I OSK 940/07

I OSK 940/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Fronczyk
Jan Kacprzak /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Paweł Tarno
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1858/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-02-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1858/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W.; 3. zasądza od skarżących [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na rzecz Miasta P. kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1858/06 uchylający decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Wojewoda W. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto P., z mocy prawa, mienia stanowiącego nieruchomość Skarbu Państwa, położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów obręb W. działka nr [...] o pow. 54081 m² (w dniu 27 maja 1990 r. stanowiąca część działki nr [...]), ujawnioną w księdze wieczystej Kw nr [...]. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda stwierdził, że z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – zwanej dalej ustawą komunalizacyjną), wynika że aby mienie z mocy prawa stało się mieniem komunalnym w dniu 27 maja 1990 r. musiały łącznie zaistnieć takie przesłanki jak: przedmiotowe mienie było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należało do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1-3 (tj. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego; zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1). Organ I instancji ustalił, że w przedmiotowej sprawie bezspornie ww. nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe). Natomiast nie zachodziła druga z koniecznych przesłanek do stwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa własności działki nr [...], bowiem w dniu ustawowej komunalizacji nieruchomość ta jako część ówczesnej działki nr [...] należała do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe – nie była zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta P. uchyliła decyzję Wojewody W. z dnia [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przeprowadziła rozważania kiedy nieruchomości będące w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Polskich Kolei Państwowych podlegają, a kiedy nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy komunalizacyjnej. Organem założycielskim dawnego p.p. Polskie Koleje Państwowe nie był żaden z organów wymienionych w art. 5 ust. 1 lub 2 (także w ust. 3) ustawy komunalizacyjnej. Z tego powodu ustalenie, że w dniu 27 maja 1990 r. określone mienie państwowe "należało do" p.p. PKP oczywiście wyłączało komunalizację tego mienia. Przeciwne zaś ustalenie prowadziło do komunalizacji takiego mienia, pod warunkiem spełnienia wszystkich przesłanek określonych w wymienionych przepisach. Podniesiono, że zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (OTK z 1992 r., nr 2, poz. 37) termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.
Organ II instancji wskazał też, że według obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust. 1). Zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie tej ustawy przez jednostki organizacyjne przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości (art. 199 ust. 1). Zarówno obecny trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (wcześniej użytkowanie), który mógł być sprawowany m.in. również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstaje i powstawał na podstawie decyzji w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną.
Powołując się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1768/96 (LEX nr 44632) Komisja stwierdziła, iż prawo zarządu jest w zasadzie prawem niezbywalnym i nie było możliwe ustanowienie go w inny sposób, jak tylko w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki.
Organ odwoławczy uznał również, że nie można podzielić stanowiska Wojewody, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie dawnego przedsiębiorstwa PKP, którego następcą prawnym jest obecnie PKP S.A., ze względu na istnienie decyzji ustalających opłaty roczne z tytułu użytkowania (zarządu) nieruchomości. W przepisie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) - wymieniono enumeratywnie dokumenty stanowiące dowody na okoliczność istnienia zarządu oraz inne środki dowodowe dla stwierdzenia prawa użytkowania wieczystego w toczącym się postępowaniu o uwłaszczenie, a wśród nich decyzję o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, ale dawniej w orzecznictwie reprezentowany był pogląd, zgodnie z którym pojęcie "zarządu" ("należenia do") musiało być jednakowo rozumiane w ustawach z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie: w ustawie o gospodarce nieruchomościami). Wprawdzie wspomniany pogląd został zakwestionowany w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i obecnie Komisja nie akceptuje go, ale ponieważ z drugiej strony orzecznictwo sądowe przyjęło rygorystyczną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, nie było możliwe przyznanie słuszności argumentacji podniesionej przez organ I instancji.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przyjęła ponadto, że zarząd nieruchomością nie mógł powstać na rzecz PKP z mocy samego prawa. Akt normatywny w tym wypadku musiałby wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości, co w przypadku PKP nie miało nigdy miejsca. Przepis art. 4 ust. 1 rozporządzenia z 1926 r. nie określał przy tym ani chwili objęcia nieruchomości w zarząd i użytkowanie, ani jego zakresu (oznaczenia granic wchodzących w rachubę nieruchomości).
Z tego powodu Komisja poleciła Wojewodzie ustalenie czy Polskie Koleje Państwowe S.A. bądź ich poprzednik prawny legitymowały się decyzją w sprawie ustanowienia zarządu lub użytkowania przedmiotowej nieruchomości.
Uwzględniając skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 lutego 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] uznając sprawę za niewłaściwie wyjaśnioną i rozważoną przez organ odwoławczy.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. w W. są następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego prowadzonego pod tą samą nazwą. Przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Powołano je do życia przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 97, poz. 568 ze zm.) z uwagi na powierzenie temuż przedsiębiorstwu zarządu kolejami państwowymi i kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym. W art. 1 i w art. 4 cytowanego rozporządzenia wyraźnie wskazano, że majątek pozostający dotychczas w zarządzie centralnego organu państwowego i z jego dotychczasowymi uprawnieniami otrzymało obecnie w zarząd Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe, uzyskując jednocześnie prawo własności. Takie skonstruowanie tych przepisów nie może być w ocenie Sądu postrzegane tylko jako czysta deklaracja ze strony prawodawcy. Z punktu widzenia kwestii majątkowych istotne znaczenie miały przepisy art. 6 i 7 rozporządzenia, w myśl których cały majątek wydany Przedsiębiorstwu w użytkowanie lub zarząd lub na własność, podlegał wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa, inwentaryzacji i oszacowaniu, zaś wszystkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stawały się – z chwilą nabycia ich przez Przedsiębiorstwo – własnością Skarbu Państwa, a Przedsiębiorstwo zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Interpretując te przepisy trzeba mieć na uwadze w szczególności cel jaki przyświecał prawodawcy tworzącemu tę regulację. Było nim wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla Kolei, w celu zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania z uwagi na jej szczególne znaczenie dla gospodarki państwa i jego obronności. Tym podyktowane było dokonywanie kolejnych regulacji prawnych związanych z Koleją w sposób odrębny i odmienny.
Zasady gospodarowania przez PKP mieniem państwowym nie uległy w zasadzie zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76), nie uległy także zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 ostatnio wspomnianej ustawy przewidywał nadal, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku dalszej działalności, a ponadto, iż PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę.
Choć obecnie powołane wyżej akty prawne już nie obowiązują, bowiem zostały zastąpione najpierw ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 95, poz. 474), a następnie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", ale wywołały określone skutki prawne a wymieniona wyżej ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem regulowany przez nią stan prawny miał zasadnicze znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień PKP do mienia, którym gospodarowała.
W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zgodne były, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i, że znajdowało się ono w dyspozycji PKP, dla którego to przedsiębiorstwa organem założycielskim był organ centralny tj. Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Różnica w poglądach obu organów sprowadzała się natomiast do przyjęcia istnienia lub nieistnienia przymiotu "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) w dacie komunalizacji spornej nieruchomości do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. O ile Wojewoda stał na stanowisku, że mienie to nie należało do w/w podmiotów, o tyle Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uważała, że skoro PKP nie legitymowała się decyzją administracyjną ustanawiającą zarząd Przedsiębiorstwa do przedmiotowej nieruchomości, istnienie której to decyzji zgodnie z utrwalonym w tej materii orzecznictwem dowodziłoby tytułu prawnego PKP do gruntu to w takiej sytuacji trzeba uznać, że niniejszy grunt "należał" do wymienionych w art. 5 ust.1 pkt 1 podmiotów, co przesadzać miało o zaistnieniu z dniem 27 maja 1990 r. jego komunalizacji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł również, że powołanie się przez Kolegium na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 nie wyjaśnia w tej sprawie statutu mienia objętego wnioskiem komunalizacyjnym. Nie wyjaśnia też problemu wskazanie na przepisy regulujące w ustawie gruntowej instytucję prawa zarządu (obecnie trwałego zarządu) i stwierdzenie, że prawo to mogło powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie ustawy o przekazaniu między państwowymi jednostki organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki. Sąd zwrócił uwagę, powołując się na orzeczenia sądowe, że w niektórych sytuacjach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie oraz funkcjonowanie.
Sąd uchylając decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wskazał, że organ rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Wojewody W. powinien mieć na uwadze, że przedmiotowa nieruchomość została wydzielona na rzecz Kolei od samego początku powstania Przedsiębiorstwa i powinien uwzględnić interpretację tych przepisów dokonaną przez Sąd. Organ winien również uwzględnić jakie znaczenie dla sprawy dotyczącej komunalizacji mienia znajdującego się od samego początku w dyspozycji PKP miał art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1858/06 wniosło Miasto P. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że PKP S.A. jest uczestnikiem postępowania komunalizacyjnego i przysługuje mu prawo do wniesienia skargi, a także poprzez przyjęcie, że w stosunku do działki nr [...] (część [...]) obr. W. w P. PKP przysługiwało prawo zarządu powstałego z mocy prawa, co skutkowało przyjęciem założenia, że przedmiotowa działka nie "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do podmiotów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W ramach tego zarzutu wskazano również na naruszenie art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 97, poz. 568 ze zm.) poprzez przyjęcie, że prawo zarządu powierniczego i użytkowania majątku Skarbu Państwa powstawało z mocy samego prawa i dla określenia w stosunku do których nieruchomości te prawa powstały, nie była wymagana inwentaryzacja i oszacowanie "według zasad, które ustala Minister Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Skarbu".
Ponadto wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego tj. art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozpoznając skargę PKP S.A. Sąd powinien ją oddalić, gdyż z utrwalonego orzecznictwa do art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wynika, że skarżący nie mógł być stroną postępowania komunalizacyjnego.
Sąd dokonał wadliwej interpretacji art. 6 wyżej wspomnianego rozporządzenia i ustalił, że działka nr [...] nie "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do podmiotów określonych w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Ustawodawca postawił wymóg, aby dokonać konkretyzacji praw. Konkretyzacja ta miała polegać – zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 rozporządzenia – na inwentaryzacji oraz oszacowaniu nieruchomości. W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że grunty "W. T.", których nie skonkretyzowano w dokumentach inwentaryzacyjnych znalazły się z mocy prawa w zarządzie powierniczym lub użytkowaniu PKP na mocy art. 6 ust. 1 rozporządzenia. Następstwem braku dokumentów wskazujących, że działka nr [...] została zinwentaryzowana jest brak podstaw do uznania, że w dniu 27 maja 1990 r. jako grunt Skarbu Państwa znajdowała się w zarządzie PKP, a co za tym idzie brak było podstaw do uwłaszczenia PKP. Dopiero od momentu zinwentaryzowania i oszacowania działki PKP mogło skutecznie powoływać się w obrocie prawnym na prawo zarządu powierniczego, czy też użytkowania do "danej" nieruchomości.
W skardze kasacyjnej wskazano, że nie można pogodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie można obecnych reguł stosowanych przy technice legislacyjnej odnosić do aktów prawnych powstałych blisko sto lat temu i że nie można interpretować wspomnianego wyżej rozporządzenia stosując do niego takie same zasady jak do aktów powstałych w Polsce Ludowej czy obecnie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polskie Koleje Państwowe S.A. wniosły o jej oddalenie w całości podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę PKP S.A. nie miał wątpliwości co do legitymacji PKP. W dacie ustawowej komunalizacji obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ww. ustawy grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej komunalizacji podlegało mienie państwowe należące do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zatem jeżeli nieruchomość ta znajdowała się w zarządzie PKP to nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Dodatkowo wskazano również, że to nie PKP ma obowiązek wykazać się prawem zarządu, lecz to organ administracji działając w oparciu o art. 7 k.p.a. zobowiązany jest dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy.
Prawo zarządu nieruchomości powstało ex lege na mocy rozporządzenia, z dnia 28 września 1926 r. Przepis art. 3 ww. rozporządzenia stanowił jednoznacznie, że w zarząd PKP przechodzą wszystkie nieruchomości związane z eksploatacją linii kolejowych zarządzane dotychczas przez Ministerstwo Kolei. Natomiast uregulowanie o inwentaryzacji i oszacowaniu majątku przekazanego w zarząd powierniczy i użytkowanie PKP zostało wprowadzone dopiero nowelizacją z dnia 29 listopada 1930 r. Zatem jeżeli regulacja ta nie obowiązywała w dniu 28 września 1926 r. a więc w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia to nie mogła ona dotyczyć konkretyzacji mienia przekazanego w zarząd PKP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem ma usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Z kolei, niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Postępowanie komunalizacyjne, dotyczące nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], obręb W., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] (w dniu 27 maja 1990 r. stanowiącej część działki nr [...]), mającej urządzoną księgę wieczystą Kw nr [...], prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin.
Miasto P. naruszenie powyższego przepisu uczyniło zasadniczym zarzutem złożonej skargi kasacyjnej, wiążąc ten zarzut z drugim wymienionym w kolejności zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Miasta P. przedstawiony w skardze kasacyjnej, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze utrwalone (zob. wyroki: z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt I SA 1342/99, publ. LEX nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt 583/05, publ. LEX nr 198195).
W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.
Tak więc, rozpatrując postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, trzeba zauważyć, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko, jakie w sposób szczegółowy przedstawiła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia 29 czerwca 2006 r., przywołując stosowne przepisy, a także wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03, którą Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.
W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że rozważania Sądu I instancji na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Polskich Kolei Państwowych, nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile właśnie PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. W tym kontekście za chybiony należało uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 32 p.p.s.a. w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Brak tytułu prawnorzeczowego spowoduje, że sporny grunt będzie objęty przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i w konsekwencji podlegać będzie komunalizacji z mocy prawa. Decyzja wydawana na jego podstawie jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, mocą której stwierdza się jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że proces komunalizacji nie jest procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa. Na taki wniosek nie pozwala zwrot "należące do", który jest warunkiem skuteczności komunalizacji. Zatem podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tegoż mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji. Z drugiej zaś strony, dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są przecież tożsame z pojęciem "należy do", które – co ważne – w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.
Uznając zatem trafność zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną Miasta P. i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś w oparciu o art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...], przyjmując, że nie było podstaw do jej uchylenia.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie z art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze, należało orzec, jak w sentencji.