I OSK 1522/20

I OSK 1522/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Rozgraniczenie nieruchomości
Sygn. powiązane
III SA/Lu 621/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-02-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7,8,9 , art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 621/19 w sprawie ze skargi T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 10 września 2019 r. nr SKO.4010.GR/456/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2.zasądza od T.O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 621/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 10 września 2019 r., nr SKO.4010.GR/456/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 10 maja 2019 r. nr SK0.4010.GR/555/19, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kąkolewnica z dnia 3 czerwca 2014 r. nr G.N.VIII.6830.8.3.2014 ustalającej przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w Kąkolewnicy, oznaczonymi jako działka nr [...], stanowiąca własność [...] oraz działka nr [...], stanowiąca własność [...]. Zdaniem SKO, decyzja z dnia 3 czerwca 2014 r. nie została wydana w okolicznościach przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium można uznać, że po przeprowadzeniu rozgraniczenia nie istniały wątpliwości co do przebiegu granic, zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi i oczekiwaniem stron. Dlatego też strona skarżąca chociaż nie podpisała okazanego mu protokołu granicznego, to jednak nie kwestionowała ustaleń wynikających z decyzji z dnia 3 czerwca 2014r. Braku podpisu skarżącego na protokole granicznym, przy istnieniu w protokole wzmianki o okolicznościach jego niepodpisania przez stronę, nie można rozpatrywać jako rażącego naruszenia prawa. Weryfikując ostateczną decyzję pod kątem wad kwalifikowanych nie sposób kierować się subiektywną oceną jednej ze stron postępowania i jej wyobrażeniem co do treści decyzji i jej skutków, zwłaszcza formułowanych po latach i w kontekście szeregu innych zdarzeń, tylko pośrednio związanych z samą decyzją.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniósł [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, trafne jest stanowisko organu, że podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kąkolewnica nr G.N.VIII.6830.8.3.2014 z dnia 3 czerwca 2014 r. z powodu rażącego naruszenia prawa nie uzasadniają powoływane przez skarżącego zarzuty i argumenty dotyczące postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie tej decyzji. Rażące naruszenie prawa, którego upatruje w kontrolowanej decyzji skarżący - musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i zaniechaniu uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej, pomimo że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne polegającego na nie przekazaniu stronie decyzji administracyjnej co skutkowało niemożnością wniesienia przez stronę sprawy do sądu,
2) art. 134, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i zaniechaniu uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej, pomimo że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, a w szczególności treści decyzji z dnia 3 czerwca 2014 r. przez Wójta Gminy Kąkolewnica, wskazującej na strony postępowania którym decyzja została doręczona, co skutkowało brakiem wiedzy Skarżącego o jej treści i uniemożliwieniu wniesienia odwołania.
3) art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 i art. 80 k.p.a. przez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji nie uwzględnienia w części podstawowego materiału dowodowego, tj. projektu budowlanego przedłożonego przez Skarżącego wskazującego na odległość budynku od granicy działki, z którego wynika, iż granica pomiędzy stronami jest sporna i w tej sytuacji uznania w zaskarżonym wyroku błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, tj. że pomiędzy stronami nie ma klasycznego sporu o własność skoro materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania potwierdza istnienie sporu co do zasięgu prawa własności pomiędzy właścicielami działek ewidencyjnych nr [...] i [...].
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że skarżący był informowany o czynnościach dokonywanych na gruncie i doręczono mu decyzję z pouczeniem o przysługujących środkach zaskarżenia, co pozostaje w sprzeczności z podmiotami wymienionymi w decyzji jako podmiotami którym doręczono decyzję.
5) 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej podlaskiej przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności treści pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącego radcy prawnemu- które to nie obejmowało złożenia na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, sprawy do sądu.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej dochodząc jej oddalenia i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenia przepisów postępowania mających w ocenie autora skargi kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym ż polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podstawę materialnoprwaną rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy – w ramach postępowania nieważnościowego – stanowią w szczególności właściwe normy (przepisy) prawa zawarte w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawa) oraz w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kodeks postępowania administracyjnego, k.p.a.), przytaczane w decyzjach organów i następnie zaskarżonym wyroku.
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).
Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji można przywołać następujące niestaranności.
W zarzucie nr 2 wskazuje się wprost na naruszenie art. 134 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i kolejnymi normami (przepisami) k.p.a. przywoływanymi w środku odwoławczym, jest to nieprawidłowo sformułowany zarzuty. Kasator podnosi w nim naruszenie m. in. art. 134 p.p.s.a. zupełnie pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna obejmuje dwa różnej treści jurydycznej paragrafy (§). Powyższej kategorii usterka dotyczy też sformułowanego w środku odwoławczym naruszenia art. 8 k.p.a., który zawiera dwa różnej treści jurydycznej paragrafy (§). Analogicznie nieprawidłowości również są w zarzucie nr 5.
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego ewidentnie obniżającymi jego skuteczność.
Istota sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził rażącego naruszenia prawa i jednocześnie oddalił skargę na decyzję – Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej z dnia 10 września 2019 r., nr SK0.4010.GR/456/19 – odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kąkolewnica nr G.N.VIII.6830.8.3.2014 z dnia 3 czerwca 2014r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Skarga kasacyjna w zasadzie jest polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.
Należy też przypomnieć – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 148–158). W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1149/19; 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie w ramach realizowanej niniejszym sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy za judykaturą uwypuklić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Państwo i Prawo 1986, nr 1, s. 66–71; R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).
Przechodząc do rozpoznania zarzutów środka odwoławczego w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym w związku z przywoływanymi wyżej w skardze kasacyjnej normami (przepisami) k.p.a. Uznanie zasadności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji prawnej uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie zwalczane w okolicznościach sprawy przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa oraz innych łączonym z nim norm (przepisów) prawnych w skardze kasacyjnej.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – mając na względzie również stwierdzone wyżej mankamenty środka odwoławczego – nie zostały naruszone pozostałe przepisy postępowania przywoływane w środku odwoławczym. Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z wskazywanymi w środku odwoławczym w szczególności przepisami (normami) p.p.s.a., p.u.s.a. oraz k.p.a. i art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu Sąd wojewódzki nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja administracyjna o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanych regulacjach prawnych. W niniejszej sprawie nie można Sądowi wojewódzkiemu postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Sąd I instancji zasadnie uznał, że nieważnościowe postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących wnioskowanego stwierdzania nieważności decyzji Wójta Gminy Kąkolewnica nr G.N.VIII.6830.8.3.2014 z dnia 3 czerwca 2014 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.
Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nieskuteczny jest również zawarty w środku odwoławczym błędnie uformowany, co wskazywano wyżej, zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku przywoływanymi przepisami prawa. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd wojewódzki zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem Sąd wojewódzki nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w realiach niniejszej sprawy podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Skarga kasacyjna kwestionuje wyrok Sądu I instancji, którym oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Kąkolewnica nr G.N.VIII.6830.8.3.2014 z dnia 3 czerwca 2014 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.
Za zaskarżonym wyrokiem wymaga podkreślenia, że postępowanie przeprowadzane w oparciu o przepisy art. 156-159 k.p.a. polega na badaniu, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy, w której ta decyzja została wydana.
Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu art. 156 § 1 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego we wskazanym trybie. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej, a tym samym wzruszenia wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.
Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast, jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 3033/15 oraz z dnia 14 stycznia 2016r., I OSK 374/14. zob. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918).
Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia 3 czerwca 2014 r., ustalająca przebieg granicy pomiędzy położonymi w Kąkolewnicy działkami nr [...], stanowiącej własność [...] oraz nr [...], stanowiącej własność [...], została wydana na podstawie powołanych w niej przepisów art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Nie budzi zatem wątpliwości, że decyzja z dnia 3 czerwca 2014 r., rozstrzygająca o rozgraniczeniu nieruchomości, znajdowała podstawę prawną w powołanych w jej sentencji przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego, co wyłącza też przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Decyzja Wójta Gminy Kąkolewnica w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja o rozgraniczeniu została oparta, co prawidłowo ustalił Sąd wojewódzki, na sporządzonej przez upoważnionego geodetę dokumentacji technicznej, a przed wydaniem decyzji zostały dokonane czynności wymagane przepisem art. 33 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mianowicie Wójt Gminy Kąkolewnica przeprowadził ocenę prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (protokół k. 48 akt administracyjnych), a wykonana przez geodetę dokumentacja techniczna została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowana pod nr P.0615.2014.411.
W konsekwencji zasadnie przyjął zaskarżony wyrok, że nie ma podstaw do uznania, iż wydanie decyzji o rozgraniczeniu nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem jakichkolwiek dowodów, albo też nie przeprowadzono dowodów obligatoryjnych w postępowaniu rozgraniczeniowym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności skarżący powoływał się wyłącznie na dokonanie przez geodetę błędnych pomiarów, z czym miała się wiązać odmowa podpisania przez skarżącego protokołu granicznego. Skarżący wskazywał także na zaakceptowanie wadliwych wyników pomiarów geodety przez organ wydający decyzję o rozgraniczeniu. Podnosił również, że wskutek błędnych pomiarów geodety doszło do przesunięcia granicy działki, co miało zostać stwierdzone w innym postępowaniu. Słusznie jednak stwierdziło Kolegium, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji, iż tego rodzaju zarzuty, których zasadność nie została nadto wykazana, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji. Istotą postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na podstawie art. 156 k.p.a. nie jest bowiem ponowne rozpatrzenie całokształtu sprawy rozstrzygniętej określoną decyzją, jak to ma miejsce w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a wyłącznie badanie wystąpienia podstaw nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Jak wynika z poczynionych wyżej wywodów, rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2019 r., I OSK 1034/18 oraz powołany w nim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09. Zob. W. Chróścielewski, Weryfikacja ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 243–253).
Trafnie przyjął Sąd I instancji, że słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji Kolegium, zgodnie z zapisami protokołu granicznego obecni właściciele rozgraniczanych nieruchomości nie zgłosili zastrzeżeń do treści protokołu, co pozwala na stwierdzenie, iż obie strony postępowania akceptowały jego treść. Jednocześnie Kolegium prawidłowo oceniło okoliczność niepodpisania protokołu przez [...], jako pozostającą bez wpływu dla zaliczenia tego dokumentu w poczet dowodów podlegających swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe.
Na kanwie wyżej przedawionych zasad postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w pełni trafne jest stanowisko Kolegium zaaprobowane przez zaskarżone orzeczenie, iż wskazane postępowanie nie stanowi trybu pozwalającego na zweryfikowanie decyzji organu pierwszej instancji, od której strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, nie wniosła odwołania.
Nieuprawniony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania wskutek uznania, iż skarżący był prawidłowo reprezentowany w postępowaniu rozgraniczeniowym, gdy według skarżącego pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu nie obejmowało umocowania do podejmowania czynności przed organami administracji. W związku z powołanymi zarzutami zawartymi w środku odwoławczym zauważyć należy, że zarzuty dotyczące braku należytego umocowania do reprezentowania strony przez pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym należą do przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (zob. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 427–449).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.