście obowiązujących w dacie rozpatrywania wniosku aktów prawnych. Nie ulega wątpliwości że współcześnie odpowiednikiem planu zabudowy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, przy czym na przestrzeni ponad 70 lat stosowania dekretu warszawskiego, obowiązujące z zakresu planowania przepisy różnie określały stopień jego szczegółowości. Okoliczność ta winna być uwzględniana przy ocenie przesłanki wskazanej w art. 7 ust.2 dekretu warszawskiego. Akt ten nie obowiązywał w próżni lecz w podlegającym zmianom systemie prawnym i to począwszy od obowiązującego w chwili jego uchwalania rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. Prezydenta Rzeczpospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, poprzez dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, po obowiązującą obecnie ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy dekretu warszawskiego należy zatem rozpatrywać w całym systemie prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw prawnych do jego wyalienowania z systemu prawa. Nie można więc tego dekretu, tak jak i każdej regulacji prawnej, analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm systemu.
Z tego względu, skoro skarżący powołuje się na istnienie dokumentów świadczących o odmiennym niż przemysłowe przeznaczeniu spornego terenu, to zarówno organy, jak i sąd winny dokumenty te poddać ocenie, tak w zakresie treści, jak i przepisów prawnych, będących podstawą prawną ich wydania w aspekcie ich znaczenia dla spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.
Mowa tu o decyzji z dnia [...] kwietnia 1951 r. o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Przedsiębiorstwa Państwowego "P." spornego terenu oraz o zaświadczeniu lokalizacyjnym nr [...], które ten obszar obejmuje.
Dokumenty te, w ocenie autora kasacji wskazują, że na przedmiotowej nieruchomości zaplanowano realizację części inwestycji kolejowej, tożsamej z planowaną na sąsiednim terenie, położonym przy ulicy G. [...].
Decyzja przekazująca teren w zarząd i użytkowanie Przedsiębiorstwa Państwowego "P." wyprzedzała nawet o trzy dni decyzję o odmowie przyznania własności czasowej.
Podkreślić należy, że sporny obszar już w kilka dni po decyzji dekretowej został rzeczywiście przekazany Przedsiębiorstwu Państwowemu.
Kontrolowane uzasadnienie nie zawiera żadnych odniesień do tych kwestii.
Ma rację skarżący kasacyjnie, że ograniczenie kontrolowanego uzasadnienia do lakonicznego stwierdzenia, że faktyczne użytkowanie spornego terenu przez Przedsiębiorstwo Państwowe "P." pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie wniosku dekretowego, nie stanowi odpowiedzi na jasno sprecyzowane w skardze zarzuty skarżącego przedsiębiorstwa.
Faktyczne władanie spornym terenem miało bowiem swą podstawę chociażby w wydanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1951 r.
Bez szczegółowej oceny tej decyzji, jak i wskazywanego przez skarżącego zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] nie można z góry założyć, że nie mają one wpływu na stwierdzenie, jakie w istocie było przeznaczenie gruntu w chwili wydania odmownej decyzji dekretowej.
Podkreślić w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na specyfikę ówczesnego systemu prawnego.
Podkreślał, że co prawda konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, winna mieć swe odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w tamtym czasie mogła mieć miejsce także w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana z uwagi na ówczesny system prawny gospodarki planowej. Rozważania takie zawarte zostały m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., podjętej w sprawie pod sygnaturą I OPS 5/08.
Z tego względu zgodzić należało się z zarzutem skargi kasacyjnej, że zarówno sąd I instancji jak i Minister nie poczynili rozważań istotnych z punktu widzenia wyniku sprawy.
Stąd, za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jak i art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Za przedwczesne uznać należało przyjęcie przez Ministra i Sąd, że w sprawie doszło w sposób rażący do naruszenia przepisu art. 7 ust.1 i 2 dekretu warszawskiego.
Mając na względzie powyższe uchylić należało zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 188 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i dlatego orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Jak wywiedziono powyżej organy nie powinny pomijać, że obowiązujący w chwili wydania decyzji dekretowej plan zabudowy powstał przed II wojną światową i obowiązywał wprawdzie nadal, ale był częścią podlegającego ciągłym zmianom systemu prawnego. Konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana mogła mieć odzwierciedlenie nie tylko w planie zagospodarowania przestrzennego, ale także w innych aktach planowania. Mogła być także w inny sposób udokumentowana z uwagi na ówczesny system prawny gospodarki planowej. Z tego też względu, szczegółowej ocenie poddać należy wskazane przez skarżącego kasacyjnie dokumenty w postaci decyzji o zarządzie i użytkowaniu z dnia [...] kwietnia 1951 r., a także zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...].
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.