I OSK 942/07

I OSK 942/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Fronczyk
Jan Kacprzak /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1857/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-02-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1857/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W.; 3. zasądza od skarżących [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na rzecz Miasta P. kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2007 r. I SA/Wa 1857/06 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...], nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę Miasto P.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że [...] Spółka Akcyjna w W. są następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego prowadzonego pod tę samą nazwą. Przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Powołano je do życia przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1926 r., Nr 97, poz. 568 ze zm.) z uwagi - jak stanowił to art. 1 rozporządzenia - na powierzenie temuż przedsiębiorstwu zarządu kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym. Z kolei art. 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przewidywał, że organom przedsiębiorstwa "[...]" służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego. Zarząd ten (w odniesieniu do dawnego majątku kolei państw zaborczych, bo takiej nieruchomości dotyczyła przedmiotowa sprawa) do tej pory sprawowało początkowo Ministerstwo Komunikacji - w oparciu o art. 1 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dziennik Praw Nr 14, poz. 155) a następnie przeszedł on - na zasadzie art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. o przejęciu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne, pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (Dz. U. z 1921 r. Nr 3, poz, 5).
Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia z 1926 r. zadaniem tegoż przedsiębiorstwa było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. W tym celu objęło ono w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Majątek ruchomy natomiast, przeznaczony do użytku kolei, z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materiałów przeszedł na własność Przedsiębiorstwa. Zatem aż w dwóch przepisach (art. 1 i 4) wyraźnie wskazano, że majątek pozostający dotychczas w zarządzie centralnego organu państwowego i z jego dotychczasowymi uprawnieniami otrzymało w zarząd Przedsiębiorstwo [...], uzyskując jednocześnie - w stosunku do majątku ruchomego i gotowizny prawo własności. Takie skonstruowanie przepisu "art. 2 ust. 2 a zwłaszcza art. 4 w/w rozporządzenia nie może być - w ocenie Sądu - traktowane jako jedynie czysta deklaracja ze strony prawodawcy. Ten ostatni przepis, ze względu na konieczność zachowania jego wewnętrznej spójności, nie może być bowiem odczytywany w ten sposób, że w części stanowi on normę prawną (odnośnie prawa własności Przedsiębiorstwa do ruchomości i gotówki) a w części ma być traktowany jako jedynie deklaracja ewentualnych, przyszłych działań, w wyniku których Przedsiębiorstwo dopiero w przyszłości uzyska, do tej części majątku, tytuł prawny a obecnie natomiast jedynie zarządza nim w sensie czysto technicznym. Za powyższym poglądem przemawia też dalsza regulacja prawna zawarta w tym akcie prawnym. Z punktu widzenia kwestii majątkowych istotne znaczenie miały przepisy art. 6 i 7 rozporządzenia, w myśl których cały majątek wydany Przedsiębiorstwu, zgodnie z cytowanym przepisem art. 4, w użytkowanie i zarząd lub na własność, podlegał wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa, inwentaryzacji i oszacowaniu, zaś wszystkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stawały się - z chwilą nabycia ich przez Przedsiębiorstwo - własnością Skarbu Państwa, a Przedsiębiorstwo zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i zarządzie.
Podkreślono, że nie można obecnych reguł stosowanych przy technice legislacyjnej odnosić do aktów prawnych powstałych blisko sto lat temu a w dodatku w warunkach szczególnych tj. w okresie budowania państwowości Polski i łączenia w jedno trzech odrębnych obszarów Kraju. Ponadto akty te - w odniesieniu do ustawodawstwa z okresu PRL-u - powstawały w zupełnie innym systemie politycznym, społecznym i prawnym. Z tego powodu zatem dodatkowo nie można interpretować wspomnianego wyżej rozporządzenia stosując do niego takie same zasady jak do aktów powstałych w Polsce Ludowej czy obecnie. Interpretacja przepisów prawnych w/w rozporządzenia z 1926 r. musi uwzględniać, że sformułowania w nim zawarte cechuje prostota. Nie przewidywało ono konieczności tworzenia przepisów wykonawczych, gdyż biorąc pod uwagę zakres regulowanej materii, miało w założeniu mieć charakter całościowy i kompleksowy. Interpretując te przepisy trzeba mieć na uwadze w szczególności cel, jaki przyświecał prawodawcy tworzącemu tę regulację. Było nim wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla Kolei, w celu zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania z uwagi na jej szczególne znaczenie dla gospodarki państwa i jego obronności. Tym podyktowane też było dokonywanie kolejnych regulacji prawnych związanych z Koleją w sposób odrębny i odmienny.
Zasady gospodarowania przez Przedsiębiorstwo [...] mieniem państwowym nie uległy w zasadzie zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) i utraty mocy wyżej cyt. rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. Nie uległy także zmianie po wejściu w życie ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Znamienne jest przy tym, że w tej ostatniej ustawie ustawodawca w art. 1 ustawy powtórzył niejako, że Przedsiębiorstwo "[...]" jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego a organy państwowe - zgodnie z art. 3 ustawy - mogły podejmować decyzje w zakresie działalności Przedsiębiorstwa [...] tylko w wypadkach przewidzianych w przepisach ustawowych. Ponadto przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 przewidywały (nadal) regulację, iż mienie Przedsiębiorstwa [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez Przedsiębiorstwo [...] w toku dalszej działalności, a ponadto, iż Przedsiębiorstwo [...] gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 tejże ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "[...]", działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami Przedsiębiorstwa [...], działającego na podstawie niniejszej ustawy.
Przypomniano, że przedmiotowa nieruchomość została przyznana Kolei w 1928 r. z chwilą utworzenia Przedsiębiorstwa. Choć obecnie powołane wyżej akty prawne już nie obowiązują, bowiem zostały zastąpione najpierw ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474), a następnie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), niemniej wywołały one określone skutki prawne, zaś wymieniona wyżej ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem regulowany przez nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień Przedsiębiorstwa [...] do mienia, którym gospodarowała.
W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zgodne były, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i, że znajdowało się ono w dyspozycji Przedsiębiorstwa [...], dla którego to przedsiębiorstwa organem założycielskim był organ centralny tj. Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Różnica w poglądach obu organów sprowadzała się natomiast do przyjęcia istnienia lub nieistnienia przymiotu "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) w dacie komunalizacji spornej nieruchomości do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. O ile Wojewoda stal na stanowisku, że mienie to nie należało do w/w podmiotów, o tyle Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uważała, że skoro Przedsiębiorstwo [...] nie legitymowała się decyzją administracyjną ustanawiającą zarząd Przedsiębiorstwa do przedmiotowej nieruchomości, istnienie której to decyzji - zgodnie z utrwalonym w tej materii orzecznictwem - dowodziłoby tytułu prawnego Przedsiębiorstwa [...] do gruntu - to w takiej sytuacji trzeba uznać, że niniejszy grunt "należał" do wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 podmiotów, co przesądzać miało o zaistnieniu z dniem 27 maja 1990 r. jego komunalizacji. W tym zakresie Komisja powoływała się - jak to wyżej zaznaczono - na wspomnianą uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. dotyczącą pojęcia "należące do". W ocenie Sądu, powołanie się przez Komisję, w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, na w/w uchwałę nie rozwiązuje w tej sprawie całości zagadnienia. Jak przyjmuje się bowiem w doktrynie praktyczne wnioski wynikające z tegoż orzeczenia są takie, że komunalizacja mienia Skarbu Państwa nie wyłączyła uwłaszczenia państwowych osób prawnych, jak również uwłaszczenie tych osób prawnych nie wykluczyło komunalizacji (vide: "Nieruchomości - problematyka prawna" G. Bieniek i St. Rudnicki wyd. praw. LexisNexis, Warszawa 2006). Zatem samo powołanie się na wspomnianą uchwałę Trybunału i przytoczenie jej nie wyjaśnia w tej sprawie statusu mienia objętego wnioskiem komunalizacyjnym.
Nie rozstrzyga także problemu w tym konkretnym przypadku, wskazanie na odnośne przepisy regulujące w ustawie gruntowej instytucję prawa zarządu (obecnie trwałego zarządu) i stwierdzenie, że prawo to mogło powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki. Należy zwrócić bowiem uwagę, że w niektórych sytuacjach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł
powstać także z mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz jej funkcjonowanie. W uchwale zapadłej w składzie 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1990 r. sygn. akt III AZP 10/90 Sąd ten wyraził pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Taka sytuacja zachodzi również m. in. w stosunku do Tatrzańskiego Parku Narodowego, który zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, położonymi w granicach parku uzyskał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23 ze zm.). Należy również mieć na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 674/05, w którym pokreślono, że w sprawie komunalizacyjnej z mocy prawa, dotyczącej mienia, które w dniu 27 maja 1990 r. znajdowało się w posiadaniu Przedsiębiorstwa [...], orzekające organy winny rozważyć, czy regulacje prawne zawarte w obowiązującej w tej dacie ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) nie stały na przeszkodzie komunalizacji tego mienia. Ustawa ta bowiem w rozdziale 6 szczegółowo omawiała - jak zresztą wyżej zostało to już zaakcentowane - kwestie dotyczące mienia Przedsiębiorstwa [...] stanowiąc, w art. 16, że mienie to stanowi wydzielona część mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Odnośnie podniesionego w odpowiedzi na skargę problemu związanego z wątpliwościami dotyczącymi art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" jako, że zagadnienie to wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy, Sąd w tej kwestii nie zajął stanowiska.
W tych warunkach zatem KKU, po uzupełnieniu materiału dokumentacyjnego o odpis z księgi wieczystej KW nr [...], którego brakuje w aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu, winna przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego mieć na uwadze, że przedmiotowa nieruchomość została wydzielona na rzecz Kolei od samego początku powstania Przedsiębiorstwa a zatem dotyczyły jej wyżej omówione historyczne regulacje prawne. Uwzględniając zaś wytyczne Sądu dotyczące interpretacji tych przepisów, organ powinien również ocenić, jakie znaczenie dla sprawy dotyczącej komunalizacji mienia znajdującego się od samego początku w dyspozycji Przedsiębiorstwa [...] miał art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]".
W skardze kasacyjnej, którą KKU zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucono Sądowi:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie:
a) art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - przez przyjęcie, że [...] S.A. jest uczestnikiem postępowania komunalizacyjnego, a także poprzez przyjęcie, że w stosunku do działki [...], Obr. [...] w P. Przedsiębiorstwu [...] przysługiwało prawo zarządu powstałego z mocy prawa, co skutkowało przyjęciem założenia, że działka [...] nie "należała" w dniu 27 maja 1990r. do podmiotów określonych w art.5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej,
b. art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" poprzez przyjęcie, że prawo zarządu powierniczego i użytkowania majątku Skarbu Państwa powstawało z mocy samego prawa i dla określenia, w stosunku, do których nieruchomości te prawa powstały nie była wymagana inwentaryzacja i oszacowanie "według zasad, które ustala Minister Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Skarbu".
2. prawa procesowego, w tym art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 153 nr 1270) w zw. z art.28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że skargę kasacyjną uzasadniają przedstawione poniżej okoliczności.
Rozpoznając skargę [...] S.A. Sąd winien ją oddalić, gdyż z utrwalonego orzecznictwa do art. 5 ust. l ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie ... wynika, że skarżący nie mógł być stroną postępowania komunalizacyjnego. W wyroku z 18 września 2001 r. I SA 694/00 NSA (publ. LEX 78922), na gruncie art. 5 ust. l tej ustawy wyraził dwie tezy. Według pierwszej z nich: "przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są - wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin". Z tezy powyższej w orzecznictwie NSA wyprowadzona została teza - konsekwencja, że w postępowaniu komunalizacyjnym przymiot stron posiadają wyłącznie: gmina i Skarb Państwa; nie ma go żadna osoba trzecia, w tym również państwowa osoba prawna, ubiegająca się o uwłaszczenie (tak NSA np. w wyrokach: z dnia 12 października 1998r. I SA 352/98, publ. LWX nr 45028; z dnia 26 września 200r. I SA 1342/99, publ. LEX nr 78921; z dnia 10 maja 201 I SA 2595/99, publ. LEX nr 54752; z dnia 3 czerwca 2003 r. I SA 2081/01, publ. LEX nr 149523).
Ponadto poprzez przyjęcie dokonanej przez Sąd wadliwej interpretacji art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. będzie naruszenie art. 5 ust. 1 pkt l ustawy komunalizacyjnej, gdyż konsekwencją tego będzie ustalenie, że działka [...] nie "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do podmiotów określonych w tym przepisie. Zgodnie z tym pierwszym przepisem prawa zarządu powierniczego i użytkowania powstały ex lege. Prawodawca postanowił jednak wymóg (który w swym orzeczeniu WSA ocenia w kontekście prawodawstwa tamtego okresu jako wyłącznie czynność techniczną), aby dokonać konkretyzacji tych praw tak, by "wszem i wobec" wiadomo było, jakich nieruchomości prawa te dotyczą. Konkretyzacja ta miała polegać - zgodnie z treścią art.6 zd. 3 rozporządzenia o utworzeniu Przedsiębiorstwa [...] - na inwentaryzacji oraz oszacowaniu "według zasad, które ustala Minister Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Skarbu". W świetle powyższego brak podstaw do przyjęcia, że grunty "Wolnych Torów", których nieskonkretyzowano w dokumentach inwentaryzacyjnych sporządzonych na podstawie powyższego przepisu (a których [...] S.A. w postępowaniu uwłaszczeniowym, czy komunalizacyjnym nie powołał) znalazły się z mocy prawa w zarządzie powierniczym lub użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...] na mocy art. 6 zd. l roporządzenia Prezydenta RP. Następstwem braku dokumentów wskazujących, że działka [...] została zinwentaryzowana jest brak podstaw do uznania, że w dniu 27 maja 1990 r. jako grunt Skarbu Państwa znajdowała się ona w zarządzie Przedsiębiorstwa [...], a co za tym idzie brak będzie podstaw do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...]. Z tego powodu teza, że przedmiotowe grunty stanowiąc własność Skarbu Państwa, spełniały również przesłankę komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...): należały one bowiem do Miejskiej Rady Narodowej w P. i do Prezydenta Miasta P., - nie nastąpiło przekształcenie nie majątkowego prawa zarządu powierniczego czy użytkowania działki [...], gdyż nie zostało wykazane przez [...] SA w oparciu o dokumenty określone przez Rozporządzenie z 1926 r., że prawa te Przedsiębiorstwu [...] przysługiwały do przedmiotowej działki, stanowi podstawę uchylenia orzeczenia WSA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując ustalenia, że działka [...] ex lege objęta została w zarząd powierniczy i użytkowanie przez Przedsiębiorstwo [...] na mocy rozporządzenia o jego utworzeniu z roku 1926 bez konieczności jej zinwentaryzowania oparł się na dokonanej przez siebie wykładni przepisów rozporządzenia w oparciu, o którą "nie można obecnych reguł stosowanych przy technice legislacyjnej odnosić do aktów prawnych powstałych blisko sto lat temu (...) nie można interpretować wspomnianego wyżej rozporządzenia stosując do niego takie same zasady jak do aktów powstałych w Polsce Ludowej czy obecnie. Interpretacja przepisów prawnych rozporządzenia z 1926r. musi uwzględniać, że sformułowania w nim zawarte cechuje prostota." Poprzez takie założenie Sąd pominął wolę prawodawcy jednoznacznie uzewnętrznioną w treści art. 6 o konieczności zinwentaryzowania i oszacowania mienia nieruchomego w stosunku, do którego Przedsiębiorstwu [...] przysługiwałoby prawo zarządu powierniczego i użytkowania "według zasad, które ustala Minister Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Skarbu", co jest konieczne dla ustalenia, czy i jakie nieruchomości objęte zostały z mocy prawa zarządem powierniczym i użytkowaniem.
Wg skarżącego wolą prawodawcy wyrażoną w rozporządzeniu było przyjęcie analogicznego jak w ustawie komunalizacyjnej rozwiązania. Powołując się na treść wyroku SN II CK 404/02 z dnia 6.02.2004 r. (LEX nr 157282) "Chociaż nabycie własności na podstawie art. 5 ust.1 ustawy z 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następuje z mocy prawa z chwilą wejścia ustawy w życie, to stwierdzenie owego przejścia prawa należy, stosownie do art. 18 ust. 1, do kompetencji organu administracji państwowej - wymaga decyzji wojewody. Decyzja ta stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej wydania (a ściśle - uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo, i prawem tym rozporządzać" dopiero od momentu zinwentaryzowania i oszacowania działki Przedsiębiorstwa [...] mogło skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo zarządu powierniczego, czy użytkowania do "danej" nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem ma usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Z kolei, niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji. W niniejszej
sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Postępowanie komunalizacyjne, dotyczące nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin.
Miasto P. naruszenie powyższego przepisu uczyniło zasadniczym zarzutem złożonej skargi kasacyjnej, wiążąc ten zarzut z drugim wymienionym w kolejności zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Miasta P. przedstawiony w skardze kasacyjnej, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze utrwalone (zob. wyroki: z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt I SA 1342/99, publ. LEX nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt 583/05, publ. LEX nr 198195).
W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Przedsiębiorstwa [...], stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie Przedsiębiorstwa [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do
mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.
Tak więc, rozpatrując postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, trzeba zauważyć, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. [...] S. A. z siedzibą w W. legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko, jakie w sposób szczegółowy przedstawiła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...], przywołując stosowne przepisy, a także wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03, którą Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Jedynie istniejący po stronie Przedsiębiorstwa [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.
W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że rozważania Sądu I instancji na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Przedsiębiorstwa [...], nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile właśnie Przedsiębiorstwo [...] nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. W tym kontekście za chybiony należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Brak tytułu prawnorzeczowego spowoduje, że sporny grunt będzie objęty przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i w konsekwencji podlegać będzie komunalizacji z mocy prawa. Decyzja wydawana na jego podstawie jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, mocą której stwierdza się jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że proces komunalizacji nie jest procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa. Na taki wniosek nie pozwala zwrot "należące do", który jest warunkiem skuteczności komunalizacji. Zatem podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tegoż mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji. Z drugiej zaś strony, dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są przecież tożsame z pojęciem "należy do", które -co ważne - w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.
Uznając zatem trafność zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 188 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę kasacyjną Miasta P. i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę [...] S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...], przyjmując, że nie było podstaw do jej uchylenia.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze, należało orzec, jak w sentencji.