I OSK 939/23

I OSK 939/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Gospodarka mieniem
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1031/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1309
art. 21 do 30
Ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2021 poz 735
art. 66 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 121
art. 73 ust. 2 i 2a i art. 72 ust. 3 pkt 5, art. 78 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 185 § 1, art. 207 § 2, art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1031/22 w sprawie ze skargi B.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r., nr KOX 1852/Pc/21 w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od B.M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 19 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1031/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B.M.(dalej również: "wnioskodawca", "użytkownik wieczysty", "strona", "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również: "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 21 stycznia 2022 r., nr KOX 1852/Pc/21 w przedmiocie zwrotu podania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 12 września 2021 r., nr KOX 113/Pc/21.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 2 listopada 2018 r., Prezydent m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ reprezentujący właściciela gruntu", "organ"), działając na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: "ugn") w zw. z art. 73 ust. 2 i 2a i art. 72 ust. 3 pkt 5 ugn, wypowiedział B.M. stawkę procentową opłaty rocznej i ustalił nową wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu dla lokalu niemieszkalnego, położonego w Warszawie, ul. (...) działka nr ewid. (...) obręb (...) (związanego z lokalem ...). W uzasadnieniu pisma wskazał, że wartość gruntu przyjęta do obliczenia opłat rocznych pozostaje bez zmiany, zaś cyt.: "wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej wynoszącej 1% wartości gruntu i ustalenie nowej, wynoszącej 3% wartości gruntu, jest związane z ustanowieniem odrębnej własności lokalu, którego przeznaczenie jest inne niż cel, na który nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste, zmianą sposobu korzystania z lokalu lub trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, powodującą zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste...". Powołał się przy tym na art. 72 ust. 3 ugn, wskazując, że wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Zauważył również, że jeśli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu (art. 73 ust. 2 ugn). Podał, że stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się również odpowiednio do udziału w prawie użytkowania wieczystego, w sytuacji ustanowienia odrębnej własności lokalu, którego przeznaczenie jest inne niż cel, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste lub zmiany sposobu korzystania z lokalu (art. 73 ust. 2a ugn). Pismo zawiera również pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia – w trybie art. 78 ust. 2 do 4 ugn – do SKO w Warszawie.
Pismem z 7 stycznia 2018 r. (data wpływu do organu : 11 stycznia 2019 r.), strona złożyła "wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona". Zarzuciła naruszenie art. 73 ust. 2 i ust. 2a ugn, podnosząc m.in., że: "(...) aktualizacja opłaty rocznej, została dokonana wypowiedzeniem stawki procentowej (1%) opłaty rocznej i ustaleniem nowej stawki procentowej (3%)...". Wskazano również, że organ wypowiedział wnioskodawcy dotychczasową stawkę procentową opłaty rocznej, w oparciu o art. 73 ust. 2a ugn, na mocy którego zmiana taka może być dokonana odpowiednio do udziału w prawie użytkowania wieczystego w przypadku ustanowienia odrębnej własności lokalu, którego przeznaczenie jest inne niż cel, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste lub zmienił się sposób korzystania z lokalu.
Przy piśmie Prezydenta z 19 lutego 2021 r. wniosek przekazano do SKO w Warszawie.
Organ odwoławczy, postanowieniem z 16 września 2021 r., KOX 113/Pc/21, na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), zwrócił stronie ww. wniosek, wskazując na właściwość w sprawie sądu powszechnego. Jako przyczynę rozstrzygnięcia SKO podało wejście w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1309, dalej: "ustawa z 13 czerwca 2019 r.", "ustawa o zmianie", "ustawa zmieniająca"), którą obowiązane było uwzględnić. Zdaniem Kolegium z 15 sierpnia 2019 r. tj. z dniem wejścia w życie ww. ustawy o zmianie, SKO utraciło kompetencję do rozpoznania sporu pomiędzy właścicielem gruntu a jego użytkownikiem wieczystym, wynikłego ze zmiany (z 1 % do 3 %) stawki opłaty rocznej.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: 1) 6 października 2021 r. - Miasto Stołeczne Warszawa (dalej: "m.st.", "Miasto") - żądając uchylenia ww. postanowienia i procedowania w sprawie na podstawie przepisów obowiązujących przed 15 sierpnia 2019 r. (dalej również: "ustawa stara"). Podniosło, że wniosek o ustalenie nieuzasadnionego podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, poprzez zmianę stawki procentowej tej opłaty, został złożony 7 stycznia 2019 r. i ta właśnie data określa stan prawny właściwy do prawomocnego zakończenia sporu cywilnoprawnego w sprawie, determinując jej rozstrzygnięcie na mocy ustawy starej. Zdaniem Miasta, w sytuacji zastosowania przyjętej przez Kolegium wykładni, podwyższenie stawki procentowej od początku 2019 r. nie byłoby w ogóle możliwe, gdyby cała procedura nie zakończyła się przed 15 sierpnia 2019 r. W ocenie m.st., przyjęcie powyższego skutkowałoby zaś brakiem właściwego organu odwoławczego (czy sądu), który mógłby ów spór rozstrzygnąć; 2) 11 stycznia 2019 r. – B.M. – formułując żądanie rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przepisów obowiązujących na datę jego złożenia (ugn przed zmianą stanu prawnego). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa, polegające na wyłączeniu możliwości rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy wniosek strony został złożony do Kolegium (jako organu właściwego), jednak wskutek upływu czasu nie został rozpoznany do 15 sierpnia 2019 r., kiedy to nastąpiła zmiana stanu prawnego. Takie działanie organu odwoławczego naruszało – w ocenie strony – art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 35 i art. 36 kpa oraz zasadę lex retro non agit, zawartą w art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium podtrzymało argumentację wyrażoną w postanowieniu z 16 września 2021 r. Podkreśliło, że od 15 sierpnia 2019 r. – na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. – wprowadzono nowe brzmienie art. 73 ugn (art. 10 pkt 5 ustawy o zmianie). Stosownie do art. 73 ust. 2 ugn, od ww. daty – jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sadu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d ugn). Stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu ustalonego na podstawie zgodnego oświadczenia stron, albo orzeczenia sądu. Nowa stawka procentowa opłaty obowiązuje od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym została ustalona (art. 73 ust. 2f ugn). Organ odwoławczy zauważył, że w art. 21 do 30 ustawy z 13 czerwca 2019 r. wpisano tzw. przepisy przejściowe, brak jest w nich jednak regulacji w zakresie spraw o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, wszczętych przed wejściem w życie ustawy o zmianie, a nie zakończonych do tej daty. Podał, że unormowanie intertemporalne może mieć np. postać: "do spraw wszczętych, a nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe" – takiego, bądź podobnego przepisu ustawa z 13 czerwca 2019 r. nie zawiera. W konsekwencji SKO uznało, że z dniem wejścia w życie ustawy (15 sierpnia 2019 r.) wszystkie sprawy w przedmiocie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste winny być rozpoznawane na podstawie przepisów nowych. Podało, że wniosek strony o ustalenie niezasadności zmiany stawki procentowej został złożony 7 stycznia 2019 r. (data nadania). Prezydent przekazał ww. pismo Kolegium 5 marca 2021 r. (data wpływu do SKO) – a więc już w dacie, gdy organ odwoławczy utracił właściwość rzeczową do procedowania w sprawie. SKO wskazało również, że od marca 2020 r. obowiązywał stan zagrożenia epidemiologicznego, związany z pandemią Covid, co skutkowało wprowadzeniem wielu ograniczeń, w tym dotyczących wykonywania pracy zarobkowej oraz funkcjonowania urzędów publicznych. Kolegium przyznało, że czas od wpływu wniosku do Prezydenta (styczeń 2019 r.) do przekazania sprawy do Kolegium (marzec 2021 r.) był znaczny, jednak sytuacja ta była niezależna od działania organu odwoławczego. Podkreśliło, że kwestionowane przez strony postanowienie wydane zostało 16 września 2021 r. (6 miesięcy od dnia wpływu wniosku), a więc organ odwoławczy nie pozostawał w zawinionej i rażąco długiej zwłoce. Podniosło, że nawet gdyby przyjąć pogląd przeciwny – brak było jakiegokolwiek przepisu przejściowego, dającego Kolegium kompetencję do procedowania w sprawie po 14 sierpnia 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego stan prawny wyłączał podjęcie innego rozstrzygnięcia, niż zwrot wniosku. SKO wyjaśniło przy tym, że jako organ stosowania prawa nie może wypełniać luk prawnych w ustawach, gdy ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych. Jedynie zaś takie unormowanie mogłyby statuować kompetencję Kolegium w sprawie - po 14 sierpnia 2019 r.
Skargę na powyższy akt organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.M. kwestionując go w całości. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zaprezentowaną w skierowanym do SKO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – wskazując na naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 35 i art. 36 kpa.
Wyrokiem z 19 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że z pisma Prezydenta z 2 listopada 2018 r. wynika "ustalenie opłaty rocznej" z tytułu użytkowania wieczystego działki nr (...) obręb (...) przy ul. (...) w Warszawie – na podstawie art. 78 ust 1 ugn – związane ze zmianą przeznaczenia, wynikającą ze sprzedaży lokalu użytkowego na podstawie umowy z 7 października 2009 r. Podał, że zgodnie z art. 78 ust. 2 ugn, użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na położenie nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości – o powyższym pouczono w ww. piśmie organu. Następnie przytoczył treść art. 79 ust. 3 oraz art. 80 ust. 1 i ust. 3 ugn. Wskazał, że Kolegium wydając postanowienie o zwrocie podania powołało art. 73 ugn, zmieniony ustawą z 13 czerwca 2019 r. Zdaniem WSA, objęty wnioskiem grunt nie został oddany w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe lecz pod budowę budynków mieszkaniowo – usługowych z parkingiem podziemnym, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowanie przestrzennego Dzielnicy (...) na rzecz S. M. W. Stwierdził również, że z treści pisma Prezydenta "(...) wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wypowiedzenie dotyczy ustalenia stawki procentowej gruntu dla lokalu niemieszkalnego – lokalu użytkowego, który został po wybudowaniu wyodrębniony i sprzedany, a strona nie kwestionuje, że nastąpiła zmiana sposobu korzystania z nieruchomości powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, o czym stanowi powołany przez Kolegium przepis art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z 13 czerwca 2019 r." Dalej powołał treść ww. normy ugn, konstatując, że: "taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała gdyż użytkownik nie wystąpił o zmianę celu użytkowania wieczystego lecz zakwestionował prawidłowość ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste."
Sąd Wojewódzki zacytował treść art. 73 ust. 2d ugn i art. 73 ust. 2g ugn, stwierdzając, że w stanie faktycznym sprawy nie mają one zastosowania. Wskazał przy tym, że: "z akt sprawy nie wynika, aby organ lub użytkownik wieczysty wystąpili z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego. Z akt sprawy i załączonej księgi wieczystej wynika, że wypowiedzenie dotyczy lokalu niemieszkalnego – lokalu usługowego, stanowiącego odrębny przedmiot własności a kwestionowana jest wyłącznie prawidłowość ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste zgodnie z zawartą w tym wypowiedzeniu treścią pouczenia."
Uzasadnienie Sądu I instancji kończy stwierdzenie, że z ww. przyczyn zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem: art. 66 § 3 kpa, art. 73 ust. 2 ugn, art. 73 ust. 2d ugn i art. 73 ust. 2g ugn oraz "art. 21 ustawy z 20 lipca 2018 r." – poprzez ich zastosowanie. Nieprawidłowością wskazaną przez WSA było również niezastosowanie w sprawie: art. 78 ust. 2 ugn i art. 79 ust. 3 ugn. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ww. naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa),tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 66 § 3 kpa, poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy niezasadnie zwrócił podanie wnoszącemu, skoro była podstawa do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, mimo że sprawa ta nie należy do właściwości Kolegium;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 133 § 1 zdanie pierwsze ppsa, poprzez pominięcie okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy, że wniosek dotyczy w istocie zmiany wysokości stawki procentowej, a jedynie pośrednio wysokości kwoty opłaty rocznej - jako konsekwencja nieuzasadnionej zmiany stawki procentowej opłaty rocznej;
II. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ppsa, tj.:
a) art. 30 ustawy z 13 czerwca 2019 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że Kolegium jest właściwe do rozpatrzenia wniosku użytkownika wieczystego zawierającego zarzuty w zakresie braku podstaw do aktualizacji stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, podczas gdy przepisy powołanej ustawy, z 15 sierpnia 2019 r., przeniosły spór w tym zakresie na grunt cywilnoprawny, pozbawiając samorządowego kolegia odwoławcze kompetencji do oceny zasadności aktualizacji stawek procentowych;
b) art. 73 ust. 2, art. 73 ust. 2d i art. 73 ust. 2g ugn oraz art. 21 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1495, dalej: "ustawa przekształceniowa"), poprzez wadliwe zarzucenie organowi ich błędnego zastosowania, podczas gdy na podstawie art. 10 pkt 5 ustawy z 13 czerwca 2019 r. Kolegium nie jest organem właściwym w sprawach ustalenia wysokości stawki procentowej od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od 15 sierpnia 2019 r., gdyż ww. ustawa nie zawiera przepisów przejściowych w tym zakresie, a zatem w myśl zasad ogólnych, do spraw wszczętych stosuje się przepisy nowe, a ponadto Kolegium nie stosowało art. 73 ust. 2g ugn, gdyż cel użytkowania wieczystego był dotychczas określony;
c) art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 3 ugn, poprzez wadliwe zarzucenie organowi błędnego ich niezastosowania w sytuacji, gdy przepisy te regulują sposób ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a nie ustalenie wysokości stawki procentowej, która to kwestia stanowiła de facto przedmiot wniosku użytkownika wieczystego skierowanego do Kolegium.
Podnosząc jak powyżej wniesiono o: "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy na Orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz SKO kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy na Orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz SKO kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych." W środku zaskarżenia zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tym miejscu zauważyć należy, że zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji norm prawa materialnego, stąd dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w sprawie.
Istotą sporu w sprawie jest prawidłowość dokonanego przez Kolegium – na podstawie art. 66 § 3 kpa – zwrotu wniosku o ustalenie bezzasadności wypowiedzenia stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości – wobec zmiany stanu prawnego, po wejściu w życie ustawy z 13 czerwca 2019 r.
Organ odwoławczy wywodzi bowiem, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie jest kompetentny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (na podstawie przepisów ugn w brzmieniu przed 15 sierpnia 2019 r.), a w ustawie o zmianie brak jest przepisów przejściowych, które mogłyby stać u podstaw dokonania przez organ odwoławczy oceny zasadności pisma strony z "7 stycznia 2018 r." (wpływ do Prezydenta: 11 stycznia 2019 r.; wpływ do SKO: 5 marca 2021 r.). Skargą kasacyjną zakwestionowano przyjętą przez WSA właściwość rzeczową organu odwoławczego (ocenę podstawy prawnej żądania strony) oraz wydanych w sprawie postanowień o zwrocie wniosku z 16 września 2021 r. i z 21 stycznia 2022 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczyć należy, że wątpliwości dotyczące właściwości rzeczowej SKO w sprawie, powodowane są znaczną rozbieżnością czasową pomiędzy oświadczeniem Prezydenta z 2 listopada 2018 r. a przekazaniem do Kolegium w marcu 2021 r., opisanego powyżej wniosku strony z "7 stycznia 2018 r.".
Przypomnieć w tym miejscu wypada, że wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego związana jest z celem, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana (art. 72 ust. 3 ugn). Na mocy zaś art. 73 ust. 2 ugn (w brzmieniu na datę oświadczenia Prezydenta), jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81 ugn. W myśl ust. 2a cytowanej normy, przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, w przypadku: 1) ustanowienia odrębnej własności lokalu, którego przeznaczenie jest inne niż cel, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, lub 2) zmiany sposobu korzystania z lokalu. Art. 73 ust. 3 ugn, odnosił się zaś do udzielenia bonifikaty od pierwszej opłaty i opłat rocznych, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku.
Z powyższego wynika, że podstawą zmiany stawki procentowej opłaty rocznej, po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, jest trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który została ona oddana. W takim przypadku zmiana stawki procentowej opłaty rocznej następuje stosownie do stawki właściwej dla nowego celu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie bez wątpienia nastąpiło ww. wypowiedzenie stawki procentowej opłaty rocznej, wydane przez organ reprezentujący właściciela gruntu 2 listopada 2018 r. – na mocy art. 73 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 ugn – w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 13 czerwca 2019 r. Zatem przyjąć należało, że zmiana wysokości stawki procentowej opłaty rocznej w sprawie związana była z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, skutkującą zmianą celu, na który została ona oddana w użytkowanie wieczyste.
Zgodzić się w tym miejscu należy ze skarżącym kasacyjnie, że taki właśnie charakter miało wypowiedzenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu, złożone przez Prezydenta. Bezspornie świadczy o tym tak sam tytuł ww. oświadczenia ("Wypowiedzenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu"), jak i argumentacja uzasadnienia tego pisma: "wartość gruntu przyjęta do obliczenia opłat rocznych pozostaje bez zmiany...", "ustalamy wysokość stawki procentowej opłat rocznych w wysokości 3% wartości gruntu dla lokalu niemieszkalnego"; "wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej wynoszącej 1% wartości gruntu i ustalenie nowej, wynoszącej 3% wartości gruntu, jest związane z ustanowieniem odrębnej własności lokalu, którego przeznaczenie jest inne niż cel, na który nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste, zmianą sposobu korzystania z lokalu lub trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, powodującą zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste...". Powyższe, w ocenie Sądu kasacyjnego jednoznacznie przesądza, że przedmiotem opisywanego wypowiedzenia była aktualizacja stawki procentowej opłaty rocznej, nie zaś aktualizacja samej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Takie zaś określenie treści oświadczenia organu reprezentującego właściciela gruntu, determinować musiało podstawę prawną żądania strony z "7 stycznia 2018 r.", a więc i następczo właściwość organu odwoławczego, bądź sądu powszechnego do rozstrzygnięcia sprawy. Z art. 78-80 ugn, stosowanych na gruncie procedury zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wynikało, że zmianę stawki procentowej można było kwestionować poprzez złożenie w ustawowym terminie do właściwego miejscowo samorządowego kolegium odwoławczego (w sprawie: za pośrednictwem Prezydenta) wniosku o ustalenie, że zmiana stawki procentowej jest nieuzasadniona albo że jest uzasadniona w innej wysokości. To właśnie uczynił użytkownik wieczysty wnosząc żądanie z 7 stycznia 2019 r. (data nadania pisma) i argumentując, że zmiana celu – w jego ocenie – nie nastąpiła.
Sąd Wojewódzki nie wypowiada się w ww. kwestii jasno. Na wstępie wskazuje, że pismo Prezydenta z 2 listopada 2018 r. dotyczy "ustalenia opłaty rocznej", a podstawą tego oświadczenia był art. 78 ust. 2 ugn (str. 4 uzasadnienia), by w dalszej części uzasadnienia stwierdzić, że "Z treści pisma Prezydenta m.st. Warszawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wypowiedzenie dotyczy ustalenia stawki procentowej gruntu..." (str. 5). Powołuje wprawdzie art. 78 - 80 ugn, jednak były to normy właściwe dla zaskarżenia obu ww. rodzajów postępowań. Sam zaś brak konsekwencji w stosowaniu ww. pojęć w uzasadnieniu wyroku oraz posługiwanie się niedookreślonym skrótem "ustalenie opłaty za użytkowanie", może wprowadzać w błąd co do przedmiotu sprawy i trybu, który Sąd Wojewódzki opisuje. Analizując argumentację WSA, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega jednoznacznej oceny charakteru ww. wypowiedzenia, jak i wniosku użytkownika wieczystego. Można wywodzić ją jedynie z przywołania art. 73 ugn (w brzmieniu po wejściu w życie ustawy zmieniającej). Sąd I instancji nie wyraża więc bezpośrednio stanowiska wobec przedmiotu poddanej kontroli sprawy administracyjnej, ograniczając się do zacytowania art. 73 ust. 2d i art. 73 ust. 2g ugn, wskazania, że żadna ze stron nie kwestionuje zmiany celu użytkowania gruntu oraz konstatacji, że przytoczone normy nie mają zastosowania w sprawie.
Powyższe zaś czyni zrozumiałym wywód organu, sformułowany w zarzucie II. c) skargi kasacyjnej. Uzasadnienie Sądu I instancji może bowiem być interpretowane, jako nakaz wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej, gdy przedmiotem tak oświadczenia Prezydenta, jak i wniosku strony jest zmiana stawki procentowej opłaty rocznej. Słusznie przy tym Kolegium podnosi, że wniosek użytkownika wieczystego kwestionuje sposób ustalenia i wysokość stawki procentowej, wskazując, że strona "(...) kwestionuje naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 2 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i podwyższenie stawki procentowej z 1% na 3%".
Wyjaśnienia w tej sytuacji wymaga zasadnicza różnica pomiędzy aktualizacją opłaty rocznej, stanowiącą wynik zmiany stawki procentowej a aktualizacją tej opłaty, stanowiącą wynik zmiany wartości nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 77 ust. 1 ugn, aktualizacji wysokości opłaty rocznej w związku ze zmianą wartości nieruchomości dokonuje się z zachowaniem dotychczasowej stawki procentowej. Zmiana stawki procentowej i aktualizacja wysokości opłaty rocznej to dwie odrębne czynności organu, które nie mogą być mylone, czy utożsamiane. Bezpośrednim i naturalnym następstwem zmiany wysokości stawki procentowej będzie adekwatna zmiana kwotowa opłaty rocznej, która następuje niejako automatycznie (sprowadza się do matematycznego wyliczenia opłaty, równej iloczynowi nowych stawek procentowych i – pozostającej bez zmiany od pierwotnego ustalenia/bądź ostatniej aktualizacji – wartości nieruchomości). Nowa wysokość opłaty rocznej (zdeterminowana zmianą stawki) sprowadza się do dokonania przez organ czynności materialno-technicznej w postaci wystosowania pisma, czy zawiadomienia. Brak jest przy tym określonego, odrębnego trybu postępowania oraz w konsekwencji wszczęcia postępowania dążącego do zakwestionowania takiej aktualizacji. Nie może być ona w szczególności podważona w trybie art. 78 – 81 ugn.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem postępowania przed organami była zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanego powyżej gruntu, nie zaś aktualizacja opłaty rocznej związana ze zmianą jego wartości. Powyższe, wraz z uwzględnieniem zmian stanu prawnego, przesądzać winno o właściwości rzeczowej organu odwoławczego/bądź sądu powszechnego dla rozpoznania wniosku skarżącego z "7 stycznia 2018 r.".
Przypomnieć w tym miejscu wypada, że przed 15 sierpnia 2019 r. zmiana stawki procentowej opłaty rocznej (dalej również: "aktualizacja stawki"), następowała w trybie określonym w art. 78–81 ugn, a więc w tym samym trybie, który reguluje aktualizację opłat rocznych. Właściwy organ wypowiadał pisemnie dotychczasową wysokość stawki procentowej, składając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Wypowiedzenie powinno przy tym wyjaśniać zaistnienie przesłanek uzasadniających aktualizację stawki oraz pouczenie o możliwości i sposobie zakwestionowania jego prawidłowości (wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego o ustalenie, że zmiana stawki procentowej opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości). Od wydanego następnie orzeczenia kolegium przysługiwał sprzeciw, skutkujący przekazaniem sprawy na drogę postępowania sądowego. Zmieniona wysokość stawki procentowej była wiążąca od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano wypowiedzenia.
Po zmianie – wprowadzonej ustawą z 13 czerwca 2019 r. – ustawodawca zdecydował o rezygnacji z etapu rozpatrzenia sprawy przez kolegium, tym samym upraszczając i skracając procedurę zmiany stawki procentowej. Na mocy nowych przepisów, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego (aktualizację stawki opłaty rocznej), może wystąpić zarówno użytkownik wieczysty, jak i organ (art. 73 ust 2 ugn). Właściwy organ przedstawia pisemne oświadczenie zawierające propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego, wyznaczając termin na zajęcie stanowiska przez użytkownika wieczystego (nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania pisma). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego, bądź nie przedstawił stanowiska, organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d ugn). W przypadku zainicjowania zmiany wnioskiem użytkownika wieczystego, właściwy organ przedstawia pisemne stanowisko w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust 2e ugn). W aktualnym stanie prawnym dla rozpatrywania ewentualnego sporu pomiędzy stronami właściwy w ww. przypadku będzie sąd powszechny, gdyż w ustawie z 13 czerwca 2019 r. nie przewidziano przepisów przejściowych. Jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie - art. 21 do 30 ustawy o zmianie obejmuje przepisy przejściowe, które nie zawierają regulacji wskazanej w art. 10 pkt 5 tej ustawy, tj. dotyczącej spraw zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy.
Stanowisko zgodne z aktualnym trybem rozpatrywania wniosków o ustalenie, że zmiana stawki procentowej opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości zaprezentował organ odwoławczy – na podstawie art. 66 § 3 kpa – dokonując zwrotu pisma strony z "7 stycznia 2018 r.", wobec opisanej powyżej zmiany stanu prawnego. Uznał bowiem, że "nowa" procedura oceny zasadności takich wniosków, wyłącza kompetencję Kolegium i przenosi ją na grunt cywilnoprawny – do właściwości sądu powszechnego.
Sąd Wojewódzki był w zaistniałej sytuacji zobowiązany do wyrażenia oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 66 § 3 kpa, w opisanym powyżej stanie prawnym. W myśl ww. normy, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Sąd Wojewódzki nie przedstawił jasnego stanowiska wobec zastosowania powyższego przepisu w sprawie, a więc nie odniósł się do istoty sporu.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przedmiotem sprawy był zwrot wniosku strony w przedmiocie ustalenia zasadności zmiany stawki procentowej opłaty rocznej, dokonany przez SKO na podstawie art. 66 § 3 kpa. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że po pierwsze: WSA nie określił jednoznacznie właściwości rzeczowej organu w odniesieniu do treści żądania skarżącego - a w szczególności z uzasadnienia nie wynika, czy Sąd I instancji odnosi się do aktualizacji stawki, czy też aktualizacji opłaty (co wskazano w zarzutach środka zaskarżenia i wyjaśniono powyżej); po drugie: WSA ograniczył się jedynie do przytoczenia treści art. 73 ust. 2d ugn i art. 73 ust. 2g ugn, obowiązujących po 15 sierpnia 2019 r. i konstatacji, że nie mają one zastosowania w sprawie – nie dokonując w żadnym aspekcie analizy, ani tez wyjaśnienia takiego stanowiska; po trzecie: argumentacja Sądu meriti nie wskazuje, jakie inne regulacje i z jakich przyczyn, w jego ocenie, miałyby mieć w sprawie zastosowanie oraz jakie konkretne działania skarżony organ miałby w zaistniałej sytuacji podjąć. Niewystarczającym jest przy tym wskazanie w przedostatnim akapicie uzasadnienia, że SKO naruszyło art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 2 ugn, poprzez ich niezastosowanie. Należy bowiem pamiętać, że normy te odnoszą się do trybu kwestionowania tak aktualizacji stawki (na mocy ustawy "starej"), jak i aktualizacji opłaty, a więc samo "wytknięcie" organowi odwoławczemu naruszenia w ww. sposób, nie określa wzorca postępowania, który SKO winno następczo zastosować. Po czwarte: samo wskazanie, że Kolegium naruszyło art. 66 § 3 kpa, art. 73 ust. 2 ugn, art. 73 ust. 2d ugn i art. 73 ust. 2g ugn oraz "art. 21 ustawy z 20 lipca 2018 r." nie może stanowić zgodnego ze standardami orzekania odniesienia się do istoty sprawy.
Zauważenia również wymaga, że organ odwoławczy rozstrzygając sprawę nie oparł żadnego z postanowień na – naruszonym zdaniem WSA (poprzez jego zastosowanie) przez SKO – "art. 21 ustawy z 20 lipca 2018 r.". Sąd Wojewódzki nie wskazał w uzasadnieniu wyroku pełnej nazwy ustawy, jednak Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że chodzi o art. 21 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (właściwy Dz. U. wskazano powyżej). Norma ta obejmuje regulacje przejściowe, dotyczące aktualizacji stawek procentowych i opłat rocznych. Z uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika jednak przyczyna zarzucanego SKO w tym zakresie naruszenia. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że wobec daty nadania wniosku – 7 stycznia 2019 r. oraz niezastosowania przez Kolegium ww. przepisu prawa w kwestionowanych rozstrzygnięciach, sformułowanie takiego zarzutu przez WSA pozbawione było przymiotu trafności.
Sąd kasacyjny, pomimo związania zarzutami środka zaskarżenia, nie może pominąć istotnych, ww. wadliwości uzasadnienia wyroku i w konsekwencji uchylenia się przez Sąd Wojewódzki od zajęcia jednoznacznego stanowiska co do wydanego przez organ odwoławczy, formalnego rozstrzygnięcia. Stwierdzonej bowiem w treści wyroku bezzasadności zastosowania normy prawa – art. 66 § 3 kpa – WSA nie tylko nie przytacza, ale i w żaden sposób swojej analizy sprawy do niej nie odnosi. Analizując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w sposób wystarczający co do istoty sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki winien mieć na względzie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko i ocenę prawną, a w szczególności powinien wziąć pod rozwagę dokonaną przez Sąd kasacyjny ocenę przedmiotu oświadczenia Prezydenta z 2 listopada 2018 r. oraz żądania strony z "7 stycznia 2018 r." – jakim jest aktualizacja stawki procentowej opłaty rocznej, nie zaś aktualizacja opłaty rocznej. Wypowiadając się do istoty sprawy, dokona również analizy i oceny prawidłowości zastosowania przez Kolegium art. 66 § 3 kpa, odnosząc swoje rozważania w szczególności do skutków zmiany stanu prawnego, powodowanego wejściem w życie z 15 sierpnia 2019 r. – ustawy z 13 czerwca 2019 r. oraz pominięcia umiejscowienia przez ustawodawcę w ww. regulacji przepisów przejściowych w zakresie zastosowania art. 73 ugn.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji.
W oparciu o art. 207 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. W ocenie Sądu kasacyjnego, w przypadku, gdy przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość wyroku Sądu I instancji – spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu – nie zaś wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, brak jest dostatecznych podstaw do obciążenia strony, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.