I OSK 57/23

I OSK 57/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1383/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-15
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2022 r. sygn. IV SA/Wa 1383/22 w sprawie ze skargi M. U. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 stycznia 2022 r. nr DO.7.7613.143.2021.PJ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1383/22, oddalił skargę M. U. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 stycznia 2022 r., nr DO.7.7613.143.2021.PJ, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Orzeczeniem z dnia 16 kwietnia 1971 r., nr USW IV-60/l 1/11/71 Prezydium Rady Narodowej w Krakowie orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w Krakowie, parcela I. kat. 2393, gm. kat. [...] pow. 725 m2, obj. Lwh [...], c.d. Kw [...], stanowiącej własność S. C. (pkt 7 orzeczenia).
Pismem z dnia 26 marca 2008 r. B. U. (następczyni prawna S. C.), złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia. Spadek po B. U. nabył w całości M. U.
W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy, Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r., znak DO.7.7613.143.2021.PJ, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 158 § 3 K.p.a., umorzył postępowanie z wniosku B. U. (w miejsce której wstąpił M. U.) w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1971 r., nr USW IV-60/l 1/11/71 w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Krakowie, parcela I. kat. 2393, gm. kat. [...] o pow. 725 m2, obj. Lwh [...], c.d. Kw [...], stanowiącej własność S. C. (pkt 7 orzeczenia) w całości.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Minister wyjaśnił, że ustawodawca w przepisie art. 2 ust. 2 ustanowił nową przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego, przewidując jednocześnie, że w tych wypadkach umorzenie następuje z mocy prawa. Minister podkreślił jednak, że w/w przepis ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie do postępowań administracyjnych, które w dacie 16 września 2021 r. były w toku. Natomiast w niniejszej sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 502/21 uchylający decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 16 sierpnia 2017 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 maja 2017 r., wraz z aktami sprawy wpłynął do Ministerstwa Rozwoju i Technologii w dniu 4 października 2021 r.
W związku z powyższym Minister uznał, że w dniu 16 września 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii nie prowadził postępowania z wniosku B. U. z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1971 r., w związku z czym przedmiotowa sprawa nie była sprawą w toku. Na tej podstawie organ uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a., natomiast zachodziła konieczność ustalenia, czy na gruncie art. 158 § 3 K.p.a. zaistniała negatywna przesłanka wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie oceny legalności decyzji (orzeczenia).
Minister ustalił, że w aktach sprawy znajdują się kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1971r., w tym zwrotne potwierdzenia odbioru w/w decyzji przez Wydział Budżetowo-Gospodarczy Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "[...]" w Krakowie datowane na dzień 16 kwietnia 1971 r. oraz Krakowskie Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego w Krakowie datowane na dzień 19 kwietnia 1971 r. Wskazano, że aktach sprawy znajduje się również kopia egzemplarza orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego z dnia 16 kwietnia 1971 r., opatrzonego przez organ wywłaszczeniowy w dniu 6 maja 1971 r. klauzulą ostateczności.
Minister stwierdził, że w/w okoliczności dowodzą, iż orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 16 kwietnia 1971 r. w niezaskarżonej części, w tym w zakresie pkt 7 decyzji, zostało doręczone stronom przed dniem 6 maja 1971 r., jak również nie wniesiono od niego odwołania. Organ zaznaczył również, że na podstawie tego orzeczenia, w księdze wieczystej nr [...] c.d. Lwh [...] w dniu 12 lipca 1971 r. w dziale II wpisano prawo własności Skarbu Państwa w miejsce S. C., co wynika z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w Krakowie z dnia 12 lipca 1971 r., dz. KW [...]. Ponadto, organ ustalił, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1971 r. został złożony przez B. U. pismem dnia 26 marca 2008 r. (data wpływu do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie 14 kwietnia 2008 r.), co świadczy o tym, że wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony ponad 30 lat po doręczeniu kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1971 r. Minister uznał więc, że brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1971 r., przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., albowiem wniosek B. U. z dnia 26 marca 2008 r. w przedmiocie oceny legalności decyzji został wniesiony z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 158 § 3 K.p.a.
W ocenie Ministra, powyższe uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 158 § 3 K.p.a., albowiem brak jest obecnie, po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności decyzji z dnia 16 kwietnia 1971 r.
Na powyższą decyzję M. U. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 września 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że organ naruszył art. 158 § 3 K.p.a., jednak – w ocenie Sądu – zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, gdyż naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek B. U. z dnia 26 marca 2008 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1971 r. wpłynął do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 14 kwietnia 2008 r. Sąd podał, że wszczęcie postępowania na wniosek następuje z mocy samego prawa z dniem doręczenia żądania organowi, pod warunkiem, że żądanie pochodzi od strony i nie ma innych przeszkód do prowadzenia postępowania. Sąd podkreślił przy tym, że oceny istnienia owych przeszkód należy dokonywać na dzień złożenia wniosku. Jeżeli bowiem w dacie złożenia wniosku nie istnieją przeszkody podmiotowe ani przedmiotowe do wszczęcia postępowania, to zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., dochodzi do wszczęcia postępowania z mocy samego prawa. W sytuacji natomiast, gdy po wszczęciu postępowania zajdą zdarzenia powodujące jego bezprzedmiotowość stanowi to wówczas podstawę do umorzenia postępowania.
W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy umorzenie postępowania było zasadne, ale organ powołał niewłaściwą podstawę prawną, tj. nieprawidłowo uznał, że w dacie 16 września 2021 r. nie prowadził postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Sąd podał, że wniosek B. U. wpłynął do organu w dniu 14 kwietnia 2008 r. W dacie 16 września 2021 r. nie istniała już w obrocie prawnym decyzja organu nadzoru z dnia 16 sierpnia 2017 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia 11 maja 2017 r., bowiem zostały one uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie I SA/Wa 502/21, który to wyrok stał się prawomocny w dniu 27 sierpnia 2021 r. Sąd zaznaczył, że fakt zwrotu do organu akt sprawy z przedmiotowym wyrokiem przez WSA w dniu 4 października 2021 r. nie ma prawnego znaczenia dla ustalenia, czy toczyło się przed organem postępowanie w sprawie, czy też nie. W tej dacie bowiem cały czas pozostawał do rozpoznania skutecznie wniesiony wniosek z dnia 14 kwietnia 2008 r. Sąd zaznaczył, że dopiero z dniem 16 września 2021 r. wszedł w życie przepis art. 158 § 3 K.p.a., w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat. W przedmiotowej sprawie wniosek inicjujący postępowanie został złożony przed nowelizacją K.p.a. i w dacie jej wejścia w życie postępowanie zainicjowane wnioskiem B. U. nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Zgodnie zaś z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wobec tego Sąd Wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 158 § 3 K.p.a., który to przepis odnosi się do postępowań jeszcze nie wszczętych w dacie 15 września 2021 r. i nakazuje odmówić wszczęcia postępowania w przypadku spełnienia przesłanki upływu 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zakwestionowanej decyzji.
W ocenie Sądu I instancji z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie. W aktach sprawy znajdują się bowiem kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1971 r., w tym zwrotne potwierdzenia odbioru w/w decyzji przez Wydział Budżetowo-Gospodarczy Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "[...]" w Krakowie datowane na dzień 16 kwietnia 1971 r. oraz Krakowskie Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego w Krakowie datowane na dzień 19 kwietnia 1971 r. W aktach sprawy znajduje się również kopia egzemplarza w/w orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego z dnia 16 kwietnia 1971 r., opatrzonego przez organ wywłaszczeniowy w dniu 6 maja 1971 r. klauzulą ostateczności.
W ocenie Sądu powyższe potwierdza, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 16 kwietnia 1971 r. w niezaskarżonej części, w tym w zakresie pkt 7 decyzji, zostało doręczone stronom przed dniem 6 maja 1971 r., jak również nie wniesiono od niego odwołania. Sąd przypomniał, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1971 r. został złożony przez B. U. pismem z dnia 26 marca 2008 r. i wpłynął do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w dniu 14 kwietnia 2008 r. Powyższe – zdaniem Sądu – świadczy o tym, że wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony ponad 30 lat po doręczeniu kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1971 r., a zatem brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie potwierdza powyższą okoliczność.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że dokonana przez ustawodawcę zmiana prawa w toku postępowania, nie stanowi okoliczności szczególnej i jest stosowana przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. Zaznaczono, że nowelizacja art. 156 i art. 158 § 3 K.p.a. stanowiła dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Sąd podkreślił, że w tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki upływu czasu, co w tej sprawie nie budziło żadnych wątpliwości.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; ewentualnie, w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do zgodności powołanych przepisów z Konstytucją RP, o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie objętym zarzutem skarżącego lub ewentualnie zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), do czasu rozstrzygnięcia toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą K 2/22 sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 nowelizacji KPA z Konstytucją RP. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2, art. 158 § 3 K.p.a., art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej "nowelizacja K.p.a".) oraz art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez oddalenie skargi na decyzję uchylającą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 stycznia 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia w sytuacji, gdy zastosowane przez Sąd I instancji przepisy wyłączające możliwość merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia prowadzą do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego zasad proporcjonalności i pewności prawa oraz prawa do sądu, podczas gdy Sąd winien uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego
rozpoznania w celu wydania decyzji merytorycznej, kończącej przedmiotowe postępowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji oparł wyłącznie na treści art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a., zaś przepis ten pozostaje w rażącej sprzeczności z szeregiem norm wyrażonych w Konstytucji RP.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.
Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach określonych w art.174 p.p.s.a., czyli na naruszeniu przepisów prawa materialnego ( pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania ( pkt 2). W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie "zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (..)", podczas gdy podniesiono głównie zarzuty dotyczące naruszenia norm prawa materialnego. Należy zatem przyjąć, że skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach wymienionych w art.174 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionuje ustaleń organów administracji dotyczących wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1971 r., nr USW IV-60/l 1/11/71 po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia tego orzeczenia. Ustalenia w tym zakresie wynikają z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, opisanej w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, jak również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z ustaleń tych wynika, że od daty doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji upłynęło blisko 37 lat. W konsekwencji powyższych ustaleń organ administracji zastosował w sprawie w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. 2021, poz. 1491), który wszedł w życie 16 września 2021 r.
Z treści podniesionych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu w sprawie nie jest prawidłowość zastosowania ww. przepisu, ale kwestia konstytucyjności przyjętych w ustawie zmieniającej rozwiązań. Zarzuty skargi koncentrują się bowiem na wykazywaniu sprzeczności norm prawnych ustanowionych w art. 2 ust. 2 tej ustawy oraz art. 156 § 2 k.p.a. i art.158 § 3 k.p.a., w brzmieniu zmienionym, z aksjologią konstytucyjną, a w szczególności z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2008 r., czyli przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Prawidłowo zatem Sąd I instancji wywiódł, że umorzenie postępowania było zasadne, ale organ powołał niewłaściwą podstawę prawną, tj. nieprawidłowo uznał, że w dacie 16 września 2021 r. nie prowadził postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r. organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Prawidłowo zatem, zgodnie z wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi, umorzono postępowanie w rozpoznawanej sprawie.
Jak jednak powyżej zaznaczono w skardze kasacyjnej zakwestionowano zgodność regulacji prawnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z przepisami Konstytucji. Należy zatem przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi – niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. – nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.
Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej ( por. przykładowo: wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 1822/18, Lex nr 2608345, 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2024/19, Lex nr 3045626, 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15, Lex nr 2315653; 15 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2825/19, Lex Nr 3049848).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Należy też przypomnieć, że Sąd Najwyższy w 2007 r. rozważał zagadnienie, którego istota sprowadzała się do pytania, czy możliwe jest uznanie za posiadanie samoistne takiego władania przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością, które ma cechy posiadania samoistnego, ale wobec uzyskania go w ramach sprawowania władztwa publicznego powstają wątpliwości, czy ze względu na sposób uzyskania władania nieruchomością można to władanie uznać za posiadanie samoistne i czy okres jego trwania można zaliczyć do biegu ustawowych terminów zasiedzenia nieruchomości (art. 172 w związku z art. 336 k.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że: " Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.). Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił z uwagi na upływ czasu możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego.
Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok TK z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99).
W tą linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art.73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz.872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.
Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych.
W uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r., K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71).
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Przepis ten wyraża zasadę proporcjonalności. Stanowi ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04,). Odnośnie do tej zasady Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że należy rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 ) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Nie dopatrując się w rozpoznawanej sprawie naruszeń prawa przez Sąd I instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstawy uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na toczącą się przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22. W sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja zawarta w art.2 ust.2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z wzorcami konstytucyjnymi, strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.