I OSK 941/07

I OSK 941/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Jan Kacprzak /przewodniczący/
Jan Paweł Tarno
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1859/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-02-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1859/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W.; 3. zasądza od skarżących [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie na rzecz Miasta P. kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2007 r. o sygn. akt I SA/Wa 1859/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez Miasto P., uchylając zaskarżoną decyzję i wskazując, że nie podlega ona wykonaniu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda W. odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto P. własności nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], w obrębie W., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] (w dniu 27 maja 1990 r. stanowiącą część działki nr [...]), mającej urządzoną księgę wieczystą Kw nr [...], podając w jej uzasadnieniu, że zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3), staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
W ocenie organu, z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) wynikało więc, że aby mienie z mocy prawa stało się mieniem komunalnym w dniu 27 maja 1990 r. musiały łącznie zaistnieć takie przesłanki jak: przedmiotowe mienie było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należało do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-3, chyba że przepisy cytowanej ustawy stanowią inaczej.
Wojewoda ustalił, że w przedmiotowej sprawie bezspornym było, iż ww. nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe), natomiast w dniu ustawowej komunalizacji działka ta jako część ówczesnej działki nr [...] nie należała do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy komunalizacyjnej, a z wpisu w dziale II księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. dla działki nr [...] wynikało, że właścicielem tej nieruchomości był Skarb Państwa – Przedsiębiorstwo [...].
Ponadto, wedle ustaleń organu, treść pisma Zarządu Gospodarki Terenami w P. z dnia [...] nr [...] świadczyła, że za place składowe, rampy, magazyny położone przy stacji P. Główny, P. G., P. W., wśród których wymieniona została m. in. strefa centralna, obejmująca place składowe stacji P. Główny przy ulicy [...] i ulicy [...], była pobierana opłata. Poza tym Wojewoda wskazał, że decyzją Zarządu Miejskiego w P. z dnia [...] stycznia 1986 r. nr [...] ustalono wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania (zarządu), dotyczącego przedmiotowego gruntu.
Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, że w odniesieniu do istniejącego dawniej przedsiębiorstwa państwowego [...] funkcję organu założycielskiego – zgodnie z art. 46 ust. 2 obowiązującej w dniu ustawowej komunalizacji ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) – wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Na podstawie zaś art. 16 ust. 1 i 2 powołanej powyżej ustawy, mienie Przedsiębiorstwa [...] stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji tego przedsiębiorstwa w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez Przedsiębiorstwo [...] w toku jego dalszej działalności. Zatem – w ocenie organu I instancji – uzasadnione było twierdzenie, iż nieruchomości będące w dyspozycji, a więc należące do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji państwowej, nie stały się mieniem komunalnym. Odnosząc się do faktu, iż przez teren tzw. "wolnych torów", wśród których znajduje się działka nr [...], w dniu ustawowej komunalizacji przebiegały ulice miejskie, wskazano, iż Miasto P. mogło, ale nie skorzystało z regulacji zawartej w art. 14 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), w myśl której na wniosek gminy, złożony do dnia 31 grudnia 1992 r., można było przekazać na jej własność grunty należące do przedsiębiorstw państwowych, niepodlegających komunalizacji na podstawie tej ustawy, nie wykorzystywane zgodnie z ich społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Zasygnalizowana zatem przez wnioskodawcę kwestia dotycząca planów przeniesienia stacji P. Główny na teren [...], jak i podjęte w tym kierunku działania realizacyjne, zdaniem organu wojewódzkiego, nie miały – w świetle ww. dowodów – wpływu na ocenę "należenia" rzeczonej nieruchomości do Przedsiębiorstwa [...].
Rozpatrując sprawę w toku instancji na skutek odwołania, wniesionego przez Miasto P., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliła powyższą decyzję Wojewody W. i powołując się na przepis art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) – umorzyła postępowanie pierwszej instancji.
Decyzja ta następnie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r. o sygn. akt I SA/Wa 1758/05. Sąd, mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03, w którym to Trybunał stwierdził, że art. 1 pkt 19 i art. 5 cytowanej wyżej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji (...) nie dotyczą mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, uznał, iż Komisja bezpodstawnie umorzyła postępowanie komunalizacyjne przed organem pierwszej instancji i w związku z tym polecił organowi odwoławczemu rozważyć merytorycznie przesłanki komunalizacji wobec przedmiotowej nieruchomości i wydać w rezultacie decyzję w trybie art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Realizując powyższe wytyczne Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przyznała, że istotnie organem założycielskim dawnego przedsiębiorstwa państwowego [...] nie był żaden z organów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy komunalizacyjnej. Z drugiej strony, Komisja podniosła, że zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do", użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.
Organ II instancji stwierdził też, że według obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust 1). Natomiast zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie tej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości (art. 199 ust. 1). Dlatego, jak podał organ odwoławczy, zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej: użytkowanie), który mógł być sprawowany m. in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał dawniej na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną.
Powołując ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r. o sygn. akt I SA 1768/96 (publ. LEX nr 44632), Komisja stwierdziła, iż prawo zarządu jest w zasadzie prawem niezbywalnym i nie było możliwe ustanowienie go w inny sposób, jak tylko w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki.
Organ odwoławczy uznał również, że nie można podzielić stanowiska Wojewody, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie dawnego przedsiębiorstwa [...], którego następcą prawnym jest obecnie [...] S.A., ze względu na istnienie decyzji ustalających opłaty roczne z tytułu użytkowania (zarządu) nieruchomości. W przepisie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) – wymieniono bowiem enumeratywnie dokumenty stanowiące dowody na okoliczność istnienia zarządu oraz inne środki dowodowe dla stwierdzenia prawa użytkowania wieczystego w toczącym się postępowaniu o uwłaszczenie, a wśród nich decyzję o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.
Z tego powodu Komisja poleciła Wojewodzie dokonanie ustalenia, czy [...] S.A. bądź ich poprzednik prawny legitymowały się decyzją w sprawie ustanowienia zarządu lub użytkowania do przedmiotowej nieruchomości.
Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stała się z kolei przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła Spółka [...] S. A. z siedzibą w W.. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, twierdziła, że sporna nieruchomość stanowiła mienie "należące" (w rozumieniu ustawy komunalizacyjnej) do przedsiębiorstwa [...] w związku z treścią art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), który stanowił, że przedsiębiorstwo [...] prowadzi eksploatację linii kolejowych zarządzanych przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Ponadto, skarżąca wskazywała, iż art. 6 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia stwierdzał, że cały majątek oddany w myśl art. 4 temuż przedsiębiorstwu w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej Spółki, prawo zarządu do spornego mienia powstało na rzecz Przedsiębiorstwa [...] z mocy prawa, przy czym okoliczność, że do rozporządzenia z 1926 r. nie wydano przepisów wykonawczych nie powinna przesądzać a priori, że akt ten stanowi jedynie deklarację przysługiwania prawa zarządu. Rozporządzenie nie zawierało bowiem delegacji do wydania przepisów wykonawczych, a zatem brak było podstaw do ich wydania. Jeżeli zatem rozporządzenie zawiera normy prawne, a nie czystą deklarację, to normy te stworzyły określony stan prawny nieruchomości zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, uznał zasadność zarzutów postawionych w skardze i uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 29 czerwca 2006 r., stwierdzając, że decyzja ta została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego.
Sąd stwierdził, że [...] S.A. w W. są następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego, prowadzonego pod tą samą nazwą, i podkreślił, że Przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a jego status był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Powołano je do życia przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568 ze zm.) z uwagi – jak stanowił to art. 1 rozporządzenia – na powierzenie temuż przedsiębiorstwu zarządu kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym. Z kolei art. 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przewidywał, że organom przedsiębiorstwa "[...]" służą wszystkie publicznoprawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego. Zarząd ten (w odniesieniu do dawnego majątku kolei państw zaborczych, bo takiej nieruchomości dotyczyła przedmiotowa sprawa) początkowo sprawowało Ministerstwo Komunikacji – w oparciu o art. 1 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne pod zarząd Ministerstwa Komunikacji (Dziennik Praw Nr 14, poz. 155), a następnie przeszedł on – na zasadzie art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1920 r. o przejęciu kolei zbudowanych przez b. władze okupacyjne, pod zarząd Ministerstwa Kolei Żelaznych (Dz. U. z 1921 r. Nr 3, poz. 5).
Dalej Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w oparciu o art. 4 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z 1926 r. zadaniem tegoż przedsiębiorstwa było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. W tym celu objęło ono w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Majątek ruchomy natomiast, przeznaczony do użytku kolei, z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materiałów, przeszedł na własność Przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu, oznacza to, że aż w dwóch przepisach (art. 1 i art. 4) wyraźnie wskazano, że majątek pozostający dotychczas w zarządzie centralnego organu państwowego i z jego dotychczasowymi uprawnieniami otrzymało obecnie w zarząd Przedsiębiorstwo [...], uzyskując jednocześnie – w stosunku do majątku ruchomego i gotowizny – prawo własności. Takie zaś skonstruowanie przepisu art. 2 ust. 2, a zwłaszcza art. 4 ww. rozporządzenia nie może być – zdaniem Sądu – traktowane jako jedynie czysta deklaracja ze strony prawodawcy. Sąd dokonując wykładni art. 4, stwierdził ponadto, że ze względu na konieczność zachowania jego wewnętrznej spójności, nie można odczytywać go w ten sposób, że w części stanowi on normę prawną (odnośnie prawa własności Przedsiębiorstwa do ruchomości i gotówki), a w części ma być traktowany jako jedynie deklaracja ewentualnych, przyszłych działań, w wyniku których Przedsiębiorstwo dopiero uzyska, do tej części majątku, tytuł prawny, podczas gdy obecnie jedynie zarządza nim w sensie czysto technicznym. Za powyższym poglądem, jak podniósł Sąd, przemawia także dalsza regulacja prawna, zawarta w wymienionym akcie prawnym. Sąd powołał się w tym zakresie na przepisy art. 6 i 7 rozporządzenia, w myśl których cały majątek wydany Przedsiębiorstwu, zgodnie z cytowanym przepisem art. 4, w użytkowanie i zarząd lub na własność, podlegał wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa, inwentaryzacji i oszacowaniu, zaś wszystkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stawały się – z chwilą nabycia ich przez Przedsiębiorstwo – własnością Skarbu Państwa, a Przedsiębiorstwo zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i zarządzie.
Wedle stanowiska Sądu, interpretacja przepisów rozporządzenia z 1926 r. musi uwzględniać prostotę zawartych w nich sformułowań, a w szczególności winna uwzględniać fakt, że rozporządzenie miało w założeniu mieć charakter całościowy i kompleksowy i nie przewidywało konieczności tworzenia przepisów wykonawczych. Interpretując jego przepisy, trzeba mieć na uwadze także cel, jaki przyświecał prawodawcy tworzącemu tę regulację, a było nim wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla kolei. Samo zaś wydzielenie mienia podyktowane było koniecznością zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania z uwagi na jej szczególne znaczenie dla gospodarki Państwa i jego obronności. Ta okoliczność, jak podał dalej Sąd, leżała u podstaw ujmowania kolejnych regulacji prawnych, związanych z Przedsiębiorstwem [...] w sposób odrębny i kompleksowy.
Następnie Sąd I Instancji podniósł, że zasady gospodarowania przez Przedsiębiorstwo [...] mieniem państwowym nie uległy w zasadzie zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) i utraty mocy wyżej cytowanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. Nie uległy także zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Znamienne jest przy tym, że w tej ostatniej ustawie ustawodawca w art. 1 powtórzył niejako, że Przedsiębiorstwo "[...]" jest utworzone w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego, a organy państwowe – zgodnie z art. 3 ustawy – mogły podejmować decyzje w zakresie działalności Przedsiębiorstwa [...] tylko w wypadkach przewidzianych w przepisach ustawowych. Ponadto przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 przewidywały (nadal) regulację, iż mienie Przedsiębiorstwa [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez Przedsiębiorstwo [...] w toku dalszej działalności, a ponadto, iż Przedsiębiorstwo [...], gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę.
Z kolei przepis art. 50 ust. 1 tejże ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "[...]", działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami Przedsiębiorstwa [...], działającego na podstawie niniejszej ustawy. Przypomnieć zaś w tym miejscu wypada, że przedmiotowa nieruchomość została przyznana Przedsiębiorstwu [...] w 1926 r. z chwilą utworzenia Przedsiębiorstwa.
Sąd zauważył, że choć powołane wyżej akty prawne już nie obowiązują, bowiem zostały zastąpione najpierw ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474), a następnie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), to wywołały one określone skutki prawne, a wymieniona wyżej ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W konsekwencji oznacza to, że regulowany nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień Przedsiębiorstwa [...] do mienia, którym gospodarowała.
W ocenie Sądu, choć organy obu instancji zgodne były, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe), i że znajdowało się ono w dyspozycji Przedsiębiorstwa [...], dla którego to przedsiębiorstwa organem założycielskim był organ centralny, tj. Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, to rozbieżności pojawiły się w kwestii przyjęcia istnienia lub nieistnienia przymiotu "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) w dacie komunalizacji spornej nieruchomości do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.
Według Sądu, powołanie się przez Komisję w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., dotyczącą pojęcia "należące do", nie rozwiązuje w tej sprawie całości zagadnienia, bowiem, jak przyjmuje się w doktrynie, praktyczne wnioski wynikające z tegoż orzeczenia są takie, że komunalizacja mienia Skarbu Państwa nie wyłączyła uwłaszczenia państwowych osób prawnych, jak również uwłaszczenie tych osób nie wykluczyło komunalizacji. Zatem samo powołanie się na wspomnianą uchwałę Trybunału i przytoczenie jej nie wyjaśnia w tej sprawie statusu mienia objętego wnioskiem komunalizacyjnym.
W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie o statusie mienia komunalizacyjnego nie rozstrzyga także wskazanie na odnośne przepisy, regulujące w ustawie gruntowej instytucję prawa zarządu (obecnie trwałego zarządu) i stwierdzenie, że prawo to mogło powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, nieposiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki już choćby z tej przyczyny, że w niektórych sytuacjach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa, regulujących powstanie oraz jej funkcjonowanie. Sąd powołał się w tym miejscu na uchwałę zapadłą w składzie 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1990 r. o sygn. akt III AZP 10/90, w której wyrażono pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jako drugi z kolei przykład Sąd I instancji wymienił sytuację prawną Tatrzańskiego Parku Narodowego, który zarząd nieruchomościami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, położonymi w granicach Parku, uzyskał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23 ze zm.). Natomiast w odniesieniu do Przedsiębiorstwa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 674/05, w którym podkreślono, że w sprawie komunalizacyjnej z mocy prawa, dotyczącej mienia, które w dniu 27 maja 1990 r. znajdowało się w posiadaniu Przedsiębiorstwa [...], orzekające organy winny rozważyć, czy regulacje prawne, zawarte w obowiązującej w tej dacie ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), nie stały na przeszkodzie komunalizacji tego mienia. Ustawa ta bowiem w rozdziale 6 szczegółowo omawiała kwestie dotyczące mienia Przedsiębiorstwa [...], precyzując w art. 16, że mienie to stanowi wydzielona część mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.
Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie miało miejsce naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, winna przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody W, mieć na uwadze, że przedmiotowa nieruchomość została wydzielona na rzecz Przedsiębiorstwa [...] od samego początku powstania Przedsiębiorstwa. Uwzględniając zaś wytyczne Sądu, dotyczące interpretacji tych przepisów, organ winien również ocenić, jakie znaczenie dla sprawy komunalizacji mienia, znajdującego się od samego początku w dyspozycji Przedsiębiorstwa [...], miał art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".
Dlatego też, uznając zasadność skargi, Sąd w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270. ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Miasto P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sformułowano zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych, poprzez przyjęcie, że [...] S.A. jest uczestnikiem postępowania komunalizacyjnego i przysługuje jej prawo do wniesienia skargi, a także poprzez przyjęcie, że w stosunku do działki nr [...], obr. [...] w P., Przedsiębiorstwu [...] przysługiwało prawo zarządu powstałego z mocy prawa, co skutkowało przyjęciem, że działka nr [...] "nie należała" w dniu 27 maja 1990 r. do podmiotów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", poprzez przyjęcie, że prawo zarządu powierniczego i użytkowania majątku Skarbu Państwa powstało z mocy samego prawa i dla określenia, w stosunku do których nieruchomości te prawa powstały nie była wymagana inwentaryzacja i oszacowanie "według zasad, które ustala Minister Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Skarbu".
Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej, z powołaniem się na tezy zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których dokonano wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, wskazał, że Sąd I instancji winien skargę [...] S.A. oddalić bowiem z interpretacji ww. przepisu wynika, że Przedsiębiorstwo [...] nie mogło być stroną postępowania komunalizacyjnego. Podniósł, że stronami takiego postępowania, mającego za przedmiot przekształcenia majątkowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami, są wyłącznie – gmina i Skarb Państwa. Natomiast przymiotu strony nie ma żadna osoba trzecia, w tym również państwowa osoba prawna ubiegająca się o uwłaszczenie.
Uznał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, przyjmując wadliwą interpretację art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 r., przy czym uzasadnienie odnoszące się do tej części podstawy kasacyjnej odniósł także, na wypadek jej nieuwzględnienia, do zarzutu samego naruszenia art. 6 rozporządzenia.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, powstałe na mocy tego przepisu prawo zarządu powierniczego i użytkowania, wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 6 zd. 3 rozporządzenia, wymagało konkretyzacji, która miała polegać na inwentaryzacji i oszacowaniu majątku według zasad ustalonych przez Ministra Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Skarbu. Skoro zatem grunty "wolnych torów" nie zostały skonkretyzowane w dokumentach inwentaryzacyjnych, a inwentaryzacja nie miała, jak to przyjął Sąd, wyłącznie charakteru czynności technicznej, to brak było podstaw do przyjęcia, że grunty te znalazły się z mocy prawa w zarządzie powierniczym lub użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...]. Z tych względów, zadaniem Miasta P., przedmiotowe grunty, stanowiąc własność Skarbu Państwa, spełniały przesłankę komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, ponieważ – po pierwsze: należały do Miejskiej Rady Narodowej w P. i do Prezydenta Miasta P., po drugie zaś: [...] S. A. nie wykazała w oparciu o dokumenty określone w rozporządzeniu Prezydenta, aby przysługiwało jej prawo zarządu powierniczego, czy użytkowania, obejmujące działkę oznaczoną nr 3/5.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosły o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów. Zdaniem [...] S.A., wyrok WSA w Warszawie jest prawidłowy, gdyż ustalenie, czy Spółce przysługuje prawo zarządu spornego mienia przesądza nie tylko o posiadanej przez nią legitymacji procesowej w niniejszej sprawie, ale nade wszystko rzutuje na rozstrzygnięcie w przedmiocie komunalizacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem ma usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Z kolei, niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Postępowanie komunalizacyjne, dotyczące nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] (w dniu 27 maja 1990 r. stanowiącej część działki nr [...]), mającej urządzoną księgę wieczystą Kw nr [...], prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin.
Miasto P. naruszenie powyższego przepisu uczyniło zasadniczym zarzutem złożonej skargi kasacyjnej, wiążąc ten zarzut z drugim wymienionym w kolejności zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Miasta P. przedstawiony w skardze kasacyjnej, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze utrwalone (zob. wyroki: z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt I SA 1342/99, publ. LEX nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt 583/05, publ. LEX nr 198195).
W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Przedsiębiorstwa [...], stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie Przedsiębiorstwa [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.
Tak więc, rozpatrując postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, trzeba zauważyć, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. [...] S. A. z siedzibą w Warszawie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko, jakie w sposób szczegółowy przedstawiła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia 29 czerwca 2006 r., przywołując stosowne przepisy, a także wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03, którą Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Jedynie istniejący po stronie Przedsiębiorstwa [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.
W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że rozważania Sądu I instancji na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Przedsiębiorstwa [...], nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile właśnie Przedsiębiorstwo [...] nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. W tym kontekście za chybiony należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Brak tytułu prawnorzeczowego spowoduje, że sporny grunt będzie objęty przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i w konsekwencji podlegać będzie komunalizacji z mocy prawa. Decyzja wydawana na jego podstawie jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, mocą której stwierdza się jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że proces komunalizacji nie jest procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa. Na taki wniosek nie pozwala zwrot "należące do", który jest warunkiem skuteczności komunalizacji. Zatem podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tegoż mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji. Z drugiej zaś strony, dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są przecież tożsame z pojęciem "należy do", które – co ważne – w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.
Uznając zatem trafność zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 188 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę kasacyjną Miasta P. i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę [...] S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...], przyjmując, że nie było podstaw do jej uchylenia.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze, należało orzec, jak w sentencji.