I OSK 94/10

I OSK 94/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący/
Jarosław Stopczyński
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Sygn. powiązane
II SA/Wa 138/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-09-23
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
art. 19 ust. 2 i art. 50 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 267a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. S. i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 138/09 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o mianowaniu na stanowisko służbowe oddala skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 138/09, po rozpatrzeniu skargi M. S., uchylił decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o mianowaniu na stanowisko służbowe.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe w ABW i cofnięcia dodatku kontrolerskiego, odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego.
Pismem z dnia 10 października 2008 r. M. S., działając przez pełnomocnika – żonę B. S., zwrócił się do Szefa ABW z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie w całości decyzji Szefa ABW z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; wyjaśnienie przyczyn i przesłanek wydania rozkazu personalnego nr [...], wskazując, iż w jego efekcie doszło do rażącego naruszenia ustawy o ABW, poprzez zmniejszenie stronie uposażenia miesięcznego, albowiem faktycznie nie przeniesiono ww. do Wydziału II Biura Finansów lecz pozostawiono na stanowisku i etacie Wydziału Kontroli Finansowej Biura Finansów; załączenie do akt sprawy dokumentu świadczącego, iż w ogóle miała miejsce tzw. "reorganizacja pracy w Biurze" oraz całości akt administracyjnych związanych z wydaniem rozkazu nr [...]; wyjaśnienie dlaczego organ nie zajął stanowiska w sprawie jednej z przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu, albowiem, zdaniem strony, organ w sposób rażący naruszył postanowienia art. 136 ustawy o ABW, a w dotychczas prowadzonym postępowaniu organ nie wskazał na dokumenty pozwalające jednoznacznie ustalić, aby dokonała się reorganizacja Biura oraz rzeczywiście przeniesiono służbowo stronę z dotychczas zajmowanego stanowiska i etatu; załączenie do akt sprawy listy obecności strony za lipiec 2006 r., pozwalającej na ustalenie czy strona była w tym czasie na służbie, czy na urlopie lub też na zwolnieniu lekarskim.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Szef ABW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Szefa ABW z dnia [...] września 2008 r. nr [...].
W uzasadnieniu organ podał, że M. S. został rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] odwołany z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem 24 lipca 2006 r. mianowany na równorzędne stanowisko służbowe w Wydziale II Biura Finansów, a w związku z tym, że służba na nowym stanowisku nie wiązała się z wykonywaniem czynności kontrolerskich, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa RM z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1408 ze zm.) z dniem 24 lipca 2006 r. ww. został cofnięty dodatek kontrolerski.
Organ drugiej instancji podkreślił, iż rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. został wydany przez p.o. dyrektora Biura Kadr ABW ppłk. C. R., zgodnie z upoważnieniem Szefa ABW, zawartym w § 1 ust. 1 pkt 1 i 3 zarządzenia Nr [...] Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych. Następnie wnioskiem z dnia 16 lipca 2008 r. pełnomocnik M. S. zwrócił się do Szefa ABW o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 K.p.a. wskazując, że przedmiotowy rozkaz został wydany z przekroczeniem upoważnienia, albowiem, w opinii pełnomocnika strony, art. 50 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW zezwala na podpisywanie rozkazów personalnych tylko Szefowi ABW. Po rozpoznaniu ww. wniosku i po zbadaniu wszystkich wskazanych przez stronę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Szef ABW decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...].
Szef ABW wskazał, że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] został wydany przez p.o. dyrektora Biura Kadr C. R., zgodnie z upoważnieniem Szefa ABW, wynikającym z zarządzenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, które obejmowało m.in. uprawnienie do podejmowania decyzji wobec funkcjonariuszy ABW zajmujących stanowiska służbowe do starszego specjalisty włącznie, w sprawach mianowania na stanowiska służbowe oraz przyznawania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia (§ 1 ust. 1 pkt 1 i 3). Szef ABW wyjaśnił, iż przedmiotowe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 19 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW oraz na podstawie art. 268a K.p.a., dodając, że treść art. 50 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW nie wyklucza uprawnienia Szefa ABW do upoważnienia podległego funkcjonariusza do załatwiania spraw w jego imieniu, albowiem zgodnie z art. 19 ust. 2 ww. ustawy Szef ABW może upoważnić podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w jego imieniu w określonym zakresie, a wyłączeniu podlegają jedynie sprawy, o których mowa w art. 27 i 29-31 ustawy o ABW oraz AW.
Organ dodał, że art. 19 ust. 3 ww. ustawy, na który powoływała się strona we wniosku, dotyczy określenia w drodze zarządzenia sposobów, metod i form wykonywania zadań w Agencji, dotyczy zadań ABW wymienionych w art. 5 ustawy. Natomiast ww. zarządzenie Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nie stanowi o sposobach, metodach i formach wykonywania zadań, lecz jest w istocie upoważnieniem dla dyrektora Biura Kadr i dyrektorów delegatur do podejmowania decyzji w imieniu Szefa w zakresie określonym tym zarządzeniem.
Wyjaśnił, iż rozkazem personalnym nr [...] powierzono C. R. pełnienie obowiązków służbowych dyrektora Biura Kadr z dniem 17 listopada 2005 r. i z tym dniem został uprawniony do wydawania decyzji w imieniu Szefa ABW, zgodnie z upoważnieniem zawartym w zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., podkreślając, iż upoważnienie wywołało skutek w stosunku do ww. z dniem powierzenia mu obowiązków dyrektora Biura Kadr, tj. z dniem 17 listopada 2005 r.
Szef ABW podkreślił, że z zarządzenia nr 27 z dnia 17 lipca 2002 r. jasno wynika, że upoważnienie dla dyrektora Biura Kadr obejmuje zarówno sprawy załatwiane w formie decyzji administracyjnej, jak i w innej formie, a z treści art. 19 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW wynika, że Szef ABW może upoważnić podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w jego imieniu.
Odnosząc się do zarzutu nieskutecznego doręczenia stronie rozkazu personalnego nr [...] z dnia 11 lipca 2006 r., co spowodowało, że nie wszedł on do obrotu prawnego, organ wskazał, że kwestia ta była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 103/07 stwierdził, że rozkaz personalny z dnia 11 lipca 2006 r. został skarżącemu w dniu 31 lipca 2006 r. "doręczony prawidłowo" i dalej "B. S. – żona funkcjonariusza, przebywając w lokalu stanowiącym miejsce zamieszkania M. S., była domownikiem – stąd też doręczenie rozkazu jest skuteczne w rozumieniu art. 43 K.p.a."
Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zgodnie z art. 136 ustawy "w razie choroby funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość". Organ wskazał, że M. S. rozkazem nr [...] został mianowany na równorzędne – zaszeregowane do tej samej grupy uposażenia zasadniczego – stanowisko służbowe starszego specjalisty. Został on przesunięty do realizacji zadań w innej komórce Biura Finansów. Szef ABW nie podzielił również stanowiska pełnomocnika M. S., że ww. został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe, gdyż tą samą decyzją cofnięto dodatek kontrolerski. Zgodnie bowiem z 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW, "funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w jednostkach organizacyjnych na stanowiskach kontroli lub audytu wewnętrznego, a także funkcjonariuszowi kierującemu taką jednostką organizacyjną oraz wykonującemu czynności kontrolne lub audytu wewnętrznego przyznaje się dodatek kontrolerski". Organ zaznaczył, że M. S. w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, co oznacza, że ww. pozostawał w służbie, ale jej nie pełnił i nie wykonywał czynności kontrolerskich, od tego czasu nie podjął czynności służbowych, albowiem do dnia zwolnienia ze służby przebywał na zwolnieniach lekarskich. Tym samym, zdaniem Szefa ABW, niedopuszczalnym byłoby wypłacanie dodatku kontrolerskiego funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie, ale który trwale zaprzestał wykonywania czynności kontrolnych.
Powyższą decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji z dnia 16 września 2008 r., jako niezgodnych z prawem, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozważenie możliwości orzeczenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r.
W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 138/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2008 r. Nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji zauważył przede wszystkim, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Według pierwszego z powołanych przepisów, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (§ 1 pkt 1 cyt. art.), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 pkt 2 cyt. art.), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (§ 1 pkt 4 cyt. art.), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (§ 1 pkt 5 cyt. art.). Zgodnie zaś z treścią art. 158 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.
Artykuł 16 K.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w K.p.a. Jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 K.p.a., który zawiera zamknięty katalog przyczyn nieważności. Powyższe wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w ww. przepisie. Wskazać przy tym należy, iż organ administracyjny działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 K.p.a. wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji.
Brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym podkreślić należy, iż elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne.
Sąd wojewódzki wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy czym mowa tu o wszystkich normach prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Dodać przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Natomiast organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powinien ograniczyć się do analizy przesłanki stwierdzenia nieważności, na którą powołała się strona, ale ocenić decyzję pod kątem innych przesłanek, mając na uwadze okoliczności uzasadnienia wniosku powołane przez stronę. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Sąd pierwszej instancji podał, że stosownie do treści art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W piśmiennictwie i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że upoważnienie musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie osoby zajmującej określone stanowisko. Dodatkowo powinno ono określać rodzaj spraw, które z upoważnienia organu może on załatwiać (patrz wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1293/06). Z analizy zarządzenia Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. wynika, że w istocie stanowi ono akt o charakterze generalnym, a nie akt indywidualny, upoważniający konkretnego wskazanego z imienia i nazwiska funkcjonariusza do podejmowania decyzji w imieniu Szefa ABW. Innymi słowy jest to akt o charakterze blankietowym. Tym samym nie można przyjąć, że ww. Zarządzenie Szefa ABW nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. stanowi upoważnienie, o którym w art. 268a K.p.a. Zatem wydanie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tak więc zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2008 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa.
Dodał, iż obowiązkiem organu było zbadanie wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności badanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., niemniej jednak Sąd nie stwierdził aby wystąpiły one w rozpoznawanej sprawie.
Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 138/09 złożyli M. S. oraz Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako P.p.s.a.) M. S. zarzucił naruszenie:
– § 6 w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Dz. U. Nr 120, poz. 1125) w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doręczenie współmałżonkowi za pośrednictwem poczty rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. jest równoznaczne z zapoznaniem funkcjonariusza z rozkazem personalnym (§ 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW);
– naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) zwaną dalej ustawą o ABW), poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka ustawowa umożliwiająca skorzystanie przez Dyrektora Biura Kadr z dyspozycji tego przepisu, podczas gdy w myśl tego artykułu władnym do wydania rozkazu personalnego nr [...] był wyłącznie Szef ABW (tzw. uprawnienie osobiste Szefa ABW);
– naruszenie art. 136 ustawy o ABW, poprzez niezastosowanie przepisu ochronnego i uznanie, że w przypadku urlopu wypoczynkowego lub choroby można zmniejszyć uposażenie poprzez cofnięcie istotnego dodatku do uposażenia o charakterze stałym;
– naruszenie przepisu art. 50 ust. 2 ustawy o ABW, poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż właściwym do wydawania rozkazów personalnych – w zakresie określonym w ust. 1 art. 50 ustawy o ABW – jest Dyrektor Biura Kadr ABW, a w konsekwencji, iż w sprawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. została spełniona przesłanka pozwalająca na wydanie upoważnienia dla funkcjonariusza wskazanego w tym przepisie, podczas gdy konstrukcja przepisu art. 50 ust. 1 i 2 wskazuje, że wydawanie rozkazów personalnych o mianowaniu na stanowisko służbowe nie może stanowić przedmiotu upoważnienia.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
– art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie wszystkich ustawowych przesłanek nieważności rozkazu personalnego nr [...], o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.;
– art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem motywy kwestionowanego wyroku, nie odpowiadają w pełni wymogom określonym w tym przepisie i nie zawierają przekonującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, a zwłaszcza na błędnym przyjęciu, iż skarżący faktycznie pełnił służbę od dnia 24 lipca 2006 r. w Wydziale II, zamiast jak wynika z dowodów znajdujących się w materiałach sprawy sądowoadministracyjnej w Wydziale IV Biura Finansów ABW, skarżący został skutecznie zapoznany z rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w dniu 31 lipca 2006 r., tym samym wyrok został wydany z naruszeniem przepisu art. 170 ustawy P.p.s.a. w zakresie lex iudicata;
– art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu w stosunku do zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów, których przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania a przyczyniłoby się wyjaśnienia istotnych wątpliwości;
– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy P.p.s.a., poprzez niezastosowanie prowadzące do pominięcia lub nieuwzględnienia twierdzeń skargi w zakresie pozostałych zarzutów o nieważności aktu administracyjnego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o ABW, mające wpływ na sposób formalnoprawnej oceny rozkazu personalnego nr [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd administracyjny pierwszej instancji nieprawidłowo dokonał kontroli legalności rozkazu personalnego nr [...] w jego całokształcie. Nie zwrócił bowiem uwagi na to, że oprócz podpisu funkcjonariusza nieuprawnionego i nieupoważnionego, wskazany art. 43 K.p.a. w zakresie doręczenia decyzji administracyjnej nie może mieć zastosowania; w tzw. służbach "specjalnych" stosuje się zapoznanie, a nie doręczanie przez pocztę rozkazów personalnych. Zatem nie może się ostać teza organu zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji o skutecznym zapoznaniu funkcjonariusza z rozkazem, tym samym wejściu rozkazu do obiegu prawnego, w wyniku fikcji zastępczego doręczenia rozkazu, małżonce funkcjonariusza.
Skarżący podniósł, iż umiejscowienie i budowa art. 50 ustawy o ABW wyraźnie wskazuje na posiadanie przez Szefa ABW i AW tzw. uprawnień osobistych, które nie mogą być przenoszone na inne osoby lub organy (z wyłączeniem zastępców i podpisu "wz" tzw. w zastępstwie gdy nie wyznaczono Szefa).
Niestwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji wystąpienia innych przypadków dających podstawę do stwierdzenia nieważności powoduje jednocześnie, że Szef ABW uzyskał możliwość upoważnienia funkcjonariuszy w zakresie określonym w art. 50 ust. 1 ustawy o ABW na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy. Natomiast należy zauważyć, iż art. 50 ust. 2 zawiera również normę prawną zawartą w tym artykule, dającą możliwość udzielenia upoważnień w zakresie tam określonym ale wyłącznie właściwych przełożonych, którzy również są funkcjonariuszami oraz posiadają określone stanowiska. Zakładając a contrario, iż ustawę o ABW i AW oraz o służbie funkcjonariuszy Kontrwywiadu i Wywiadu Wojskowego formułował racjonalny ustawodawca, to należy wnioskować – przy powyższym założeniu przyjętym przez Sąd pierwszej instancji – to norma prawna zawarta w ust. 2 art. 50 ustawy o ABW nie posiada racjonalnych podstaw, bowiem zawiera ją już art. 19 ust. 2 ustawy o ABW.
Ponadto podkreślił, że Sąd błędnie przyjął, iż skarżący od dnia 24 lipca 2006 r. pełnił służbę w Wydziale II Biura Finansów ABW, bowiem dowody w sprawie wskazywały jednoznacznie, że faktycznie skarżącego nie przeniesiono służbowo do II Wydziału, bowiem w 2006 r. pełnił służbę w Wydziale IV Biura Finansów, (chociażby z uwagi na fakt braku wolnego stanowiska w Wydziale II). Prawidłowe ustalenie faktów umożliwiłoby uchylenie zaskarżonych decyzji i uznanie że rozkaz nr [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa.
Nie sposób zgodzić się również z ustaleniem Sądu jakoby nie wystąpiły inne przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.. Podkreślić w tym miejscu należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji nie poddał gruntownej ocenie wszystkich aspektów sprawy, w których występują wątpliwości oraz w których ustalenia organu są odmienne od wniosków i twierdzeń strony postępowania. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd na wniosek stron postępowania przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów (dowód: wniosek z 16 kwietnia 2009 r., wniosek z 26 lipca 2009 r.). Jednakże treść tych ustaleń nie została następnie zamieszczona w uzasadnieniu wyroku Sądu. Z treści uzasadnienia nie wynika, że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania nie zostały właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa uniemożliwiając tym samym pełne odniesienie się do argumentów Sądu pierwszej instancji.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w swojej skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu Wojewódzkiego naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 267a K.p.a. i uznanie, że Szef ABW dokonał nieprawidłowego upoważnienia pracowników do załatwiania określonych spraw w jego imieniu poprzez wskazanie w zarządzeniu Nr [...] z dnia 17 lipca 2002 r. jedynie stanowisk zajmowanych przez te osoby natomiast nie wskazał ich z imienia i nazwiska.
W uzasadnieniu organ podał, że Sąd w swoich rozważaniach, całkowicie pominął fakt, że podstawę prawną do wydania zarządzenia Nr [...] Szefa z dnia [...] lipca 2002 r. stanowił nie tylko art. 268a K.p.a. ale także art. 19 ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). W wyroku z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 264/06 LEX nr 287979, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przepisu art. 268a K.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej".
Stosownie do art. 104 § 1 K.p.a. wydawanie decyzji administracyjnych należy do organów administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, Szef ABW jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Powyższe sprawy osobowe są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego (art. 50 ust. 3 ustawy).
W myśl zaś art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.
Podobną regulację zawiera art. 19 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym Szef ABW może upoważnić podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w jego imieniu w określonym zakresie, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 27 i 29-31. Szef Agencji, w drodze zarządzeń, określa sposoby, metody i formy wykonywania zadań w Agencji w zakresie nieobjęty innymi przepisami.
W ocenie organu zarządzenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, wydane na podstawie wskazanych wyżej przepisów, tj. art. 19 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, spełnia wszystkie zawarte w nich wymogi i prawidłowo upoważniało C. R., pełniącego obowiązki Dyrektora Biura Kadr ABW, do wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. z dnia 28 marca 2006 r. w przedmiocie mianowania M. S. na stanowisko służbowe. Wprawdzie jako podstawę wydania zarządzenia organ powołał dodatkowo art. 268a K.p.a. jednak nie ma to istotnego znaczenia w sprawie.
W konkluzji skargi kasacyjnej Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie wskazanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Istotne znaczenie z punktu widzenia oceny wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej M. S. ma odniesienie się do podstawowej kwestii, jaka pojawiła się w rozpoznawanej sprawie, a która stanowi podstawę kasacyjną skargi organu administracji – Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, sprowadzającej się do rozstrzygnięcia prawidłowości upoważnienia wynikającego dla Dyrektora Biura Kadr z mocy zarządzenia nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych.
Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 wymienionego zarządzenia Dyrektor Biura Kadr w imieniu Szefa ABW jest upoważniony do podejmowania decyzji wobec funkcjonariuszy ABW zajmujących stanowiska służbowe do starszego specjalisty włącznie w sprawach mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia na równorzędne lub wyższe stanowisko służbowe, w tym także do innej jednostki organizacyjnej oraz odwołania ze stanowiska służbowego.
Powyższe zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 268a K.p.a. oraz art. 19 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.).
Stosownie do art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.
W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW Szefowie Agencji mogą upoważnić podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w ich imieniu w określonym zakresie, z wyjątkiem spraw o których mowa w art. 27 i art. 29-31.
Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego.
W sprawach osobowych funkcjonariuszy innych niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa Agencji.
W świetle powołanych przepisów, wbrew zarzutom określonym w pkt I lit. b/ i d/ skargi kasacyjnej M. S. nie może budzić wątpliwości, iż Szef ABW jako organ właściwy do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, z mocy art. 19 ust. 2 ustawy może upoważnić podległego funkcjonariusza do załatwiania spraw w tym zakresie, tj. do wydawania w imieniu Szefa ABW rozkazu o mianowaniu na stanowisko służbowe.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej M. S., że rozkaz personalny o mianowaniu na określone stanowisko funkcjonariusza ABW musi osobiście wydać Szef Agencji oraz że w tym zakresie przysługującego mu uprawnienia nie może scedować na innego funkcjonariusza.
Analiza art. 19 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW wskazuje, iż Szefowie Agencji we wszystkich sprawach, poza określonymi w art. 27 i art. 29-31 ustawy, mogą upoważnić podległych sobie funkcjonariuszy do załatwiania spraw w ich imieniu.
Przepis art. 50 ust. 1 ustawy określający właściwość Szefa ABW oraz AW do mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe nie uchyla upoważnienia o jakim mowa w art. 19 ust. 2, co oznacza, iż prawnie dopuszczalne jest upoważnienie innego funkcjonariusza ABW i AW do wydawania w imieniu Szefa Agencji rozkazów personalnych w przedmiocie mianowania funkcjonariusza Agencji na określone stanowisko służbowe, z tym zastrzeżeniem, że upoważnienie to musi odpowiadać wymogom art. 268a K.p.a.
W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, iż upoważnienie zawarte w zarządzeniu Szefa ABW Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie właściwości przełożonych, w niektórych sprawach osobowych nie spełnia warunków przewidzianych art. 268a K.p.a. ponieważ nie wskazuje konkretnego (z imienia i nazwiska) funkcjonariusza, który został upoważniony przez Szefa ABW do podejmowania decyzji w jego imieniu w sprawach mianowania na stanowisko służbowe, a nadto czyni to w formie niemającej mocy prawnej.
W wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie I OSK 703/05 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, z którym w całości zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, a zgodnie z którym upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie przepisów postępowania mających jedynie wpływ na wynik sprawy (Lex nr 209123).
Nie może być ocenione jako właściwe upoważnienie w świetle art. 268a upoważnienie zawarte w zarządzeniu wydanym na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym Szefowie Agencji, każdy w zakresie swej właściwości, w drodze zarządzeń określają sposoby, metody i formy wykonywania zadań w Agencji w zakresie nieobjętym innym przepisem.
Powyższy przepis nie stanowi podstawy do upoważnienia w drodze zarządzenia podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w imieniu Szefa Agencji. Zarządzenie o jakim mowa w art. 19 ust. 3 ustawy dotyczy jedynie wewnętrznego urzędowania Agencji i w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych uregulowany jest pogląd, zgodnie z którym upoważnienie, o którym mowa w art. 268a musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie do osoby zajmującej określone stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2007 r. I OSK 1435/06, Lex nr 420624).
Także w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że upoważnienie musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie osoby zajmującej określone stanowisko. Powinno ono określać rodzaj spraw, które z upoważnienia organu może on załatwiać (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Kraków 2005, s. 601-603).
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że upoważnienie udzielone przez Szefa ABW Dyrektorowi Biura Kadr w zarządzeniu z dnia [...] lipca 2002 r. nie stanowi upoważnienia w rozumieniu art. 267a K.p.a.
Oznacza to, że skarga kasacyjna Szefa ABW oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 268a K.p.a. jest nieuzasadniona.
Odnosząc się natomiast do pozostałych poza przedstawionym w pkt I lit. b/ i d/ zarzutów skargi kasacyjnej M. S., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z zarzutów opisanych w jej pkt II i III nie jest trafny.
Przede wszystkim zauważyć należy, że wydanie rozkazu z dnia 11 lipca 2006 r. nr [...] przez osobę, która nie posiadała właściwego upoważnienia do działania w imieniu Szefa ABW powoduje, że rozkaz ten dotknięty jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Ustalenie w tym zakresie czyni absolutnie zbędnymi i nieuzasadnionymi rozważania Sądu Administracyjnego co do tego w jakim Wydziale skarżący pełnił służbę, czy został skutecznie zapoznany z rozkazem z dnia 11 lipca 2006 r. oraz czy rozkaz ten dotknięty jest jeszcze innymi wadami prawnymi.
To również powoduje, że zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w jej pkt I lit. a/ i c/ są co najmniej przedwczesne.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.