I SA/Wa 495/24

I SA/Wa 495/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Elżbieta Lenart
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 77 par. 1, 80 i 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 390
art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Anna Milicka - Stojek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2024 r. nr KOA/5774/Sr/23 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 5 października 2023 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 10 stycznia 2024 r. nr KOA/5774/Sr/23 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej jako "Burmistrz") z 5 października 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
M. T. (dalej jako "skarżąca") w dniu 24 lipca 2017 r. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności syna. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 11 maja 2017 r. nr [...] o zaliczeniu syna do osób niepełnosprawnych od wczesnego dzieciństwa. Orzeczenie wydano do 31 maja 2020 r.
Burmistrz decyzją z 25 lipca 2017 r. nr [...] przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 31 maja 2020 r. w kwocie 153 zł miesięcznie.
Następnie decyzją z 16 listopada 2018 r. nr [...] Burmistrz zmienił decyzję z 25 lipca 2017 r. w ten sposób, że "wstrzymał" przyznane świadczenie i ustalił nową wysokość zasiłku od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. na kwotę 184,42 zł, zaś od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2020 r. ma kwotę 215,84 zł.
Burmistrz decyzją z 10 czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 374 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o Covid", zmienił decyzję z 16 listopada 2018 r. w ten sposób, że "wstrzymał" świadczenie od 31 października 2019 r. i od 31 maja 2020 r. i przyznał je od 1 czerwca 2020 r. do odwołania w wysokości 215,84 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 15h ust. 1 ustawy o Covid z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Skarżąca wnioskiem z 4 maja 2023 r. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia z uwagi na opiekę sprawowaną nad niepełnosprawnym synem, załączając orzeczenie o niepełnosprawności dziecka z 25 czerwca 2020 r., wydane do 30 czerwca 2024 r.
Burmistrz decyzją z 8 maja 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", stwierdził wygaszenie decyzji z 10 czerwca 2020 r. z dniem 30 kwietnia 2023 r. i wyjaśnił, że decyzja ta została wydana na okres od 1 czerwca 2020 r. do: upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego łub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W związku z wydaniem w dniu 25 czerwca 2020 r. nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącej, decyzja ta wygasła.
Kolejną decyzją z 8 maja 2023 r. nr [...] Burmistrz przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny od 1 maja 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. w wysokości 215,84 zł miesięcznie, przywołując art. 15h ust. 1 ustawy o Covid oraz wskazując na konieczność "uchylenia" decyzji z 10 czerwca 2020 r. uprzednio przyznającej zasiłek pielęgnacyjny.
Burmistrz pismem z 8 maja 2023 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia zasadności pobierania świadczeń rodzinnych przyznanych decyzją z 10 czerwca 2020 r. W toku wszczętego postępowania uzyskał informację, z pisma Starostwa Powiatowego w [...] Powiatowego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, że skarżąca w dniu 11 lipca 2020 r. odebrała orzeczenie z 25 czerwca 2020 r. o niepełnosprawności syna oraz że do 24 maja 2023 r. nie wpłynęło od tego orzeczenia odwołanie.
Wobec tego Burmistrz decyzją z 20 czerwca 2023 r. nr [...] uznał wypłacone skarżącej w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do 30 kwietnia 2023 r. świadczenia opiekuńcze w wysokości 7 122,72 zł za świadczenie pobrane nienależnie i zobowiązał ją do zwrotu ww. kwoty wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z 5 września 2023 r. nr KOA/3984/Sr/23.
Burmistrz decyzją z 5 października 2023 r., działając na podstawie art. 3 pkt 17a, art. 11a ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją z 10 czerwca 2020 r., a wypłacony w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do 30 kwietnia 2023 r. w łącznej kwocie 7122,72 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją z 10 czerwca 2020 r. przedłużono skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednakże nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Tymczasem skarżąca w dnu 20 maja 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna i orzeczenie takie uzyskała w dniu 15 czerwca 2020 r., zaś odebrała je w dniu 11 lipca 2020 r., jednak nie poinformowała o tym organu. W tej sytuacji zasiłek pobierany przez nią od 1 sierpnia 2020 r. do 30 kwietnia 2023 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i wskazała, że nie miała świadomości, że nienależnie pobiera świadczenie na syna, w szczególności nie została ona pouczona o braku prawa do tego świadczenia na skutek wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności w okresie trwania stanu epidemii, a co więcej, nowe orzeczenie nie zmieniło nic w zakresie faktycznego prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, skoro zostało ono przedłużone.
Kolegium decyzją z 10 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 5 października 2023 r. i wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Z kolei stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy o Covid wynika zaś, że z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolegium zauważyło, że z zacytowanych wyżej przepisów nie wynika by organ ustalając, czy pobrane przez stronę świadczenie jest nienależnie pobranym miał obowiązek badać. np. intencje strony, którymi się ona kierowała podejmując takie a nie inne działania. Przepisy te stanowią, że samo zaistnienie przestanek w nich zawartych, wyczerpuje w rozumieniu ustawy przesłanki "nienależnie pobranego świadczenia". Burmistrz nie był więc zobowiązany ustalać, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z powodu braku świadomości, do czego miałoby dojść z uwagi na brak pouczenia o konieczności przedłożenia nowego orzeczenia. Co więcej, decyzja Burmistrza z 10 czerwca 2020 r., wydana z uwagi na wejście w życie art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy o Covid wyraźnie wskazuje w treści uzasadnienia okres na jaki zostało przyznane świadczenie. Podaje ona bowiem, że jest to czas: "(...) do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Żaden przy tym przepis nie nakłada na organ obowiązku pouczenia w decyzji o konieczności przedłożenia przez stronę nowego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka pod rygorem utraty prawa. Dopiero istnienie takiego przepisu i jego naruszenie mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do stawiania Burmistrzowi zarzutu jego naruszenia, co z kolei mogłoby prowadzić do braku świadomości o obowiązku przedłożenia tego dokumentu. Mając na uwadze powyższe oraz to, że skarżąca nie dochowała, liczonego od dnia wydania nowego orzeczenia, tj. od 25 czerwca 2020 r., trzymiesięcznego terminu na złożenie nowego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego - o czym Burmistrz dowiedział się w dniu 30 maja 2023 r. (data otrzymania pisma Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 26 maja 2023 r.), to nie mógł mieć zastosowania zapis art. 24 ust. 2a u.ś.r., a co za tym idzie zasiłek pielęgnacyjny od 1 sierpnia 2020 r. do 30 kwietnia 2023 r. (nowy wniosek o świadczenie opiekuńcze złożono w dniu 4 maja 2023 r.) już nie przysługiwał. Dlatego świadczenia pobrane w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do 30 kwietnia 2023 r. w łącznej wysokości 7 122,72 zł, są świadczeniami pobranymi nienależnie i na zasadzie art. 30 ust. 2b i ust. 6 u.ś.r. podlegają wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o Covid przez przyjęcie, że wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności w okresie trwania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii pozbawiło skarżącą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz jej niepełnosprawnego syna od 1 sierpnia 2020 r.;
2) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że pobierany przez skarżącą na podstawie decyzji z 10 czerwca 2020 r. r. zasiłek pielęgnacyjny stanowił nienależnie pobrane świadczenie, mimo że: (i) skarżąca nie miała świadomości, że świadczenia pobierane są nienależnie, w szczególności nie została wyraźnie pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń na skutek wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności w okresie trwania stanu epidemii, a ponadto (ii) nowe orzeczenie o niepełnosprawności nie zmieniło podstaw faktycznych prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, zatem nie stanowiło zmiany mającej wpływ na prawo do świadczeń, gdy tymczasem zgodnie z pouczeniem zawartym w treści decyzji skarżąca miała obowiązek informować organ jedynie o zmianach, które mają wpływ na prawo do świadczeń.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że całkowicie nielogiczna i sprzeczna z wolą ustawodawcy byłaby wykładnia art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o Covid, w myśl której osoba w analogicznej sytuacji do skarżącej mogłaby bez przeszkód pobierać zasiłek pielęgnacyjny nieprzerwanie do 31 marca 2024 r. (tylko na podstawie przedłużenia ważności orzeczenia o niepełnosprawności, jeśli ta osoba w okresie epidemii albo po jej ustaniu nie uzyskała jeszcze nowego orzeczenia), natomiast skarżąca zobowiązana byłaby do zwrotu "nienależnie pobranego świadczenia" tylko z tego powodu, że w okresie epidemii uzyskała nowe orzeczenie o niepełnosprawności syna, które na dodatek nie wpłynęło na zmianę jej sytuacji prawnej w zakresie prawa do zasiłku. Przyjęcie tak absurdalnej wykładni niewątpliwie stanowiłoby pogwałcenie podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej. Co więcej, w przypadku świadczenia pobieranego na syna nie można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu. Ani w decyzji, ani w żadnym dostarczonym skarżącej piśmie nie zawarto wyraźnego pouczenia o tym, że brak dostarczenia nowego zaświadczenia o niepełnosprawności spowoduje brak prawa do pobierania świadczeń. Co więcej, w rozstrzygnięciu decyzji z 10 czerwca 2020 r. wskazano, że świadczenie jest przyznane do odwołania. Pouczenia zawarte w tej decyzji nie zawierały żadnej informacji o tym, że może nastąpić wygaśnięcie prawa do pobierania świadczeń z powodu otrzymania nowego orzeczenia o niepełnosprawności w stanie epidemii. Nie można zaś twierdzić, że zacytowanie w uzasadnieniu decyzji brzmienia art. 15h ust 1 pkt 2 ustawy o Covid może być uznane za pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W żadnych poprzednich decyzjach nie zawarto też pouczenia w tym zakresie. Podsumowując skarżąca podniosła, że w realiach rozpoznawanej sprawy nowe orzeczenie o niepełnosprawności jej syna pozostaje w istocie bez wpływu na przysługujące prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w tym znaczeniu, że potwierdza jedynie, że nadal spełnione są przesłanki do zaliczenia syna do osób niepełnosprawnych. Niezmiennie przez cały czas faktycznego pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego, w tym także przez okres zakwestionowanych miesięcy, syn skarżącej legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności. W tej sytuacji należy stwierdzić, że po stronie skarżącej nie wystąpiła sytuacja nienależnie pobranego świadczenia, stąd również nie istnieje obowiązek jego zwrotu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Kontrolowane decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, która reguluje tryb i warunki ustalania świadczeń, w tym m.in prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 1-3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przysługuje on: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia.
Mając na uwadze możliwość zaistnienia sytuacji pobierania świadczeń rodzinnych przez osoby nieuprawnione, ustawodawca uregulował tryb weryfikacji decyzji je przyznających (art. 32 u.ś.r.), jak też stwierdzenia w drodze decyzji, że są one świadczeniami nienależnie pobranymi i nakładania na osoby, które je pobrały obowiązku ich zwrotu (art. 30 ust. 1 u.ś.r.). Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera też definicję nienależnie pobranego świadczenia, którym jest m.in. świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.).
Organy w niniejszej sprawie do tak zdefiniowanego nienależnie pobranego świadczenia zakwalifikowały sytuację pobierania przez syna skarżącej od 1 sierpnia 2020 r. do 30 kwietnia 2023 r. zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, kiedy w stosunku do dziecka zostało wydane nowe orzeczenie przez Powiatowy Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 25 czerwca 2020 r. nr [...] o zaliczeniu go do osób niepełnosprawnych od wczesnego dzieciństwa. Orzeczenie wydano do 30 czerwca 2024 r.
Zgodzić się należy z organami, że o orzeczeniu tym (a które to doręczono skarżącej w dniu 11 lipca 2020 r.) skarżąca nie poinformowała niezwłocznie Burmistrza (uczyniła to dopiero w dniu 4 maja 2023 r. występując z nowym wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dziecka), podczas gdy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznane decyzją z 25 lipca 2017 r., zmienioną decyzją z 16 listopada 2018 r., zostało decyzją z 10 czerwca 2020 r. przyznane od 1 czerwca 2020 r. do odwołania, przy jednoczesnym zacytowaniu w uzasadnieniu decyzji treści art. 15h ust. 1 ustawy o Covid, tj. że dotychczasowe orzeczenie zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii z powodu COVID-19, jednak nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem Sądu, w sprawie istotne jest zatem wyjaśnienie, czy pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego w tak przedstawionym stanie faktycznym podlega pod definicję świadczenia nienależnie pobranego, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.
W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że "nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje ono wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się nadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Oznacza to, że o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych można mówić wtedy, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (świadome i celowe działanie wbrew pouczeniu). Zatem nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli niepowiadomienie o tych okolicznościach bądź złożenie w tym zakresie nieprawdziwych oświadczeń było świadomym i zamierzonym działaniem (lub zaniechaniem) świadczeniobiorcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09, LEX nr 558234).
Sąd w składzie orzekającym obecnie uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za uznaniem, że syn skarżącej pobierał nienależne świadczenie w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do 30 kwietnia 2023 r.
Przede wszystkim umknęło uwadze organów, że skarżąca w odwołaniu od decyzji Burmistrza wyjaśniła, że ani w decyzji z 10 czerwca 2020 r., ani też w żadnym dostarczonym jej piśmie nie została wyraźnie pouczona, że brak dostarczenia nowego zaświadczenia o niepełnosprawności spowoduje brak prawa do pobierania świadczeń, tym bardziej, że w sentencji tej decyzji wyraźnie wskazano, że zasiłek pielęgnacyjny przyznany został "do odwołania". Takie sformułowanie wręcz sugerowało, że skarżąca nie musi podejmować żadnych działań w celu nieprzerwanego pobierania świadczenia. Odnosząc się zaś do przytaczanego przez Burmistrza w uzasadnieniu ww. decyzji art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o Covid skarżąca wyjaśniła, że treść tego przepisu wręcz sugerowała, że może ona pobierać zasiłek do czasu zakończenia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, a nawet w okresie 60 dni od dnia zakończenia trwania tych stanów, chyba że w rzeczonym okresie 60 dni uzyska nowe zaświadczenie o niepełnosprawności. Taka też interpretacja była racjonalna w okresie epidemii, kiedy to nastąpiło zdecydowane ograniczenie kontaktów społecznych oraz działania administracji. Co więcej, w realiach tej sprawy nowe orzeczenie o niepełnosprawności syna skarżącej pozostaje w istocie bez wpływu na przysługujące prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, w tym znaczeniu, że potwierdza ono jedynie, że nadal spełnione są przesłanki do zaliczenia dziecka skarżącej do osób niepełnosprawnych. Niezmiennie więc przez cały czas faktycznego pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego, w tym także przez okres zakwestionowany przez organy, dziecko skarżącej legitymowało się orzeczeniem o niepełnosprawności, a zatem zachowało ciągłość prawa do tego zasiłku.
Jak przy tym już zauważono powyżej, aby uznać, że nienależnie pobierano zasiłek pielęgnacyjny, rolą organów orzekających w sprawie było również wykazanie, że skarżąca została prawidłowo pouczona o tym, że jeśli pobierane świadczenie stanie się nienależne, to będzie wtedy zobowiązana do jego zwrotu. Tymczasem w rozstrzygnięciu decyzji z 10 czerwca 2020 r. wskazano po pierwsze, że zasiłek pielęgnacyjny przyznano "do odwołania", po drugie zaś przytoczono jedynie treść art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o Covid. Ani jednak w jej treści, ani w zawartym pod nią pouczeniu, nie poinformowano już skarżącej o konsekwencjach nieprzedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności syna niezwłocznie po jego uzyskaniu. W szczególności nie poinformowano jej o utracie w takiej sytuacji prawa do pobierania przedmiotowego świadczenia. Takiej informacji próżno doszukać się w lakonicznym pouczeniu tej decyzji, gdzie zawarto jedynie informacje odnoszące się do prawa do wniesienia odwołania, poinformowano, że w przypadku (...) zaistnienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia osoba pobierająca jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach organ, jak też że nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
O istocie pouczenia w kontekście art. 30 ust. 1 u.ś.r. wypowiedział się natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że "Pouczenie powinno się odnosić precyzyjnie do konkretnego świadczenia, jakie pobiera świadczeniobiorca, a nie do szerszej, ujętej abstrakcyjnie grupy świadczeń. Ponadto nie może ono ograniczać się do zacytowania przepisu prawnego, lecz powinno być sformułowane w sposób opisowy, językiem zrozumiałym dla przeciętnego adresata danego świadczenia. Pouczenie powinno także jednoznacznie wyjaśniać, w sposób zrozumiały dla przeciętnego świadczeniobiorcy, w jakich sytuacjach pobierane świadczenie staje się "nienależnie pobrane" w rozumieniu prawa, a także jakie są skutki prawne pobierania takiego świadczenia. Wreszcie pouczenie nie może być udostępniane wyłącznie w chwili występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia - np. tylko na druku wniosku o przyznanie świadczenia, który jest składany w organie, a tym samym pozostawiany w aktach administracyjnych, i którym świadczeniobiorca nie dysponuje w okresie pobierania świadczenia." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1870/21, LEX nr 3365483).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że Burmistrz "pouczył" skarżącą o art. 30 u.ś.r. W zasadzie przepis ten był umieszczony w pouczeniu decyzji z 25 lipca 2017 r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, w decyzji z 16 listopada 2018 r. zmieniającej wysokość tego zasiłku i w decyzji z 10 czerwca 2020 r. przedłużającej prawo do zasiłku "do odwołania. Sąd nie dopatrzył się jednak w ww. decyzjach, a nawet we wniosku inicjującym postępowanie o przyznanie zasiłku, właściwego pouczenia. W treści tych decyzji, przywołując art. 30 u.ś.r., ograniczono się bowiem jedynie do wskazania, że zgodnie z tym przepisem "nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi", a co należy uznać za niewystarczające dla wywołania skutku, w oparciu o który zaktualizowałby się art. 30 ust. 1 u.ś.r. Burmistrz nigdy nie wyjaśnił tego, że jeżeli syn skarżącej utraci orzeczenie o niepełnosprawności, np. na skutek jego wygaśnięcia albo uzyskania nowego orzeczenia, to wówczas świadczenie będzie nienależne, a skarżącej nie będzie wolno go pobierać.
Co więcej, zasiłek pielęgnacyjny był niezmiennie nadal wypłacany, a sytuacja faktyczna syna skarżącej, wobec którego wydano kolejne orzeczenie o niepełnosprawności – tożsame z poprzednim, ale na dalszy okres, w istocie powodowała, że uprawnienie do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego nie uległo zmianie.
Na marginesie jedynie zauważyć trzeba, że wydłużenie terminu zakończenia obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności do 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, o którym mowa w art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o Covid, pozwalało uprawnionym dać szansę do zachowania ciągłości pobieranego świadczenia w związku z czasowym ograniczeniem orzeczenia i wszcząć właściwe postępowanie w tej materii. Nie można natomiast zaakceptować sytuacji, w której skarżąca zostaje pozbawiona przyznanego jej synowi prawa do zasiłku pielęgnacyjnego tylko dlatego, że mimo trwającego stanu epidemii, nie przedłożyła organowi niezwłocznie po jego otrzymaniu, tj. w dniu 11 lipca 2020 r., nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna z 25 czerwca 2020 r. (co więcej - wydanego do 30 czerwca 2024 r.), w porównaniu z sytuacją, w której syn skarżącej pobierałaby legalnie zasiłek pielęgnacyjny na podstawie orzeczenia o jego niepełnosprawności z 11 maja 2017 r. gdyby nie wystąpiła ona w dniu 20 maja 2020 r. o wydanie nowego orzeczenia.
Konkludując wskazać należy, że choć poza sporem jest, że skarżąca nie przedłożyła nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna z 25 czerwca 2020 r. po jego wydaniu (Burmistrz wiedzę o nim uzyskał w maju 2023 r.), to jednak mając na uwadze podnoszone w toku postępowania okoliczności związane ze wskazaniem w treści decyzji z 10 czerwca 2020 r., że zasiłek pielęgnacyjny przyznany został od 1 czerwca 2020 r. "do odwołania", jak też niezrozumiałego pouczenia zawartego w wydawanych w toku postępowania decyzjach, nie można w sprawie mówić o świadomym i zamierzonym działaniu (lub zaniechaniu) świadczeniobiorcy (skarżącej) wobec organów. Trudno tu bowiem zarzucać skarżącej świadomość w dążeniu do nielegalnego uzyskania pomocy finansowej ze środków publicznych.
Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że w sprawie nigdy nie spełniła się przesłanka aktualizująca podstawę do zastosowania art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Przyjmując odmienne stanowisko, organy naruszyły w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6 i art. 32 ust. 1 u.ś.r. poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Naruszenie to było zaś wynikiem braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, jak i błędnej oceny materiałów dowodowych, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza podlegały uchyleniu. Skoro przy tym skarżąca nigdy nie została prawidłowo pouczona o podstawie do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, który okazał się nienależny, postępowanie administracyjne w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne i zobowiązania skarżącej do jego zwrotu, nie mogło zostać wszczęte. Skoro jednak niezasadnie zostało ono wszczęte, należy je obecnie uznać za bezprzedmiotowe, co w świetle art. 105 § 1 K.p.a., świadczy o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem sądów administracyjnych bezprzedmiotowość oznacza, że nie występuje któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje niemożność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1785/13, LEX nr 1592065). Bezprzedmiotowość taka może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji (por. M. Dyl, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2015, art. 105, s. 529-530). Mając na względzie powyższe uznać należy, że warunek uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane nie został spełniony, a zatem prowadzone w tym przedmiocie postępowanie jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na powyższe koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżąca w skardze wystąpiła z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.