I OSK 934/24

I OSK 934/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 816/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 816/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 lutego 2023 r. nr 985/2023 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 816/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. (dalej także: "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 22 lutego 2023 r. nr 985/2023 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 1 i 3, art. 137 § 1 pkt 1 i 2, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "ugn") w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "ppsa") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że roszczenie o zwrot wywłaszczonych działek nie przysługuje, bo cel rzekomo został zrealizowany, mimo że nieruchomość nie została sprzedana i nie zostało ustanowione użytkowanie wieczyste, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i działki są zbędne na cele określone w wywłaszczeniu a ocena zgodności z sposobu użycia wywłaszczonej nieruchomości z celem wywłaszczenia powinna być dokonywana z uwzględnieniem ochrony konstytucyjnej, jaką prawu do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przyznaje art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Ponadto, skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzji w zaskarżonej części zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 229 ugn w zw. z art. 136 § 3 ugn poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że roszczenie o zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie nie przysługuje, mimo iż sporna nieruchomość sprzedana została po 1 stycznia 1998 r., czyli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z decyzjami I i II instancji w zakresie działki [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] oraz w zakresie działki [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
W piśmie z 27 lutego 2024 r. skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a żadna z pozostałych stron nie zażądała jej przeprowadzenia.
W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ppsa, zarzucając wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustaleń faktycznych sprawy, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany przyjąć, iż stan faktyczny sprawy przedstawia się tak, jak to przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym. Stąd też nieuprawnione jest stawianie w skardze kasacyjnej zarzutów wobec decyzji organów administracji publicznej – tego rodzaju zarzuty są bezprzedmiotowe i nie mogą podlegać rozpoznaniu. W pozostałym natomiast zakresie uzasadnienie powołanej podstawy kasacyjnej ma charakter szczątkowy, a ponadto właściwie nie zostało rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które także ma charakter szczątkowy, a przy tym powołuje okoliczności niedotyczące sprawy. Przekłada się to na praktyczny brak merytorycznej polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, co oznacza zarazem brak możliwości rozpoznania tak sformułowanego zarzutu i zasadniczo świadczy o jego bezskuteczności już tylko z tego powodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r. III FSK 355/24).
Nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym nie została wywłaszczona sensu stricto, ale przejęta na własność państwa z mocy samego prawa, na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1964 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159, dalej: "ustawa z 1961 r.). W tym przypadku przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości – w tym art. 136 i 137 ugn – znajdują zastosowanie z uwagi na regułę przewidzianą w art. 216 ust. 1 ugn.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ugn nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Rekonstrukcja celu wywłaszczenia, o którym mowa w art. 136 i 137 ugn, winna nastąpić przede wszystkim w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej oraz innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia. Ewentualnie, w sytuacji, gdy ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie będzie możliwe, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, także planu zagospodarowania przestrzennego – i wówczas na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14 i z 13 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 880/22 wraz ze wskazywanym tam orzecznictwem).
Dodatkowo należy zauważyć, że istotne znaczenie w sprawie ma upływ czasu – ponad pięćdziesiąt lat jakie upłynęło od momentu wywłaszczenia do wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości. Zważywszy, że rekonstrukcja celu wywłaszczenia następuje na dzień wywłaszczenia, w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność odtworzenia celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty o charakterze historycznym. Proces rekonstrukcji musi zatem uwzględnić wskazany upływ czasu oraz okoliczności z nim związane, takie jak: zupełnie inny standard stanowienia i wykonywania prawa oraz ochrony praw podmiotowych przed rokiem 1989, zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, a także możliwą niekompletność materiału dowodowego. Choć zatem nie ulega wątpliwości, że cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak wymagania odnośnie jego szczegółowości należy oceniać proporcjonalnie do standardu funkcjonalnego i prawnego z chwili wywłaszczenia a nie analizy sprawy. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że pod rządami dawniej obowiązujących przepisów oraz w oparciu o funkcjonującą wówczas praktykę, cel wywłaszczenia mógł być określony bardzo ogólnie, a wręcz wynikać jedynie z całości okoliczności sprawy (zob. K. Sobczak, Wywłaszczenie jako instrument gospodarki planowej rad narodowych, Toruń 1962, s. 31–33. K. Sobczak, Nowe prawo wywłaszczeniowe, Państwo i Prawo 1958, nr 8–9, zwłaszcza s. 294–295).
Nie sposób także pominąć, co wyraża dominujący w orzecznictwie pogląd, że w przypadku złożonych inwestycji, realizowanych etapami przez wiele lat, cel wywłaszczenia należy co do zasady odnosić do całości takiej inwestycji, a nie poszczególnych jej elementów, tj. nie można przyjmować, że celem wywłaszczenia było zbudowanie (wytworzenie) w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji jako cel wywłaszczenia traktować całą złożoną infrastrukturę techniczną (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 895/17 i z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3086/19 wraz ze wskazywanym tam orzecznictwem). Ma to zasadnicze znaczenie, albowiem taka właśnie sytuacja wystąpiła w sprawie, gdzie jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń organów, przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z uwagi na budowę osiedla mieszkaniowego. Jest oczywistym, że osiedle mieszkaniowe składa się z wielu elementów, przez co budowy osiedla nie można postrzegać wyłącznie jako wznoszenia budynków mieszkalnych. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych sprawy wynika, że na jednej z działek składających się na nieruchomość objętą wnioskiem zwrotowym znajduje się droga wewnętrzna, na drugiej zaś pawilon handlowy. Tego rodzaju elementy infrastruktury niewątpliwie stanowią funkcjonalną część osiedla mieszkaniowego i jako takie mieszczą się w celu wywłaszczenia.
Stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby cel wywłaszczenia nie został zrealizowany pozbawione jest jakiejkolwiek argumentacji. Wywód skargi kasacyjnej dotyczy zasadniczo przesłanek wyłączenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 229 ugn. Tymczasem powyższe okoliczności w ogóle nie były w sprawie rozważane. Podstawą odmowy zwrotu nieruchomości nie był art. 229 ugn, ale fakt zrealizowania na tej nieruchomości celu wywłaszczenia – stanowiący negatywną przesłankę zwrotu zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn a contrario. Nie ma również znaczenia w sprawie fakt, że właścicielem nieruchomości jest obecnie W. Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z 1961 r. wywłaszczenie nastąpiło na rzecz państwa. Jakiekolwiek późniejsze zagospodarowanie nieruchomości nie podważa realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 670/16).
Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie ppsa.