I OSK 940/22

I OSK 940/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2615/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-18
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 154 § 2, 6 i 7
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 29 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2615/20 w sprawie ze skargi H. J. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 620/14 oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2615/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. J. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 620/14: wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10.000 złotych; stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz H. J. sumę pieniężną w kwocie 5.000 złotych oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz H. J. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 154 § 2 i 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w nieadekwatnej do przewinienia kwocie, tj. w wysokości 10.000 zł,
2. art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wymierzenie jedynie grzywny jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy.
Powyższe w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi Skarżącej przez Sąd meriti i uznaniem, że Prezydent m. st. Warszawy pozostaje bezczynny w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z 6 maja 2015 r., I SAB/Wa 620/14, w warunkach rażącego naruszenia prawa i wymierzeniem grzywny w nieuzasadnionej zawyżonej wysokości oraz przyznania sumy pieniężnej dla Skarżącej.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Na wstępie w odniesieniu do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że przepisy art. 154 § 2 i § 7 p.p.s.a., mimo że zostały zamieszczone w ustawie procesowej, są przepisami prawa materialnego, a nie procesowego, jak wskazano w skardze kasacyjnej. Biorąc jednak pod uwagę, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. możliwe jest zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a tę właśnie formę naruszenia zarzucono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 154 § 2 i art. 154 § 7 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższa wadliwość nie może stanowić przeszkody do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej.
Rozpoznawana sprawa dotyczy zaniechania rozpatrzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy wniosku skarżącej z 23 stycznia 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] hip. "[...] " [...]. Wyrokiem z 6 maja 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 620/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania tego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Przepis art. 154 § 2 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 154 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest poprzez uznanie, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 154 § 2 p.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w przypadku przekroczenia przez organ wyznaczonego przez Sąd terminu załatwienia sprawy o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce szczególnie w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność (wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., I OSK 1674/21).
W niniejszej sprawie istotna jest zatem okoliczność, że termin wyznaczony przez Sąd w wyroku z 6 maja 2015 r. upłynął w dniu 12 października 2015 roku i że do dnia dzisiejszego decyzja w niniejszej sprawie nie została wydana.
Wobec niewykonania wyroku z 6 maja 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1534/16, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500 zł. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 6 maja 2015 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Organ w skardze kasacyjnej podnosi, że Biuro Spraw Dekretowych podjęło szereg działań w celu załatwienia sprawy dążąc do ustalenie prawdy materialnej, a w konsekwencji wydania decyzji na podstawie należycie ustalonego stanu faktycznego i właściwej subsumcji przepisów prawa materialnego. Sprawy prowadzone przez Biuro Spraw Dekretowych są trudne, czego skutkiem jest niezamierzone przekraczanie przez organ terminów załatwienia spraw. Skomplikowany charakter prowadzonych postępowań wymusza konieczność zgromadzenia dokumentacji, co stanowi bardzo praco- i czasochłonny proces, zaś odpowiednia drobiazgowość w działaniu organu nie stanowi przejawu nadmiernego formalizmu, ale jest wynikiem rzetelnego podejścia do rozpoznawanych spraw. Organ wskazał również, że od 13 marca 2020 r. w kraju jest utrudnione prowadzenie postępowań, z uwagi na obostrzenia związane z sytuacją epidemiologiczną, zamknięciem archiwów w tym Archiwum Państwowego, zmniejszoną ilością pracowników Urzędu Miasta jak i Urzędów Dzielnic. Ograniczenia w dostępie do dokumentacji będącej w zasobach Archiwum Państwowego związanych z panującą w kraju sytuacją epidemiologiczną, w znacznym stopniu przyczyniły się do opóźnień w gromadzeniu materiału dowodowego, a w konsekwencji do braku możliwości zakończenia postępowania w ustawowo przewidzianym terminie.
Należy podkreślić w tym miejscu, że termin załatwienia przedmiotowej sprawy został wyznaczony w wyroku WSA w Warszawie z 6 maja 2015 r. oraz że organ nie kwestionował tego terminu wnosząc skargę kasacyjną. Odstąpienie przez organ od wniesienia skargi kasacyjnej od ww. wyroku oznacza zatem, że organ uznał wówczas powyższy termin za możliwy do dotrzymania.
Słusznie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że niewykonywanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkiem takiego zaniechania jest, w konsekwencji, podważanie autorytetu Państwa. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej.
Podnoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia dotyczące złożoności sprawy oraz dużej pracochłonności czynności postępowania dowodowego nie mogą w tym stanie rzeczy odnieść skutku spodziewanego przez kasatora. Również powołanie się na sytuację epidemiologiczną związaną z koronawirusem SARS-Cov-2 nie może odnieść takiego skutku. Jak bowiem wynika z załączonej do skargi kasacyjnej informacji Archiwum Państwowego z 17 lutego 2021 r., pracownie (czytelnie) Archiwum Państwowego w Warszawie przy ul. [...], w Wieloosobowym Stanowisku ds. Działalności Archiwalnej w Milanówku (WSDA) oraz oddziałach zamiejscowych były zamknięte dla klientów w okresach: od 12 marca 2020 r. do 22 maja 2020 r. oraz od 26 października 2020 r. do 5 stycznia 2021 r. W okresie zamknięcia czytelni Archiwum realizowało wnioski (m.in. o wyszukanie informacji czy dokumentów) składane przez klientów drogą elektroniczną bądź za pośrednictwem poczty. Archiwum umożliwiło klientom również bezpośrednie składanie wniosków poprzez stworzenie stanowiska gdzie można było zostawić podanie, które po okresie kwarantanny trafiało do realizacji przez Archiwum. W sprawach niecierpiących zwłoki Archiwum umożliwiało klientom bezpośrednie zapoznanie się z materiałami archiwalnymi w czytelni. Z informacji tej wynika również, że pracownicy organu mieli możliwość zapoznania się z interesującymi ich materiałami w czasie zamknięcia czytelni (w miesiącu listopadzie i grudniu). Była im udostępniana większa liczba jednostek, niż ustalona w Regulaminie.
W tej sytuacji należy uznać za prawidłową w świetle art. 154 § 2 p.p.s.a. ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność organu po wydaniu wyroku z 6 maja 2015 r. miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przedstawione okoliczności wskazują, że działanie organu narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a także ogólne zasady uregulowane w art. 7 i art. 8 k.p.a., zobowiązujące organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa.
W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 154 § 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 154 § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w nieadekwatnej do przewinienia kwocie, tj. w wysokości 10.000 zł.
Przypomnieć należy, że powyższy przepis stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku Sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca nie określił przesłanek miarkowania wysokości grzywny. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości grzywny pozostawiono uznaniu sądu.
Wymierzając organowi grzywnę Sąd pierwszej instancji przeanalizował wszystkie okoliczności w sprawie i uzasadnił swoje stanowisko. Wyrok ten w zakresie wymierzonej grzywny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada prawu. Trzeba również zauważyć, że sprawa dotyczy wniosku z 23 stycznia 2014 r., a poprzednio wymierzona organowi grzywna w kwocie 1.500 zł nie odniosła spodziewanego rezultatu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, grzywna za niewykonanie wyroku w wysokości 10.000 zł nie jest wygórowana, biorąc pod uwagę, że zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5167,47 zł.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. Przewidziana w tym przepisie suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki NSA z: 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17; 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19; 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19; 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20; 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20). Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem mu uświadomić, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy, i że obejmuje skarżącego swoją ochroną (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Ponadto, w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie przez skarżącą korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. W realiach rozpoznawanej sprawy, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł ma zrekompensować nieuzasadniony stan oczekiwania na załatwienie sprawy administracyjnej (ponad 7 lat).
Na koniec wskazać trzeba, że ustawodawca przyznał sądom możliwość wymierzania grzywien i sum pieniężnych do wysokości określonej w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. Wybór co do rodzaju zastosowanego środka (jeden z nich lub oba łącznie) pozostaje w granicach uznania sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że zachodziły podstawy do zastosowania obu środków przewidzianych w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. Należy oczekiwać, że wymierzona grzywna i suma pieniężna przyznana skarżącej dostatecznie zmobilizują organ do wykonania wyroku z 6 maja 2015 r.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.